OECD 농업환경정책 사례 : 공공재와 외부성

OECD 농업환경정책 사례 : 공공재와 외부성

◇ 본 보고서는 농업환경공공재 개념, 농업환경공공재 공급 정책 추진 실태 분석 및 정책적 시사점 제시

ㅇ 농업의 공익적 기능을 이해하고 이를 증진하기 위한 정책 도입 및 발전에 필요한 시사점 발굴 가능(미국, 일본, 영국, 호주, 네덜란드 사례 분석)

◇ (농업환경공공재 정의) 정부개입이 필요 없는 순수민간재 외에 농업활동으로 인해 환경적 외부성(비배제성 또는 비경합성)을 갖는 공공재

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* 농업환경공공재를 토양보호(토질), 수질, 수량, 공기청정도, 온실가스배출, 온실가스저장, 생물다양성, 농업경관, 자연재해 회복력 등 9개로 분류

ㅇ 국가별 기후, 역사, 문화, 농업방식 등에 따라 우선시 되거나 정책 목표로 설정된 농업환경공공재가 다름

- 농업환경공공재(결과)를 직접 목표로 하지 않고 상대적으로 쉬운 농업 시스템, 투입재, 농법, 농업인프라 등 동인을 목표로 설정이 다수 ㅇ 복잡성, 기술적 어려움 등으로 농업환경공공재 정책의 비용·효과

분석이 취약하나 개선을 위해 노력 중

◇ (비용 부담) 농업인 스스로의 비용으로 공급해야 하는 최소한의 환경 수준(reference level, 기준점^*)을 넘어서는 것을 정부가 지원

* reference level은 의무사항이며, EU, 미국 등은 reference level을 충족하는 농가에게 소득지원금(소위, 직불금) 지급(이를 cross-compliance라고 칭함)

ㅇ reference level을 넘어 농업환경 정책목표를 달성하기 위해 농가 에게 농업환경지불금 지원(농가의 자발적 참여)

- 많은 경우, reference level이 명확하게 정의되거나 계량화되지 않았음 ㅇ 농업환경공공재의 수혜자가 명확한 경우, 그들이 일부 비용 부담

◇ (정책 조합 및 조정) 정책이 농업환경공공재에 미치는 영향의 복잡성, 다수기관의 관련성 등으로 인해 정책 조합 및 조정이 중요

ㅇ 단일 정책이 복수 농업환경공공재를 목표로 하거나, 여러 정책이 단일 농업환경공공재를 목표로 하고 있어 특정정책과 농업환경 개선간 관계가 항상 명확한 것은 아님

ㅇ 국가별 여러 부처, 중앙 및 지방 정부, 이해관계자 등이 농업환경 공공재에 복잡하게 관여하고 있으나 이에 대한 분석이 미흡

◇ 농업환경공공재 정책 개선 권고(Key Recommendations)

ㅇ 국가나 지역의 중요 농업활동으로 인한 환경적 외부성을 확인하고 비배제성과 비경합성의 특성이 있을 때 농업환경공공재로 정의 가능 ㅇ 농업이 농업환경공공재를 어떻게 공급하는지 조사하고 관련

지식 자료 축적(knowledge building) 및 데이터 수집 강화 필요 ㅇ 농업환경공공재의 수요와 공급 분석 강화 필요

- 농업환경공공재가 기초지역, 광역 및 글로벌 규모에서 나타나므로 적절한 규모(scale)에서의 시장실패가 조사될 필요

ㅇ 정부개입 없이 농업인의 농업환경공공재 공급 수준 확인 필요 - 정부지원 없이 환경 성과를 개선한 농업인에 대한 지원을 피하고

정책수단의 부가성(additionality)

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* 특정 정책수단이 특정 농업환경 서비스 공급에 미치는 중요성(영향력) 정도

ㅇ 정부개입(비개입)의 혜택과 비용 평가에 더 엄격한 접근 필요 - 혜택은 환경적 성과에 기초해서 평가(특정 농업관행 등 배제) ㅇ 명확하고 적절하게 정의된 reference level과 환경 목표 설정 필요

- 이는 정책개입 이전에 누가 비용을 부담할지에 대한 결정임 ㅇ 농업환경공공재 공급 영향 요인을 타깃하여 비용효과성 제고

- 농업인과 농지 특성의 차별성 이해, 관련되는 지리적범위 및 특정 농업형태·투입재·인프라 타깃, 환경적 목적의 구체적 정의 등 필요 ㅇ 환경관련 농업인 행동의 광범위한 동기에 더욱 주의 필요

