특집
융합과 연결의 도시
국토시론 미래의 도시: 융합과 연결의 의미
국토시론 미래의 도시: 융합과 연결의 의미 02 이우종_ 가천대학교 도시계획학과 교수
특집 | 융합과 연결의 도시
1. 융합과 연결의 미래 도시전략 06
김동근_ 국토연구원 책임연구원
2. 유연한 토지이용과 공간의 결합: 지역특성을 살리는 용도지역제 대안 모색 13 정희윤_ 서울연구원 선임연구위원
3. 도시공간의 융·복합을 위한 입체도시계획 20
이정형_ 중앙대학교 건축학부 교수
4. 도시기반시설의 스마트화와 도시정책 과제 27
이범현_ 국토연구원 책임연구원
5. 사람과 장소를 이어주는 도시재생 전략: 산새마을 사례 33
이주원_ 사회적기업 (주)두꺼비하우징 대표
6. 관계적 접근을 통한 도시발전 방향 39
변필성_ 국토연구원 국토계획평가센터장
용어풀이 <225> 입체도시계획 45
이선용_ 국토연구원 연구원
우리 옛길 걷기 <최종회> 비밀의 숲길을 걸으니 46
지나간 사람의 흔적도 그림이 된다
신정일_ 문화사학자, 사단법인 우리 땅 걷기 이사장, 「새로 쓰는 택리지」 저자
e-interview 일리어 벨러리(Ilir Bejleri) 55 도시설계와 교통계획의 디지털 컨버전스
노수웅_ University of Florida 도시계획학 박사 후 과정
영화와 도시 <41> 영화 ‘지슬: 끝나지 않은 세월 2’ 64 역사의 상흔을 끌어안고 나아가다, 제주
김지연_ 다큐멘터리 사진가
46
64
72
86
「국토」는 국토 전반에 관한 국내외 최신 정보와 현안 문제를 다루는 월간지입니다. 「국토」에 수록된 내용은 필자 개인의 견해이며, 국토연구원의 공식적인 견해가 아님을 밝힙니다.
발행일 2017년 5월 10일 발행인 김동주 편집위원장 김종원
편집위원 김선희, 김은란, 김준기, 김중은, 민성희, 박미선, 변세일, 서민호, 이백진, 임은선 (가나다 순)
간사 한여정
편집 김슬기, 손유진, 유지은
전화 044 960 0114(대표) 044 960 0425(구독문의) 디자인/인쇄 문화공감 02 2266 1897
국토 옴부즈만 71
해외동향
오스트리아 린츠, 철강도시의 새로운 브랜드 창출: 과학·기술·예술의 융합 72
송지은_ 국토연구원 연구원
글로벌정보회전교차로를 시민의 광장으로: 7개 광장 재생 계획 외 79
국토연구원 단신 ‘세종 신청사 개청식 및 기념세미나’ 개최 외 86
자료회원 가입안내 91
KRIHS 보고서
비도시지역 개별입지시설의 집합적 개발 유도 방안 연구(김동근 외 지음) 92
김용진_ 한국교통대학교 건설환경도시교통공학부 교수
미래 대도시권 전망과 대응전략 연구(이용우 외 지음) 94
서용석_ 한국행정연구원 연구위원
연구보고서 구입 안내 96
짧은 글 긴 생각 융합과 연결의 도시, 소셜시티의 확산 98 강민영_ 삼정KPMG경제연구원 선임연구원
2017년 「국토」에서는 지난해 9월부터 10월까지 국토연구 원에서 주최한 제4회 아름다운 우리 국토 사진공모전의 수상작을 표지로 게재합니다.
본 작품은 최우수상으로 선정된 김세영 님의 ‘송도 센트 럴파크’(촬영지: 인천광역시 송도 G타워 전망대)입니다.
지구온난화로 인하여 전 세계적으로 환경위기가 심화됨에 따라 기후변화와 환 경문제가 인류생존의 위협 요인으로 작용하고 있다. 또한 2008년 세계 금융위 기 이후 세계적인 경기침체와 함께 저성장시대로의 전환이 이루어졌고, 인구 감소와 저출산, 고령화사회로의 진입 등 인구구조의 변화 역시 빠르게 진행되 고 있다. 한편 로봇이나 인공지능(AI)을 통해 실제와 가상의 통합 및 사물을 자 동적, 지능적으로 제어할 수 있는 제4차 산업혁명과 함께, 창의적인 아이디어 와 ICT(Information and Communications Technologies) 등 첨단기술이 결 합되는 초연결사회(hyper-connected society)가 도래하였으며, 이를 기반으 로 미래형 첨단도시인 스마트시티(smart city)에 대한 관심이 급증하고 있다.
