상전벽해의 국토 60년
국토, 개발에서 창조로 _ 국토의 양 수레, 개발과 환경보전의 조화
_ 농지개혁에서 토지공개념까지 _ 폐허에서 살고 싶은 도시로 _
가난한 농촌에서 쾌적한 삶의 공간으로 _ 초가삼간(草家三間)에서
고층아파트로 _ 전국 반일 생활권으로 바뀐 교통망 _ 치수에서
친수로 _ 전후 복구에서 글로벌 건설시장으로 _
측천양지(測天 地)에서 유비쿼터스 국토까지 _ 북한, 함께 살아야
할 희망의 땅
특 집
원
주 년
30
60
1
“……푸른 산 맑은 물이 흐르는 하천, 계획된 도시, 정리된 농토, 구분된 공업지, 그 사이를 누비 는 넓은 도로, 홍수와 한해를 모르고 생산과 수출이 늘어나는 복스러운 국토를 건설하여……”- 박정희 대통령(1972), 제1차 국토종합개발계획에 붙이는 말에서 -
국토개발의 의의
국토개발이란 우리나라의 주권이 미치는 영토를 새로운 방식으로 이용 및 보전함 으로써 국가의 경쟁력과 국민의 복리를 증진하려는 계획적인 활동이다. 더 나아 가 국토종합개발이란 토지나 자원의 체계적인 개발을 위해 관련 분야별 계획을 국가적 차원에서 하나의 계획으로 통합하여 수행하는 개발행위를 말한다. 이에 따라 국토개발은 국토를 다루는 종합예술로 지칭된다. 국토개발에서 다루는 분야 는 국토 전체의 틀인 공간구조를 구상하는 것에서부터 지역개발 및 경쟁력의 강 화, 국가기간교통망의 구축, 국토환경의 보전, 동북아 협력 및 남북통일에 대비한 국토기반의 조성 등에 이르기까지 매우 다양하다. 국민경제가 고도화되고 사회가 복잡해짐에 따라 국토개발에서 다루는 분야도 더욱 확대되고 있다.
좁은 국토면적에 많은 국민이 거주하는 고밀도 국가인 우리나라가 면적이 크 고 인구도 많은 외국과 경쟁하기 위해서는 고도의 효율성이 요구된다. 국토개발 은 우리 국토의 생산성을 높여 경제성장에 기여함은 물론 국민의 삶의 질을 높이 는 데 중요한 역할을 수행해야 한다. 국토개발을 통하여 조성된 산업단지나 고속 도로 같은 기반시설은 기업의 입지비용을 절감시켜 산업의 경쟁력을 높이는 데
국토, 개발에서 창조로
이원섭｜국토연구원 연구위원 특
집 상 전벽 해 의 국 토 년
우리나라가 전쟁의 폐허에서 일어나 국민소득 2 만 달러 수준의 세계 중상위권 국가로 도약하는 데 큰 공헌을 하였다.
국토개발에서 국가와 지역의 경쟁력을 높이는 것 못지않게 중요한 것은 국토를 균형 있게 개발 하는 것이다. 국토의 균형개발은 국민이 어느 곳 에 살더라도 기본적인 삶의 질을 향유할 수 있도 록 한다. 우리나라의「헌법」은“국토와 자원은 국 가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형 있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다(제120조
2항)”
고 규정하고 있다. 그러므로 그동안 도시화 와 산업화 과정에서 누적된 인구와 경제활동의 불균형 분포와 그로 인해 발생한 지역격차를 해 소하여 모든 지역이 성장의 성과를 공유할 수 있 도록 하는 것은 국가의 의무이기도 하다.국토개발의 발자취
1. 국토개발 정책의 태동 _ 1945년∼1960년대
1945년의 해방과 함께 이루어진 남북 간 국토분
단은 수백 년 동안 이어져온 한반도의 일체성을 훼손시켰다. 남한은 지하자원과 산림자원, 에너 지자원이 부족하게 되고, 왜곡된 산업구조로 인 하여 경제기반이 붕괴되었다. 이어 1950년 발발 한 한국전쟁으로 전국의 산업시설과 공공시설은 물론 수많은 민간주택이 파괴되고 사망자 수가100만 명에 이르는 등 그 피해가 막대하였다. 그
결과 1953년 휴전부터 1960년대 초반까지의 국 토개발은 전쟁으로 파괴된 철도, 도로, 항만 등의 구조가 형성되었다.