- 환경이슈 인식, 정책순응 정도 등 농업인 행동에 대한 연구 필요 ㅇ 환경성과에 기초해 지원하는 경매제도, 지방 및 민간의 생태서비스

지불금 등 새롭게 출현하고 있는 혁신적인 사례 조사·검토 필요 ㅇ 환경적 효과, 경제적 효율성, 행정비용, 기타 혜택 및 비용(형평성,

소득분배 등)간의 상충관계 평가 후 적절한 정책 수단 선택 ㅇ 비용효과적인 농업환경공공재 공급을 위한 정책조합 개선 필요

- 현재 정책들의 상호충돌, 시너지 창출 및 부가성 여부 조사 필요

※ 출처: Public Goods and Externalities: Agri-environmental Policy Measures in Selected OECD Countries(2015년 발간) 보고서 주요 내용 정리

1. 서론 - 농업환경공공재와 외부성의 이해

□ (보고서 목적) 농업이 글로벌 식량안보(food security)를 달성하면서 환경성과 개선을 위해 농업인, 정부, 식품사슬의 더 많은 노력 필요 ㅇ 본 보고서는 선진국(호주, 일본, 네덜란드, 영국, 미국)의 농업환경

공공재 정책 사례를 분석하면서 아래 질문들을 조사함

ⅰ) 농업환경공공재(agri-environmental public goods)를 어떻게 정의하는가?

ⅱ) 농업인이 농업환경공공재를 어떻게 공급하는가?

ⅲ) 국가들은 농업환경공공재의 수요와 공급을 어떻게 측정하는가? 부수적인 농업환경공공재의 공급이 수요를 충족시키는가? 시장실패와 농업환경공공 재의 관련성을 살펴보았는가?

ⅳ) 시장실패와 관련된 농업환경공공재는 어디에 있으며, 누가 비용을 부담해야 하는가? 농업환경공공재의 기준점(reference level)과 목표(targets)를 어떻게 설정하는가?

ⅴ) 농업환경공공재를 공급하기 위해 어떤 정책이 시행되고 있는가? 무슨 농 업환경공공재가 어떤 정책에 의해 목표화 되는가?

ㅇ 결과적으로 OECD 연구와 회원국 정책간 연결을 도모하고 바람 직한 농업환경공공재 정책에 대한 이해 제고에 기여하고자 함

□ (농업환경공공재의 개념) 이론적으로 공공재는 비배제성과 비경합성 기준을 동시에 충족하는 것이나, 농업환경공공재는 정부의 개입이 필요 없는 순수민간재(private goods)를 제외한 것들을 포괄함

ㅇ 농업활동으로 인해 환경적 외부성(비경합성 또는 비배제성)을 갖고 있으면 농업환경공공재에 포함

* Public Goods에 Public Bads(공공악재)도 포함이 됨(나쁜 재화의 소비를 피할 수 없고, 그 나쁜 재화의 소비가 줄어들지 않을 때)

2. 주요 농업환경공공재 및 농업활동을 통한 공공재 공급

□ (농업환경공공재 유형) 농업환경정책은 환경보호에 대한 대중적 수요가 나타나고 농업이 환경적 위험을 초래한다는 인식과 더불어 시작되었음 ㅇ 국가마다 농업과 환경에 대한 대중의 관심과 인식이 다르므로

목표로 하는 농업환경공공재(공공악재)가 다름

ㅇ 농업환경공공재를 토양보호(토질), 수질, 공기, 수량, 온실가스배출, 온실가스저장, 생물다양성, 농업경관, 자연재해 회복력 등 9개로 분류 가능

<일부 OECD 회원국에서 목표화된 농업환경공공재>

ㅇ 농업환경공공제는 공간적 범주에 따라 특정 지역(local)적 이슈인 것과 글로벌 이슈인 것이 있으며, 글로벌 이슈가 완전 순수 공공재임

<농업환경공공재와 공간적 범주(spatial scale)>

□ (농업환경공공재 동인) 농업인은 자연자원의 가장 큰 관리자 집단이며 대부분의 농업환경공공제는 특정 농업시스템이나 농업활동과 관련됨 ㅇ 농업환경공공재의 동인(driving forces)으로 ⅰ)농업시스템(예. 조방적

농업), ⅱ)투입재 및 농법(예. 농약, 논갈이), ⅲ)농업인프라(예. 초지, 저수지) 등으로 분류할 수 있음

ㅇ 농업환경공공재는 이런 몇 가지 유형의 동인에 의해 영향을 받음

<농업환경공공공재의 공급 메커니즘>

ㅇ 정책 수단들이 위의 동인(수단)이나 농업환경공공재(결과)를 목표로 설정하기 때문에 농업환경공공재와 여기에 영향을 미치는 동인을 구분하는 것이 중요함