이와 같은 환경적, 사회경제적, 기술적 여건 변화는 미래도시가 갖추어야 할 기능이 ‘불합’에서 ‘융합’으로, ‘단절’에서 ‘연결’로 전환되어야 한다는 것을 의미 하고 있다. ‘융합’이란 성격이 다른 것들이 서로 녹아들어 구별되지 않는 상황 에 이르는 것으로, 사물과 사물, 현상과 현상이 이어지거나 관계를 맺는 ‘연결’
의 의미와 그 맥을 같이한다. 미래도시는 ICT를 기반으로 사람과 사람의 연결, 사람과 사물의 연결, 사물과 사물의 연결에 이르기까지 모든 것이 하나의 공간 속에서 융합되는 시스템으로 운영될 것이며, 창의적인 아이디어와 눈부신 기 술혁신을 선보일 것이다. 이처럼 과학기술의 발전과 창조사회로의 변화가 주 목받고 있는 가운데, 우리나라 도시계획 및 공간정책의 방향도 제4차 산업혁 명 시대에 맞추어 재정립되어야 할 것이다. 그 주요 내용은 다음과 같다.
첫째, 도시공간의 효율성과 유연성을 높일 수 있는 계획이 필요하다. 한정 된 도시공간을 효율적으로 활용하고, 기능과 기능을 연결하여 복합화함으로써
미래의 도시:
융합과 연결의 의미
이우종
가천대학교 도시계획학과 교수 (woolee@gachon.ac.kr)
새로운 도시가치를 창출해야 한다. 특히 복합토지 이용의 장려, 지하공간의 활용 등 입체도시 계획기법을 활성화하고, 유연한 토지이용을 위하여 문화와 관광의 결합, 도시농업과 도시형산 업을 지원하는 등의 노력이 병행되어야 한다. 이를 위하여 뉴욕의 조닝, 일본 특별용도지구, 모 듈러 조닝 등의 사례를 통해 용도지구, 입지규제최소구역, 특별건축구역 등의 제도 개선방안을 제시할 필요가 있다.
둘째, 도시기반시설의 스마트화를 위하여 지능형 SOC 서비스 구축이 시급하다. 세계 최고의 스마트시티로 불리는 바르셀로나에서는 스마트 조명, 스마트 에너지, 스마트 워터, 스마트 교 통, 배출제로 모빌리티 등 사물인터넷 디바이스에 대한 인프라 조성을 위해 정부 차원의 종합 적인 투자와 지원이 이루어지고 있다. 우리나라에도 지능형 SOC 서비스를 구축하기 위한 계획 이 수립되어 있으나, 재원 문제나 정치적 상황
에 의해 사업 실행이 지연, 무산되는 경우가 많 아 우리가 보유하고 있는 높은 기술력이 제대 로 활용되지 못하고 있는 실정이다.
셋째, 스마트시티 확대를 통해 지역경제를 활성화시키고, 새로운 일자리를 창출해야 한 다. 영국 정부는 글래스고를 시작으로 런던, 버 밍엄, 선덜랜드 등 주요 도시를 스마트시티로 조성하기 위하여 광대역 인터넷 인프라를 구축 하고, 이를 통해 경제성장 및 중소기업 성장을 동시에 이루겠다는 목표를 세웠다. 우리나라도 중장기적으로 스마트시티 정책의 확대를 통해
중소기업의 성장과 제4차 산업의 활성화를 이루고, 예견되는 미래의 새로운 업종과 업태를 수 용하여 쇠퇴한 도시를 재생하는 데 기여해야 할 것이다.