1960년대의 국토개발은 제1, 2차 경제개발계
획을 통해 추진되었다. 농업기반 조성을 위한 수 자원 개발과 공업기반 조성을 위한 사회간접자 본시설에 집중적인 투자가 이루어졌다. 공간적 으로는 입지조건이 우수하고 성장잠재력이 큰 지역을 특정지역으로 지정하여 개발하였는데,1965년 서울-인천을 특정지역으로 지정한 이후 1967년까지 모두 7개의 특정지역이 지정되었다.
또한 제1차 국토종합개발계획의 모태가 되는 대 국토건설계획안(1967년), 국토계획 기본구상 (1968년) 등이 수립되었다.
2. 국토 근대화의 본격 착수 _ 1970년대
1970년대에는 우리나라에서 최초로 전국을 대
상으로 하는 종합적이고 장기적인 국토계획인 제1차 국토종합개발계획(1972~1981년)이 시행 되었고, 이를 뒷받침하는 각종 제도와 정책이 도 입되었다. 1970년대 국토개발의 특징은 경제성 장을 위한 공업화의 가속화로 요약된다. 공업화 를 뒷받침하기 위한 산업단지 개발과 성장거점 의 집중 개발, 수송과 용수 및 에너지 공급을 위 한 사회간접자본시설 확충이 국토정책에서 중요 한 부분을 차지하였다.제1차 국토종합개발계획은 급속하게 진행되 는 공업화와 도시화에 따라 발생하는 주요 국토 문제를 해결하기 위한 정책방안을 제시하였다.
제1차 국토종합개발계획은 국토의 효율적 활용, 국토개발기반의 확립, 국토자원의 개발과 환경
60
보전, 생활환경 개선을 목표로 설정하였다. 이를 위한 전략으로서는 대규모 공업 단지 개발, 교통통신 및 에너지 공급망 확충과 생산의 능률화, 농어촌 등 부진지 역의 기능 강화를 설정하였다. 또한 제1차 국토종합개발계획에서는 거점 개발과 권역별 개발 방식을 채택하였다. 거점개발 방식은 경제성이 높은 대규모 사업을 우선하여 실시함으로써 그 사업의 효과를 전 국토에 상호 연쇄적으로 파급시키는 전략이다. 대표적 사례가 대규모 공업기지를 개발하여 공업화의 기간이 되고 국 민경제 발전의 선도적 역할을 담당하도록 한 것이다. 한편, 권역개발을 위해 전국 을 4대권, 8중권, 17소권으로 각각 구분하고 지역별로 특색 있고 자립적인 개발이 이루어지도록 하였다.