- 이런 동인과 공공재간의 관계를 더 잘 이해할 수 있도록 관련 정보를 수집하는 것이 중요함

- 아울러, 대부분이 농업환경정책들이 동인을 목표로 설정하므로 동 정책이 농업환경공공재에 미친 효과의 점검 및 평가가 매우 중요

<농업환경공공공재와 관련 농업방식(예시)>

3. 농업환경공공재와 시장 실패

□ (농업환경공공재 시장) 농업환경공공재 공급과 관련하여 반드시 정부 개입이 필요한 것은 아니며 두 가지 조건이 충족되어야 함 ㅇ 먼저, 농업환경공공재의 수요와 공급의 측정을 토대로 시장실패

증거가 있어야 함(과다(bads) 또는 과소(goods) 공급)

- 다만, 시장이 존재하지 않아 농업환경공공재의 수요 및 공급량 측정이 어려우므로 시장 실패 존재 여부를 조사하는 것이 도전과제임 ㅇ 또한, 정부개입으로 인한 비용보다 정부개입에 따른 혜택이 커야 함

□ (농업환경공공재 수요 측정) 직접적인 수요 예측이 어려워 ⅰ)대리 지표, ⅱ)금전적 가치측정 등을 이용

ㅇ (대리지표) 대표적인 지표나 대중적 행동의 표현

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* 공식 여론 조사, 자연자원보전활동(NGO) 회원수, 보전을 목적으로 부동산 구매(영국의 National Trust), 보전지역 방문객 수 등이 해당됨

- 이런 대리지표는 소비자들 선호의 다양성(나이, 소득, 지역 등)을 반영하지 못하고 통계적으로 견고하지 못한 약점이 있음

<농업환경공공공재 대리변수(예시)>

ㅇ (금전가치 측정) 사회적 선호도를 금전적 가치로 추정하는 것으로

△진술된 선호와 △표출된 선호를 가치화하는 방법이 있음

- (진술된 선호) 특정 농업환경공공재를 위해 가구당 지불하고자 (willing to Pay) 하는 평균비용을 조사 등

- (표출된 선호) 특정 농업환경공공재를 구경하기 위해 소요된 여행 비용, 특정 농업환경공공재에 대한 시장 반응

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* 예) 좋은 수변지역의 주택가격에 대한 영향(Hedonic price method)

- 금전가치 측정 방식이 △실제 농업환경재에 대한 지불금 산정에 사 용되지 않고

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* WTO 농업협정에서 환경프로그램을 통한 지불금을 정부정책 순응에 따른 추가 적인 비용이나 소득손실에 한정하고 있음(WTO Green Box)

ㅇ (정책 목적과 목표) 정치적 결정과정을 거친 농업환경관련 정책의 목적과 목표가 농업환경공공재의 수요로써 간주될 수 있음

- 많은 국가에서 명시적

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* EU는 생물다양성, 수질, 온실가스배출량, 대기질 등에 대해 명시적 목표 설정

- 이런 목표설정 과정에 앞서 설명한 대리지표나 금전적 가치 추정 치의 도움을 줄 수 있음

- 이런 정책 목적과 목표는 이해집단의 로비에 의해 영향을 받는 경우가 있어 일반 대중적이지 않을 수 있어 주의가 필요함

□ (농업환경공공재 공급 측정) OECD 농업환경지표(AEI)나 국가별 사용하는 농업환경지표를 통해 공급을 추정(estimate)할 수 있음 ㅇ 이런 지표는 압력지표(양분수지, 농약, 에너지, 농지, 관계시설 등)와

상태지표(토양침식, 농업용수사용량, 온실가스 배출 등)가 있음 - 농업환경정책 목표가 기초지역, 광역, 국가단위로 다를 경우, 이런

단위(local, regional, national)로 분류해서 수집할 필요가 있음

<농업환경공공공재 공급 추정을 위해 사용된 지표(예시)>

ㅇ 다만, 이런 지표들이 △대부분 국가단위에서 제공되어 농장, 지역 또는 글로벌 단위의 차별성 미고려, △압력지표(동인)들이 농업 환경지표에 어떻게 영향을 주는지 파악 곤란, △대부분 자료가 단편적으로 조사되고 시간적 변화 미반영, △농법의 변화와 환경적 영향간 상당한 시차(time lag) 고려 문제 등이 있음