넷째, 주민 참여형 도시정보시스템의 새로운 모델이 제시되어야 한다. 토지종합정보시스템, 도시이용정보체계, 공간건축정보시스템 등의 빅데이터 정보를 시민에게 제공하고 이를 통해 신규 서비스가 창출되도록 해야 한다. 특히 주민을 중심으로 하여 모든 이해관계자들의 소통을 통해 공간계획을 수립해야 하며, 사람과 사람이 만나는 공간들의 가치를 높게 평가하는 시스템 이 구축되어야 할 것이다. 이를 통해 도시공간과 사람이 연결되며, 도시공간의 역사성과 장소 성이 재평가되고, 쌍방향 소통이 실현되는 미래도시를 구현해 나가야 한다.
다섯째, 도시 간의 네트워크를 통하여 상호 협력체계를 마련해야 한다. 쇠퇴하고 있는 대부 분의 지방 중소도시는 도시기능이 한계에 달하고 성장발전의 동력을 잃어버려 어려움에 처해 있다. 인구감소에 대비하여 신규 개발보다는 국공유지나 버려진 토지 또는 공가나 폐교 등의
미래도시는 ICT를 기반으로
사람과 사람의 연결,
사람과 사물의 연결,
사물과 사물의 연결에 이르기까지
모든 것이 하나의 공간 속에서
융합되는 시스템으로 운영될 것이며,
창의적인 아이디어와
눈부신 기술혁신을 선보일 것이다.
시설을 재활용하며, 인구감소 지역을 통합하여 압축도시를 조성하는 등 도시 간 기능 분담과 상생 방안 마련이 요구된다. 미래도시의 기능은 과거와는 다른 양상을 보일 것이므로 도시 간 의 의사소통 확대를 위한 거버넌스 체계를 구축하고 효율적인 재원투자를 위한 광역도시계획 수립 등을 진행해야 한다.
마지막으로 국내의 높은 기술력을 기반으로 스마트시티의 패키지화를 통한 수출 전략을 모 색해야 한다. 이를 위하여 우리나라 스마트시티의 시범 성과와 유비쿼터스도시 성공모델을 상 품화하고, 중동 지역 등 스마트시티에 대한 수요가 높은 지역을 대상으로 마케팅 전략을 수립 해야 한다. 또한 제4차 산업혁명 시대에 대한 이해와 도시계획적 처방에 대한 역량을 겸비한 인재를 발굴하고 양성하여, 국내에서는 물론 해외시장에서도 스마트시티 성공가능성을 높이도 록 노력해야 한다.
기술이 발전함에 따라 도시와 인간의 삶의 방식은 계속 진화하고 있다. 그러나 가장 중요 한 점은 모든 과학기술과 ICT는 인간중심의 도 시를 만들기 위한 수단으로 활용되어야 한다는 사실이다. 이제 우리 사회는 가치관의 다양화 와 문화의 다변화 속에 이제까지 경험하지 못 했던 변화에 직면하고 있다. 그동안 야기된 개 인정보의 유출, 사생활 침해, 잘못된 정보로 인 한 혼란, 국가 안보의 위협 등 사회적 갈등과 문제를 치유하고, 이제는 사람과 공간, 도시와 도시, 기술과 사람, 기술과 도시를 서로 융합하고 연결하여 인간 중심의 경쟁력 있는 미래도시 를 창조하기 위한 경주를 시작할 때이다.
과학기술의 발전과 창조사회로의 변화가 주목받는 가운데
우리나라 도시계획 및 공간정책의
방향을 재정립되어야 한다.
경제 글로벌화와 경기 침체, 기후 변화 등 도시를 둘러 싼 여건이 변화하고 있으며, 가치관의 다양화, 문화의 다 변화 등 우리의 일상에도 새로운 변화의 바람이 불고 있 다. 또한 제4차 산업혁명이 진행됨에 따라 과거와는 새로 운 업종과 업태가 등장하고 있으며, 이에 따라 도시가 갖 추어야 할 기능도 과거와는 다른 양상을 보이고 있다. 이 번 호 특집에서는 차세대 도시가 갖추어야 할 기능으로서 의 ‘융합’과 ‘연결’이 제4차 산업혁명 시대의 성장 기반이 될 수 있도록 융합과 연결 측면의 도시경쟁력 증대 방안 을 모색해보고자 한다.
특집기획: 김동근 책임연구원
융합과 연결의 도시
도시의 가치와 철학의 변화
우리나라는 1960년대 이후 급격한 도시화를 겪으면서, 오늘날에는 전 국민의 90% 이상이 도시에 살고 있는 시대가 되었다. 이처럼 급격한 도시화 현상은 우리나라의 급속한 성장 과 산업화가 이룩한 한 단면인 동시에, 우리나라의 국가경쟁력이 도시경쟁력에 달려 있다 고 해도 과언이 아님을 알게 한다.