1970년대의 국토정책은 성장거점과 같은 불균형 개발정책을 통하여 공업화의
기반을 구축하는 데는 성공하였으나 수도권과 동남권에 개발이 집중되어 국토의 불균형 구조를 고착화시키는 계기가 되었다. 아울러 서울과 부산 등 대도시 인구 집중을 억제하기 위해 다양한 분산정책을 취한 결과 대도시 자체의 인구증가 추 세는 완화되었으나 주변지역의 인구가 급속하게 증가하여 이후 대도시권 차원의 성장관리 정책이 필요하게 되었다.3. 집중개발에서 균형발전으로 _ 1980∼1990년대
1980년대와 1990년대의 국토개발에서는 국토의 균형발전을 핵심 목표로 설정하
고 이를 위한 정책이 지속되었다. 먼저 1980년대는 그동안 축적된 경제력과 산업 및 사회구조의 기반 위에 국토를 더욱 체계적이고 효과적으로 개발, 관리할 필요 성이 대두된 시기다. 지역 간 격차 확대 문제에 대한 대응, 심화되는 수도권의 경 제 및 인구집중 억제, 토지공개념 도입에 따른 토지규제의 완화, 북방정책에 따른 서해안개발의 필요성 등이 중요한 과제로 등장하였다. 특히 수도권에 대한 인구 와 산업의 과도한 집중을 억제하기 위해 수도권정비계획법(1982)이라는 강력한 정책수단을 마련하였다.제2차 국토종합개발계획(1982~1991년)에서는 인구의 지방정착 유도, 개발가 능성의 전국적 확대, 국민복지수준의 제고, 국토자연환경의 보전이라는 네 가지 목표를 설정하였다. 제2차 국토종합개발계획의 특징으로 지역생활권 구상과 성장 거점 개발을 들 수 있다. 지역생활권은 전국을 28개의 생활권으로 나누고, 그 성 격과 규모에 따라 5개의 대도시생활권, 17개의 지방도시생활권, 6개의 농촌도시 생활권으로 세분하였다. 성장거점은 전국에 15개 도시를 선정하였는데, 대도시인
특 집 상 전벽 해 의 국 토 년
1
로 선정하여 지방의 중심지 역할을 담당하도록 하였다.
1990년대의 3대 화두는 개방화, 지방화, 첨단
화로 요약된다. 우루과이 라운드 협상 체결, 소 련, 중국, 동유럽 등 과거 적성국과의 관계개선, 지방자치시대의 개막, 중화학 공업 중심의 산업 구조 재편 등에 대응하는 정책개발이 강조되었 다. 대내적으로는 1980년대에 발생한 정치, 경 제, 사회적 변동을 극복하여 국가가 한층 안정화 되고 성숙되는 시기였다. 그러나 경제활동은 여 전히 경부축에 집중되는 등 국토의 불균형이 심 화되어 지역간 격차를 해소하는 것이 국토정책 의 가장 중요한 목표가 되었다. 아울러 경제규모 확대와 국민소득의 증가에 대응하여 교통, 통신, 정보, 환경 등의 기반시설을 확충하는 것도 중요1980년대 국토개발의 문제점으로 지적된 수도
권의 인구집중, 지역 간 소득격차, 기반시설 부 족, 지가 상승, 환경오염 확산을 해결하는 데 역 점을 두었다. 이를 위한 계획의 목표로서 지방분 산형 국토골격의 형성, 생산적이고 자원절약적 인 국토이용체계의 구축, 국민복지향상과 국토 환경의 보전, 남북통일에 대비한 국토기반의 조 성을 설정하였다.제3차 국토종합계획에서는 국토의 균형개발 을 위해 지방도시의 중추기능 강화와 신산업지 대 조성 전략을 채택하였다. 대도시인 부산은 국 제 무역 및 금융, 광주는 첨단산업·예술·문화, 대구는 업무·첨단기술·패션산업, 대전은 행 정·과학연구·첨단산업을 육성하고, 다른 지역 중심도시도 도시 특성에 맞게 중추기능을 육성
<표> 국토종합계획의 변천