□ (정부 개입 시점) 농업환경공공재의 과소 또는 과다 공급 실태 조사 과정을 거쳐 정부개입 필요 분야와 개입 우선순위를 정할 수 있음 ㅇ 농업인이 농업환경공공재를 우연히 또는 자발적으로 공급하는

경우

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* 무경운 또는 최소경운이 미국, 호주에서 활용되고 있음(흙먼지 감소, 토양 탄소 저장 강화 등 공공재가 공급되며, 농가는 제초효과, 노동력 감소 등으로 도입)

ㅇ 농업환경공공재의 과소 공급 상황에서 개입으로 인한 혜택이 비용 보다 더 커야

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* 미국, 호주에서는 이와 관련 비용효과 분석이 제한적으로 시행되고 있음

- 비용에는 사업비용 외에 농업인의 순응비용(compliance cost), 정책 관련 거래비용(형평성 등 사회적 이슈도 포함)을 포함해야 함 ㅇ 정부개입이 상황을 더 악화시키는 정부실패가 발생되면 안 됨

* 미국의 Clean Water Act(CWA)의 경우, 1980년대 이후 비용이 혜택을 초과하 였으며, 성과중심 수단 활용, 물거래 제도 도입 등 혁신적 수단 도입 필요

ㅇ 농업환경공공재는 민간섹터의 지원

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* 영국 Upstream Thinking Project : PES(payment for ecosystem service)는 민간 물관리회사(South West Water)가 상류지역 농가에게 농장경영과 환경을 고려한 농장계획을 수립토록 자문하고 농장인프라 및 농법 개선 비용 지불(과거 South West Water는 수질관리를 위해 고비용의 에너지와 화학약품 사용)

4. 환경적 목표 및 Reference Level(기준점)

□ (개념) 농업환경공공재의 공급을 위해 정부의 개입이 필요할 때 어느 수준으로 개입할 것인지를 정할 때 reference level이 유용함

ㅇ (환경적 reference level) 농업인이 스스로의 비용으로 공급해야 하는 최소한의 환경의 질적 수준(의무적임)

- 농업활동으로 인해 환경서비스가 reference level이하로 내려갈 경우, 농업인은 자신의 비용으로 회복시킬 의무가 있음(오염자 부담 원칙) ㅇ (환경적 목표) 최소한의 의무적인 환경의 질적 수준을 초과하는

바람직한 수준(자발적임)

- 농업인이 reference level을 초과하는 농업환경공공재를 공급하는 경우에는 보상 자격(entitlement)이 주어짐

<농업환경정책의 목표와 reference level>

주) X^T = 환경적 목표, X^C = 현재 농법 수준, X^R = reference level, 농업인의 환경적 의무(농업인 부담),

농업환경지불금

□ (농업환경 목표 설정) 국가들은 다양한 농업환경공공재를 위한 목표를 설정하며, 전체적으로 분야별(농업포함) 환경목표를 설정하는 경우도 있음 ㅇ 농업환경이 악화되는 상황에서 현상태 유지도 하나의 목표가 됨 ㅇ 이런 목표들이 대리지표나 압력지표인 경우

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(output)나 농업환경공공재와 직접연결이 되지 않는 경우가 있음

* 예) 일본의 농약등록표준 설정, 에코팜 등록 농가수, GAP 면적 등

ㅇ 농업환경 목표 수준은 그 사회의 역사·문화·경제발전 및 국제협약이 영향을 미치며, 정치적 관심과 이해가 직접적으로 관련됨

- 효율적인 목표 설정은 농업환경목표 추구로 인한 혜택과 손실 (농산물과 다른 서비스 등 감소)을 균형적으로 고려해야 함

□ (reference level 설정) 환경적 목표가 설정되면 목표달성을 위한 비용부담주체를 정하기 위해 reference level을 정하는 것이 필요

* reference level은 부정적인 효과(오염자 부담) 회피와 긍정적인 효과(사회 부담) 공급간의 기준점을 정의하는 것임

ㅇ (기술지원) 앞의 그림 Case D의 reference level과 환경적 목표간의 차이를 달성하기 위해 재정적 지원이 아니라 새로운 농업기술지원 등을 통해 달성할 수도 있음

ㅇ (reference level과 규제) 일반적으로 환경규제와 reference level이 동일한 수준이나 사회가 발전함에 따라 규제가 강화되는 경우, 이행기간(transitory period)