우리의 도시는 시대의 모습에 발맞추어 그 기능과 역할을 달리 해왔다. 1960년대까지 는 도시가 행정의 중심지였다면, 1970~1980년대에는 도시가 산업화의 중심지로서 역할 을 하였다. 1990년대에는 우수한 정주 환경을 갖춘 주거공간으로서의 가치가 중요했으 며, 2000년대부터는 도시가 여가 및 문화생활공간으로서 역할을 하게 되었다.
이처럼 도시가 갖추어야 하는 가치가 달라짐에 따라, 바람직한 도시계획의 방향 또한 시대별로 변화하여 왔다. 1970~1980년대는 도시계획의 법적 기틀이 마련된 시기로, 국 가성장과 공업화 과정에서 필요한 산업용지를 공급하기 위하여 창원, 반월 등의 산업단지 와 그 배후주거지를 계획적으로 조성하였다. 이 시기 도시의 철학은 효율과 기능에 맞추 어져 있다고 할 수 있다. 도시의 간선도로는 각 지역 사이를 빠르게 이동할 수 있도록 설 계하여 자원의 효율적 이동과 통근 통행의 편의를 높이고자 하였다. 또한 주거시설과 산 업시설을 명확하게 분리하여 산업단지에서 발생할지도 모르는 각종 위해요소로부터 주거 지역을 보호하는 데 초점을 두었다.
1980년대를 지나 1990년대에 들어와서는 도시가 갖추어야 할 가치가 우수한 정주환경 의 조성에 맞추어지게 된다. 서울의 목동 시가지 개발을 시작으로 수도권 5개 신도시 개 발에 이르기까지, 주택공급 정책에 대응하여 대규모 주택단지를 개발하게 되었다. 이 시
01
김동근 | 국토연구원 책임연구원(dkkim@krihs.re.kr)
융합과 연결의
미래 도시전략
기는 도시설계의 개념이 본격적으로 도입된 시기로서, 단순히 기능적인 측면에서 벗어나 시민의 행태를 고려한 커뮤니티 개념을 도입하였다. 근린생활권에서 일어나는 지역주민 간의 교류, 일상 활동을 염두에 두고 도로, 공원녹지, 주민편의시설 등의 도시기반시설을 배치하였다. 또한 도시의 경관과 건축물의 미관, 일조권에도 초점을 맞추어 가로벽의 형 성이나 건축물의 배치와 높이, 색채 및 형태 등에 대한 도시설계 개념도 본격적으로 도입 되었다.
2000년대부터는 블록 내부에서 일어나는 일상생활뿐만 아니라, 공공공간에서 일어나 는 활동에 초점을 맞춘 정책이 도입되었다. 보행자전용도로의 개념은 1980년대 이전의 도시설계에서도 일반적이었으나, 당시에는 보행자전용도로란 단순히 빠르게 달리는 자 동차로부터 보행자를 분리하여 안전하게 이동할 수 있도록 하려는 목적이 강했다. 반면 2000년대의 생활가로 개념은 사회적 교류를 높이고, 친밀감을 느낄 수 있도록 하였다. 따 라서 상업시설과 주거시설을 분리하는 것이 아니라, 일상생활에 필요한 점포를 주거지역 인근 가로에 배치하고, 커뮤니티 시설을 별도로 두기보다는, 가로 공간 자체가 커뮤니티 공간으로서의 역할을 하도록 하였다. 보행자를 위한 도시, 환경설계를 통한 범죄예방 기 법도 공공공간에서의 활동성 강화에 기반을 두고 있다.
2010년대에는 저출산, 고령화로 인한 인구사회학적 변화와 국내외 경기 침체에 따라 도시의 성장속도가 점차 느려지자, 도시재생이 도시정책의 주요 화두로 등장하였다. 도시 재생은 인구감소, 지역경제 침체, 주거환경의 노후화 등으로 쇠퇴하는 도시지역에 활력 을 불어넣는 정책으로(국토교통부 2013), 기성시가지를 대상으로 하여 하드웨어적인 계 획 수단뿐만 아니라 소프트웨어적 요소까지 포함한다는 점에서 기존의 도시정책 흐름과 는 차이가 있다.