구분 제1차(1972~1981) 제2차(1982~1991) 제3차(1992~2001) 제4차(2000~2020) 1인당
GNP 319달러(1972) 1,824달러(1982) 7,007달러(1992) 1만 841달러(2000, GNI)
기본 목표
국토이용관리 효율화 국토개발기반 확충 국토자원개발과 자연보전
국민생활환경의 개선
인구의 지방정착 유도 개발가능성의 전국적 확대
국민복지수준의 제고 국토자연환경의 보전
지방분산형국토골격형성 생산적·자원절약적 국토이용체계 구축 국민복지향상과 국토 환경보전 남북통일대비 기반조성
계획의 기조 - 21세기 통합국토의
실현 계획의 목표 - 균형국토, 녹색국토,
개방국토, 통일국토
개발 전략
대규모 공업기반의 구축 교통통신, 수자원 및 에너지 공급망 정비 부진지역 개발을 위한 지역기능 강화
국토의 다핵구조 형성과 지역생활권 조성 서울, 부산 양 대도시의 성장억제 및 관리 지역기능 강화를 위한 교통·통신 등 사회간접 자본 확충
후진지역의 개발촉진
지방육성과 수도권 집중 억제
신산업지대 조성과 산업 구조의 고도화 종합적 고속교류망 구축 국민생활과 환경부문의 투자증대
남북교류지역의 관리
개방형 통합국토축 형성 지역별 경쟁력 고도화 건강하고 쾌적한 국토환경 조성 고속교통·정보망 구축 남북한 교류협력기반 조성
특징 거점개발방식의 채택 양대도시 성장억제 및
성장거점도시의 육성 신산업지대 조성 π형 연안 국토축과 10대 광역권 개발
60
하도록 하였다. 이와 함께 아산만-대전-청주, 군장-이리-전주, 목포-광주-광 양만 등 국토의 중부·서남부 지역에 새로운 산업지대를 개발하여 상대적으로 낙 후된 지역의 성장을 촉진하고자 하였다.
4. 국토창조의 시대로 _ 2000년대
2000년대 들어와 국토정책은 고려해야 할 요소들이 한층 많아졌는데, 이는 우리
나라 사회가 그만큼 성숙하고 복잡한 구조로 변모하였기 때문이다. 2000년대 국 토정책의 기저에는 국경없는 세계화, 지구환경 문제와 지속가능성, 삶의 질, 혁 신, 지식경제화, 분산, 분권과 같은 키워드가 자리하고 있다. 따라서 과거와 같이 국토의 물적 개발과 같은 외형적 측면이 아니라 내면의 질과 역량, 거버넌스 등 무형적 요소를 육성하여 국토를 새롭게 창조하고 경쟁력을 향상시키는 데 역점을 두게 되었다.2000년대에는 두 차례의 국토계획이 수립되었다. 먼저 수립된 제4차 국토종합
계획(2000~2020년)은 21세기의 개막과 함께 국토의 장기발전 전략을 제시하였 다. 제4차 국토종합계획에서 중요하게 고려한 시대적 요구는 WTO 체제를 필두 로 진행되는 세계경제의 자유화와 동북아의 경제성장에 적극적으로 대응하는 국 가경영 전략의 수립, 지방자치시대에 걸맞는 개발전략의 전환, 지식정보화 시대 에 적합한 국토여건 조성, 경제 및 인구의 안정성장기 전환에 대응한 국토정비 등 이었다. 제4차 국토종합계획은 계획의 기조로서「21세기 통합국토의 실현」을 설 정하였다. 국내의 지역 간 통합, 개발과 환경의 통합, 우리나라와 동북아지역과의 통합, 그리고 남북한의 통합을 포함한다.제4차 국토종합계획의 기본목표는 더불어 잘 사는 균형국토, 자연과 어우러진 녹색국토, 지구촌으로 열린 개방국토, 민족이 화합하는 통일국토의 네 가지다. 이 들 목표를 성취하기 위한 전략으로서 개방형 통합국토축의 형성, 지역별 경쟁력 의 고도화, 건강하고 쾌적한 국토환경의 조성, 고속교통 정보망의 구축, 남북한 교류협력기반의 조성 등 다섯 가지를 제시하였다.