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* 일본, 네덜란드, 영국 등은 축산 관련 환경문제 개선, 수질 및 토질 개선 등을 위해 규제를 강화하고 농업인이 적응할 수 있도록 임시 지원 제공

ㅇ (reference level과 cross-compliance) cross-compliance(교차 적용)는 농업소득지원금 수급자격으로 요구되는 환경 성과 조건(conditions) - reference level을 넘는 농업환경 서비스 공급에 따른 지불금을 받기

위해서는 먼저 cross-compliance를 준수하여야 함(미국, EU 등)

주) X^T = 환경적 목표, X^C = 현재 농법 수준, X^R = reference level, Cross-compliance(농업인 부담 - 소득지원금 수급 조건),

농업환경지불금(사회부담)

ㅇ (reference level 설정) 일본 등에서 일부 농업환경 목표와 reference level이 구체적으로 설정된 반면에 일부는 불명확한 측면이 있음

* 일본 등은 수질, 토질 등에 대한 환경적 목표와 reference level을 구체적으로 설정한 반면 탄소저장(현재 농법을 reference level으로 이해)은 구체적이지 못함

- 농업환경공공재의 동인(투입수준, 농법 등)이나 환경적 결과를 reference level로 정하며, 대부분 동인에 의해 설정

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* reference level은 농업인이 준수해야 하는 것인데, 농업인 완전하게 통제할 수 없는 환경적 결과를 책임지게 하는 것은 사회적 합의가 어려운 측면

- reference level은 국가 전체적으로 통일하기 보다는 하부지역단위 (regional and local)

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* 일본의 농업경관(agricultural landscape)에 대한 환경적 목표와 reference level은 local 단위에서 설정됨

<네덜란드 reference level 사례: 동인과 환경적 결과로 구분>

ㅇ (환경목표달성 후 reference level) 농업환경지불금 등으로 농업수준이 환경목표수준에 도달한 경우, reference level을 목표수준으로 상향 가능 - 하지만, reference level을 높여 농업환경지불금을 중단할 경우에 농업인이

높은 농업환경수준을 유지하기 어려워 농업환경수준을 낮출 수 있음 - 농업환경수준을 ⅰ)개선하는 것과 ⅱ)유지하는 것은 서로 다른

전략이 필요함(예. 환경목표를 다소 상승시키면서 지불금 지급) ㅇ (농업환경공공재 수혜자) reference level을 넘어서는 공공재에 대한

수혜자(비용부담자)는 공동체

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* 호주에서는 Caring For Our County이라는 지역공동체 활동을 통해 지역 주민 (농업인, 비농업인)의 공동노력을 통해 농업환경공공재 공급을 지원함

** 예를 들어, 좋은 토질은 농업에 유리하므로 농업인도 수혜자(미국에서는 Environmental Quality Incentive Program(EQIP)에서 농업인이 농업환경지불금 비용 공유)

ㅇ (reference level 설정 절차) 객관적인 근거를 기반으로 설정되는 것이 중요하나, 경제, 환경 및 사회적 측면을 고려하기도 함

- 영국, 네덜란드는 공동농업정책의 농촌발전프로그램 구체화 과정에서 과학적 근거에 기반을 둔 정부, 관계기관 및 전문가 분석, 일반 의견 수렴(public consultation) 과정을 거쳐서 reference level 결정 - 일본은 전문가 위원회에서 초안을 마련하고 일반 의견 수렴을

거쳐 결정(과학적 근거에 둔 토론을 거쳐 설정됨)

□ (reference level과 재산권) 환경적 목적이 개인 재산권을 침해하면 보상을 해야 하며, 반대로 농업인이 공공재산권에 해를 입혀도 보상해야 함 ㅇ 농업환경공공재와 관련한 재산권 소유가 명확하지 않은 경우가

있으며, 사회적 목표에 따라 변하기도 함(사회 소유 강화 경향)

* 농지와 논둑의 소유(임차)자가 명확하게 설정되어 있으나, 논에 붙어 있는 용수로 물은 사회 소유이므로 농지 소유 농업인이 용수로 물을 마음대로 할 수 없음

5. 농업환경공공재 공급 정책

□ 농업환경정책은 여러 가지 수단들이 있으나 이런 정책들이 다소 포괄적이어서 특정한 농업환경공공재를 위한 것인지는 불분명함 ㅇ 본보고서는 농업환경공공재 공급을 위한 정책 개선 시사점 도출을