그렇다면 2017년, 지금 시점에서 도시는 어떤 모습을 지니고 있으며, 또한 어떤 환경에 놓여 있는가? 또 향후 다가올 2020년대의 도시는 어떻게 변화할 것이며, 이에 대비하여 어떤 도시정책을 도입하여야 하는가?
제4차 산업혁명이 가져올 도시의 변화
2016년 다보스포럼에서 클라우스 슈밥 회장은 ‘제4차 산업혁명의 이해(Mastering the Fourth Industrial Revolution)’를 주제로 내세웠다. 제4차 산업혁명이란 증기기관을 통 해 기계적 생산을 이끌어낸 제1차 산업혁명, 전기 동력을 이용하여 대량생산을 가능하게 한 제2차 산업혁명, 전자 및 정보기술을 통한 자동화로 대표되는 제3차 산업혁명을 잇는 것으로, 제3차 산업혁명을 기반으로 물리적, 디지털, 생물학적 영역의 경계를 허무는 기
술들의 융합이 이루어지는 디지털혁명을 가리킨다(성혜정 2016, 39).
이러한 제4차 산업혁명은 단순히 산업구조의 변화만 불러오는 것이 아닌 사회경제적 변화까지 초래하여, 이미 우리의 일상생활까지 영향을 미치고 있다. 스마트폰의 일반화를 넘어서서 우리 주변으로 사물인터넷(IoT)이 보급되고, 무선네트워크가 폭넓게 활용되고 있다. 빅데이터를 기반으로 한 분석이나 의사결정은 우리 사회를 보다 심도 있게 들여다 볼 수 있는 도구로 활용되고 있다. 또한 로봇과 인공지능의 결합을 통해 경제 전반의 극적 인 생산성 향상을 기대하고 있다. 이러한 변화의 속도는 점점 빨라지고, 새로운 패러다임 으로 전환되기까지 소요되는 시간은 점점 더 짧아지고 있다.
이처럼 제4차 산업혁명이 가져올 변화 속에서 미래 도시의 중요한 키워드를 찾아낼 수 있다.
첫째, 다양한 주체, 다양한 기능을 동시다발적으로 연계하여 새로운 모습으로 탈바꿈하 는 융합을 들 수 있다. 과거에는 하나의 목적을 위해 어떠한 행동을 하였다면, 이제는 여 러 가지 목적과 효과가 수반된 행동을 선호한다. 도시 또한 지금까지 시대에 따라 다양한 도시서비스를 제공하여 왔지만, 이제는 사회경제적 변화 속에서 둘 이상의 역할을 수행하 여야 한다. 우리의 일상에도 융합 기반의 서비스가 일반화되었다. 통신서비스와 상거래 가 결합된 온라인상거래, 이용자 맞춤형 콘텐츠로 무장한 IPTV, 위치정보와 빅데이터를
<그림 1> 지능정보기술과 타 산업기술과의 융합을 통한 일상생활의 변화상
출처: 이재용, 김성수, 김은란 외 2016, 31.
기술·인프라 (Technology) 스마트 도시는 궁극적으로 사회적, 경제적,
환경적 측면을 포괄하는 삶의 질 향상, 경쟁력 증가, 지속가능성 제고를 목표로 설정
스마트 솔루션(기술, 인적자원, 거버넌스)을 수단으로 도시 내 각 부문별 문제 해결 정보통신 기술 등의 융복합 인프라
● 교통 ● 문화/관광 ● 건축/설비
● 수자원 ● 통신망
혁신성을 가진 시민/기업
● 도시계획
● 거버넌스
● 도시서비스
● 교육 ● 창조성
● 서비스 ● 생산성
● 혁신성
민·관 혹은 부처 간 거버넌스
경쟁력 증가 삶의 질
향상
지속가능성 제고
환경적 측면
경제적 측면
제도 (Institution)
인적자원 (Human Resource) 사회적 측면
스마트 네트워크 스마트 안전 스마트 교통 스마트 경제 스마트 에너지·환경 스마트 복지 스마트 도시란? 도시공간에 정보통신 융합기술과 친환경기술 등을 적용하여 행정·교통·물류·방범/방재·
에너지·환경·물관리·주거·복지 등의 도시기능을 효율화하고 도시문제를 해결하는 도시를 말한다.