제4차 국토종합계획 수정계획(2006~2020년)은 참여정부가 출범하면서 그 필 요성이 제기되었다. 가장 중요한 배경은 중앙행정기관 및 공공기관의 지방분산을 핵심 내용으로 하는 강력한 국가균형발전 정책의 추진이다. 다른 요인으로는 주
40시간 근무제 시행, 초고속 정보화, 경부고속철도 개통, 지역 간 갈등과 사회적
분절화, 자유무역협정(FTA)의 확산 등 세계화의 심화, 2000년 6·15 공동선언특 집 상 전벽 해 의 국 토 년
1
하는 통합국토의 실현이다. 여기에는 두 가지 이 념이 담겨 있는데, 첫째는 국가의 도약과 지역의 혁신을 유도하는 국토를 창조하는 것이며, 둘째 는 지역 간 균형발전과 남북이 상생하는 국토를 만드는 것이다. 수정계획에서는 계획의 목표로 상생하는 균형국토, 경쟁력 있는 개방국토, 살기 좋은 복지국토, 지속가능한 녹색국토, 번영하는 통일국토를 제시하였다. 이들 목표를 달성하기 위해 자립형 지역발전 기반의 구축, 동북아 시대 의 국토경영과 통일기반 조성, 네트워크형 인프 라 구축, 아름답고 인간적인 정주환경 조성, 지속 가능한 국토 및 자원 관리, 분권형 국토계획 및 집행체계 구축 등 6개 추진전략을 설정하였다.
국토정책의 과제
국토개발의 역사는 전후 우리나라 국가발전의 역 사와 궤를 같이하고 있으며, 일찍부터 국토계획 은 경제개발계획과 함께 국가계획의 쌍두마차로 서 중요한 역할을 부여받았다. 시대가 흐르면서 국토정책은 양적, 질적으로 변화를 겪어 왔다.
초창기 국토정책은 경제개발을 지원하는 사 회간접자본 투자에 역점을 두면서 도시화와 산 업화에 따르는 부작용을 해결하는 데 역점을 두 었으나, 이후 경제규모가 확대되고, 사회·정치 적으로 다원화, 민주화, 분권화가 진전되면서 국 토정책에서 고려해야 할 요소들도 한층 복잡해 지게 되었다.
국토계획에서 다루는 내용적 범위가 확대됨 에 따라 계획의 역할이나 정체성에 관한 의문이
고 있어 계획의 수립과 집행, 그리고 평가가 효 율적으로 이루어질 수 있었다. 그러나 시간이 지 나면서 구체적인 개발사업보다는 중장기 정책방 향을 제시하는 데 중점을 두게 되면서 계획의 실 천력에 대한 비판이 제기되었다. 또한 국토계획 이 다양한 분야를 다루게 되면서 복잡하고 산적 한 국토문제를 해결할 수 있을 것인가에 대한 회 의도 발생하게 되었다.
아울러 공간계획 체계의 난맥에 따른 문제도 발생하고 있다. 정부 각 부처에서 전국 또는 일 부 지역을 대상으로 하는 계획을 양산하게 되면 서 정부계획 상호 간에 경쟁과 중복이 발생하는 등 국토계획의 위상과 정체성이 위협받고 있다.
참여정부에서 국가균형발전계획을 도입하였으 나 국토종합계획과의 관계나 역할분담이 명확하 지 않다. 이는 부처별로 수립하는 환경, 주택, 인 프라, 산업 등 부문별 계획과 공간계획인 국토종 합계획의 관계에서도 마찬가지다. 그러므로 국 토계획체계 전반을 재검토하여 공간적, 내용적 역할을 명확히 정립하고, 불필요하거나 중복되 는 부분은 조정하고 모자라는 부분은 보충해야 할 것이다.
참고문헌
건설교통부. 2007. 2007년도 국토의 계획 및 이용에 관한 연차보고서.
건설교통부 국토균형발전본부. 2007. 국토업무편람.
건설부. 1987. 국토건설 25년사.
국토개발연구원. 1996. 국토50년: 21세기를 향한 회고와 전망. 도서출판 서울프레스.
국토연구원. 2003. 통합·선진국가 실현을 위한 국토정책과제(I권 총 괄·요약).
김의원. 1984. 국토이력서. 매일경제신문사.
김의원. 1987. 한국국토개발사연구. 대학도서.
대한민국정부. 각 연도. 국토종합(개발)계획.