위해 농업환경정책의 타깃팅, 다중목적 설정, 정책조합에 초점

□ (농업환경목적 타깃팅) 정책을 정확한 목적에 타깃팅하고 정확한 요구에 맞춰 수단들을 조정(tailoring)하는 것이 폭넓게 설정된 정책

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* 지급액이 고정된 지불금(fixed rate payment)은 농장별 순응비용의 다양함과 농업환경공공재의 장소적 특수성을 고려하지 못함

ㅇ 농업환경정책과 관련한 타깃팅은 △공간적(spatial) 타깃팅, △ 구조적(structural) 타깃팅, △보호·관리되어야 하는 특정한 환경적 목적과 특성 타깃팅 등으로 구분가능

- 이런 타깃팅은 농업환경공공재와 관련 동인과 밀접하게 관련됨

<농업환경정책 수단과 타깃팅>

ㅇ (공간적 타깃팅) 시장실패가 지역단위에서 발생하는 경우가 많으며, 특정이슈는 글로벌하므로 관여(책임)하는 정부의 수준이 다름

- 또한, 농업환경정책의 환경적 성과는 타깃팅된 면적과 분포(집중 또는 분산)에 따라 다르게 나타나는 것을 고려할 필요

ㅇ (구조적 타깃팅) 지리적 범위안에서 타깃이 되는 대상(주체)을 고려 하는 것이며 영농 분야

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* 축산 농가 또는 유기농업 농가, ** 개별 농가 또는 집단 농업 형태(공동체 등),

*** 전업농가 또는 반전업농가(반전업농가의 환경훼손이 심한 경우가 많음)

ㅇ (특정 환경 목적과 특성 타깃팅) 적절한 타깃 변수를 선정하는 것이 효과적인 농업환경정책 설계의 본질임

- 농업환경정책 수단은 크게 △결과에 기반(성과 기반)

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* 성과 기반 수단은 수질, 토질 등 농장으로부터 농업환경공공재로의 흐름에 초점

** 투입재 기반 수단은 투입재의 수준 및 특성(농약, 비료, 연료 등) 규제, 농사 방식 지정, 농업인프라 관리 등을 요구하는 것임(농가 유연성 제약)

- 성과 기반 수단이 농장의 다양성을 고려하고 최소의 비용으로 목표를 달성할 수 있으나, 실제 설계의 어려움으로 사례가 많지 않음

- 정확하게 측정가능한 타깃 정책 목적 정의 및 측정 단위 설정

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* 금전 단위(비용, 혜택, 비용·혜택 격차 등), 비금전 단위(습지면적 등), 비율 (단위면적당 온실가스 배출 등)

ㅇ (타깃팅과 거래비용) 타깃팅이 비용효과적인 방법으로 더 큰 혜택을 창출하는 것이 가능하나 非타깃팅 정책보다 거래비용이 훨씬 높음 - 정보수집, 정책디자인, 점검 및 성과 측정, 농업인 순응 등에서

거래비용이 발생하며 이런 비용을 최소화

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* 관계기관 및 정부간 정보공유, 기존 행정네트워크 활용, 정부 및 민간 정보시스템 통합, 관견기관수 감축, 정보기술 이용, 신뢰구축 등을 통해 비용감축 가능

□ (다중목적과 타깃팅) 농업환경정책 중 규제와 거래허가제는 단일목적 (수질, 토질 등)

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하여 복수의 목적(농업환경공공재)을 추구함

ⅰ) 일본의 농업시스템(축산분뇨 처리) 타깃팅 사례

ⅱ) 영국의 영농방식(친환경농업) 타깃팅 사례

ⅲ) 일본의 투입재(화학비료와 농약) 타깃팅 사례

ⅳ) 미국의 농업인프라(농지) 타깃팅 사례

ㅇ (투입 기반 및 성과 기반 수단) 위의 정책수단들은 모두 투입 기반 수단들이며 농업환경공공재를 직접 타깃으로 하고 있지 않아 각 정책 수단들이 어느 정도로 시장실패를 해결하는지 확인 곤란 - 또한, 농업인들은 투입기반 정책수단 중에 비용이 가장 적게 들고,

사적 이익을 최대화할 수 있는 영농방식을 선택하는 경향

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* 이로 인해 원하는 농업환경공공재가 증가하지 않을 수 있음

- 투입 기반 수단(예. 투입기반 농업환경지불금)을 설계할 때 의도한 목적을 달성되도록 우수 영농방식을 제한(특정)하는 것 등이 필요 - 하나의 동인(driving force)이 여러 농업환경공공재에 영향을 미치