활용한 스마트폰과 각종 앱은 일상생활의 모습을 변화시키고 있다. 도시공간 또한 기능 적 복합이 이루어지고 있다. 기획과 생산기능이 복합된 R&D 단지, 상업기능과 여가휴식 문화 공간이 결합된 대형 쇼핑몰, 광역교통 결절점을 중심으로 생겨난 복합터미널 역사는 도시서비스의 대표적인 복합개발 사례에 해당한다.
둘째, 다양한 구성 요소 간의 접촉 확대와 네트워크화를 들 수 있다. 인터넷, 무선통신 망 등의 정보통신네트워크는 물리적 접촉 한계를 넘어, 눈에 보이지 않는 엄청난 양의 정 보를 실시간으로 주고받고 있다. 우리가 알게 모르게 창출한 빅데이터를 이용하여 정보 기반 서비스산업은 날로 성장하고 있다. 각종 소셜미디어서비스는 대면 접촉의 물리적 한 계를 극복하고, 각 구성원 간의 연계성을 확장시키고 있다.
즉 앞으로 우리가 만날 사회는 융합과 연결이 자연스레 이루어지는 사회로서, 도시 또 한 이러한 사회적 양상이 투영된 공간으로 재구성될 필요가 있다. 이러한 융합과 연결의 의미는 단순히 도시서비스 간의 융합과 연결 이상의 의미를 지니고 있다. 과거 초연결사회 (hyper-connected society)에 기반한 유비쿼터스 도시(ubiquitous city) 개념은 건설과 정보통신 기술 간의 융합을 통하여 지능화된 도시기반시설에 초점을 맞추고 있었다. 지능 화된 네트워크를 구축하고, 이를 통해 새로운 가치와 혁신의 창출이 가능한 사회(윤미영, 이상훈, 윤정중 외 2016)를 구축하기 위하여 언제 어디서나 유비퀴터스 도시서비스를 제 공한다는 개념은, 현실적으로는 초고속통신망, 광대역통합정보망을 구축하고 통합운영센 터를 통해 운영하는 도시기반시설의 구축을 중심으로 운영되었다는 한계를 지닌다.
융합과 연결의 도시 전략
따라서 융합과 연결의 도시전략은 도시기반시설 이외에도 도시를 구성하는 다양한 요소 간의 융합과 연결에 초점을 맞추어야 하며, 도시를 운영하는 계획과 제도에도 융합과 연 결의 원칙이 녹아들어야 한다.
이를 위해서는 첫째, 도시서비스 차원에서의 융합과 연결 전략이 이루어져야 한다. 이 제는 유비쿼터스 도시 개념을 넘어서, 스마트도시(smart city)로 발전하고 있다. 과거 유 비퀴터스 도시가 공공 주도의 첨단 인프라 구축, 교통 및 방범서비스 공급에 초점을 맞추 었다면, 스마트도시는 정보통신기반시설의 확대뿐만 아니라, 정보통신기술을 활용하여 교 통, 에너지 등의 도시기반시설의 효율화, 혁신기술의 개발, 기후변화에의 대응 및 환경오 염의 저감 등을 추구한다(이재용 2015). 향후 제4차 산업혁명의 확산에 맞추어 사물인터 넷, 클라우드컴퓨팅과 빅데이터, 다양한 디바이스의 초고속연결을 위한 시스템 개선뿐만 아니라, 물리적인 공간과 사이버공간 간의 연계성 강화를 위한 노력 또한 필요할 것이다.
둘째, 토지이용 단계에서의 융합과 연결 전략이 이루어져야 한다. 도시는 주거, 상업, 산업생산, 여가문화휴식 목적에 맞게 토지이용을 관리하는 도시계획체계를 갖추는 것 이 기본 원칙이지만, 때로는 둘 이상의 목적을 동시에 수행하여야 하는 경우도 있다. 철 도 역사의 복합터미널이나 상부가 공원으로 조성된 환승주차장은 대표적인 입체적 토지 이용 사례로서, 각 기능 간의 물리적 결합을 통해 시너지를 창출한다. 홍콩 퍼시픽 플레이 스(Pacific Place)나 일본 롯폰기 힐스(Roppongi Hills), 에비수 가든(Ebisu Garden)처럼 주거시설과 상업시설, 숙박시설, 문화공간을 입체적으로 복합한 사례도 확산되고 있다.