므로 성과기반 수단(예. 성과기반 농업환경지불금)을 설계할 때 복수의 농업환경공공재를 성과로 고려

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* 수질개선을 위한 농업환경지불금이 생물다양성, 토질 등을 개선시키기도 함

- 정책수단들이 복수의 목적에 영향을 미치기 때문에 적절한 농업 환경공공공재 목표를 설정하는 것이 도전과제이며, 영국의 경우 전체적인 농업환경 영향 계산을 시도

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* 농업환경수지(Environmental Accounts for Agriculture)를 통해 농업으로 인한 총편익과 총손실, 총손실 제외 편익(총편익-총손실) 추정(추정결과 총손실이 총편익 초과)

□ (농업환경정책과 정책 조합) 단일 정책이 복수의 농업환경공공재를 목표로 하거나, 여러 정책이 단일 농업환경공공재를 목표로 하기 때문에 농업환경 목표를 달성하기 위한 효과적 정책조합이 매우 중요 ㅇ 일본, 미국 등 5개국 분석결과 9개 농업환경공공재 유형

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다양성에 가장 많은 정책이 활용되며 생물다양성 이슈의 복잡성을 보여줌

* 토양보호(토질), 수질, 공기, 수량, 온실가스배출, 온실가스저장, 생물다양성, 농업경관, 자연재해 회복력

- 수질, 수량, 토양보호(토질), 공기청정도 순으로 많은 정책이 조합됨 - 5개국 중 영국, 네덜란드는 농업경관 개선에 많은 정책을 활용하고

있으며, 국가마다 정책조합의 차별성을 보여주고 있음

<농업환경정책별 목표화 된 농업환경공공재 비교 - 5개국 비교>

ㅇ (시너지와 충돌) 농업환경공공재를 직접 타깃하기가 어려워 여러 정책을 통해 시너지를 내는 측면이 있으나 반대의 경우도 있음 - 환경적 효과성이나 경제적 효율성을 고려하지 않은 정책 시행

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정책의 부정적 효과 未고려 등으로 정책 목적을 달성하지 못하게 됨

* 네덜란드에서는 지하수 수면(water table)을 높이는 정책이 메탄과 이산화수소 발생을 높이는 결과를 야기함(순환경적 피해의 위험 발생)

- 국가간, 정부 부처간, 한 부처내 여러 부서간, 중앙과 지방정부사 이의 정책적 조정이 상당히 중요함

- 일반적으로 농업환경정책이 매우 복잡하므로 중앙·지방 등에서 추진하는 정책들의 조합을 나타내는 표를 만들고 시너지와 충돌 실태 조사 필요(이를 토대로 적절한 정책조합을 설계하는 것이 중요)

ㅇ (정책조합과 부가성) 복잡한 정책조합의 구조에서 특정 정책수단의 존재가 농업인의 특정 서비스 공급에 중요한지 조사가 필요함 - 특정 정책수단이 없더라도 농업인이 특정 서비스를 자발적으로

공급한다면 그 정책수단의 부가성(addtionality)은 매우 낮음

- 농업인이 정부의 지원 없이 농업환경공공재를 공급하려는 정도를 확인하면 정책지원의 효율성과 정책조합을 발전시킬 수 있음

ㅇ (농업인 행동 이해) 금전적 인센티브가 중요하나 금전 외 많은 요인

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* 외부적(재정적 혜택/비용), 내부적(습관, 인식), 사회적(사회규범, 문화적 습관)

- 예를 들어, 탄소발자국 표시(labelling) 등 시각화 효과가 관련 농업 환경공공재 공급을 위한 금전적 인센티브를 보완하여 농업인을 격려함 ㅇ (정책조합과 정책선택) 사회적 혜택과 사회적 비용을 동일하게 하는 최선의 정책조합이 실제로 어려우므로 다른 방법이 활용되고 있음 - 혜택의 추정이 어려워 대부분의 농업환경정책이 평가가 쉬운 공급

비용에 집중하고 있으나, 다양한 지불금의 중복지원문제를 개선하고 가능한 한계변화를 타깃 하여 비용효과적 방법으로 농업방식 개선 필요 - reference level을 설정해서 reference level까지는 의무로 규제하고

그 이상의 서비스에는 농업환경지불금을 지급

- 또한, 기술지원과 지불금을 결합하여 농가별 다양성을 반영한 지불금을 설계할 수 있음

- 좋은 정책조합 및 선택을 위해서는 새로운 정책을 신중하게 평가하고 기존 정책들이 농업환경공공재에 미치는 영향의 정기적 평가 필요 ㅇ (형평성과 사회적 이슈) 정책입안자는 여러 집단(농업인, 소비자,

납세자)간 소득 분배와 형평성 등 사회적 이슈를 고려해야 함 - 효과적인 정책이 형평성 관점에서는 다른 부의 분배 야기 가능 - 공동체 기반 활동은 관련 이해관계자를 다 참여시킬 수 있음

6. 농업환경공공재 공급을 위한 정책적 시사점

□ (주요 농업환경공공재) 5개 사례 국가에서 목표로 설정한 농업환경 공공재는 역사, 문화, 기후, 농업시스템 등에 따라 다양함

ㅇ 5개 사례국가들이 토양보호(토질), 수질, 수량, 공기청정도와 생물다 양성은 공통적으로 목표로 설정하고 있으나, 기후변화(미국 제외), 농업경관(호주 제외), 농업경관(호주 제외), 자연재해 회복력(미국, 호주 제외)은 다르게 나타남

ㅇ 사례국가에서 농업환경공공재로 관리되는 것 중 민간재화의 성격을 갖고 있는 것들도 있어 주의해서 농업환경공공재로 설정 필요

□ (농업활동과 농업환경공공재) 농업이 어떻게 농업환경공공재의 공급에 영향을 미치는지를 조사하는 것이 중요함

ㅇ 먼저, 다양한 농업 활동과 농업환경공공재 공급간의 관계에 대한 지식을 쌓고 데이터를 수집하는 것이 필요

ㅇ 이는 농업환경공공재 공급 정책의 점검 및 평가에도 유용

□ (농업환경공공재와 시장실패) 시장 형성이 어려워 농업환경공공재 공급이 원활하지 못할 수 있으나, 반드시 정부 개입을 필요한 것은 아님 ㅇ 시장실패의 증거가 명확해야 하며 농업환경공공재의 수요와 공급을

분석하는 노력이 필요함(과잉 또는 과소 공급 회피)

ㅇ 정부개입으로 비용이 혜택보다 크지 않도록 비용 및 혜택에 대한 엄밀한 분석이 필요하며(정부실패 방지), 최대 수혜자와 최대 비용 부담자를 조사하여 형평성 이슈도 대비 필요

□ (환경적 목표와 reference level) 농업환경공공재 공급 비용 부담 주체와 관련하여 명확한 reference level과 환경 목표(target) 설정 중요 ㅇ 많은 경우에 목표와 reference level이 명확하게 정의되지 않았고,

reference level을 현재의 농업방식에서 설정하고 있음

ㅇ reference level까지는 농업인이 부담(오염자 부담 원칙)해야 하며, 모든 정부개입에 앞서 농업인, 납세자, 소비자간 비용부담 수준 논의 필요

□ 농업환경공공재 공급(delivery)에 관한 정책 개선 시사점

ㅇ 대부분의 정책들이 농업시스템, 농법, 농업인프라 등 동인을 타깃 으로 하고 있으며 환경적 결과를 직접 타깃으로 한 것은 적음 - 증거 기반, 결과 기반 정책 수단들로 전환하는 것이 필요

ㅇ 특정 정책 수단이 농업환경 목표를 달성하기 위해 필요한 조건의 정도를 나타내는 부가성은 농업환경지불금 도입시 핵심 개념임 ㅇ 타깃팅으로 인한 거래비용을 줄이는 것은 정책 설계 및 선택에서

중요하며, 관계기관·정부간 정보공유, 행정통합, 정보기술 이용 등을 통해 거래비용을 줄일 수 있음

ㅇ 농업환경공공재를 위한 정책의 근본적 목적은 최소의 총비용으로 환경적 목표를 달성하는 것임

- 정책입안자는 환경적 효과성, 경제적 효율성, 농업인 순응비용, 행정비용, 거래비용, 형평성, 소득분배 등간의 상충(trade-offs)을 저울질할 필요 ㅇ 환경과 관련한 농업인의 다양한 동기에 대해 관심을 가져야 함

- 농업인들은 환경에 대한 이해, 정책들간 선호도 및 순응정도가 서로 다르기 때문에 농업환경공공재와 관련한 종합적인 접근을 위해서는 농업인의 행동에 대한 연구와 시사점이 필요

- 또한, 특정 정책이 여러 농업환경이슈와 관련되는 등 농업환경공 공재 정책이 복잡하므로 현재 정책을 검토하고 시너지를 창출하 는지를 점검하는 것이 더 나은 정책조합의 첫 번째 단계임

※ 작성자: 송남근 참사관(원소속: 농림축산식품부), southsong@korea.kr