최근에는 도시 토지이용 측면에서 용도 간의 유기적 융합 사례가 증가하고 있다. 이는 주 거나 상업, 생산, 업무, 여가휴식 기능 등이 화학적으로 결합하는 것으로, 파주출판단지의 경우에서 볼 수 있듯이 기획-생산-문화체험 기능 간의 복합이나, 방배동 서래마을 또는 신사동 가로수길의 경우처럼 주거-여가문화휴식 기능이 복합된 토지이용 사례를 꼽을 수 있다. 이를 위해서는 각 기능을 유기적으로 연계하여 효율적인 동선을 구성하고, 공공공 간을 중심으로 각 기능을 복합하며, 서로 어울리지 않는 용도에 대해서는 적절히 분리하 는 등의 체계적 계획이 필요하다.
융합과 연결은 건물, 지역 단위뿐만 아니라 가로 공간 또한 그 대상이 될 수 있다. 가 로 공간은 사람과 공간이 만나는 대표적인 공간으로, 여기에서 도시민 간의 사회적 관계 가 형성된다. Jane Jacobs(1961)는 보도에서 이루어지는 소소한 사회적 접촉이 오랜 시간 에 걸쳐 축적될 때 도시 가로의 안전을 보장하는 신뢰가 형성된다고 하였다. 생활가로 개 념의 도입을 통해 공공공간으로서 가로의 공유 개념을 확대하고, 다양한 이벤트와 활동을
<표 1> 도시공간 복합이용 사례
주거 + 업무 주거 + 여가휴식 주거 + 역사문화
역삼역 인근, 양재역 주변지역, 파주출판단지, 파주 헤이리 등
신사동 가로수길, 방배동 서래마을 등
경주 양동정보화마을, 전주 한옥마을 등
• 주거지역 내 주택을 개조하여 사무 실, 업무시설화
• 업무기능과 연계한 벤처타운, 대중 교통과의 연결을 위한 운수시설과 연계 필요
• 주거지역 내 근린생활시설(카페, 게스트하우스 등) 도입
• 공연 등을 위한 문화집회시설, 야외 음악당 등의 시설 도입 필요
• 전통마을을 중심으로 역사문화체험 공간을 확충
•공연, 체험시설의 복합 필요
통해 교통소통뿐만 아니라, 공동체 형성을 위한 의사소통 공간으로서의 기능을 부활시킬 필요가 있다. 또한 주변 토지이용과의 유기적 연계와 복합적인 설계를 통하여 장소와 사 람을 연결시키는 정책으로 발전시킬 필요가 있다. 모두를 위한 가로(street for everyone) 를 추구하는 뉴욕 브로드웨이의 유니온 스퀘어 17번가 통합가로(complete street)를 대표 적인 사례로 들 수 있다.
셋째, 도시정책의 수립과 운용 단계에서 융합과 연결이 필요하다. 현재의 도시에서는 도 시정책을 수립하는 기관과 도시를 이용하는 주체 간에 거리가 존재한다. 과거와 달리 오늘 날의 도시민은 의식 수준이 높을 뿐만 아니라, 상당수의 시민들이 이미 도시정책이나 도시 계획에 관심을 갖고 있다. 따라서 도시정책의 수립과 운용 단계에서, 다양한 주체가 참여 하고 서로 의사소통을 하며 이를 계획에 반영하는 체계가 구축되어야 한다. 현행 도시 관 련 법 제도 절차에서는 공청회나 공람 등의 의견청취 절차를 두고 있지만, 수원시를 시작 으로 많은 지자체가 시민계획단을 운영하거나 향후 운영할 것을 계획하고 있다. 또한 쌍방 향 정보교환이 가능한 웹 지도를 통해 토지이용, 환경자원 등 지역 정보를 제공하고, 주민 들은 웹 지도의 해당 지역에 그들의 생각이나 의견을 댓글, 사진, 비디오, 첨부파일 등을 이용하여 게재하는 등 ICT를 활용하여 계획가 및 지역 주민들과 소통하려는 노력도 진행하 고 있다(서기환 2008). 시민이 중심이 되어 마을계획을 수립하고, 공동체를 형성하는 등의 마을만들기 사업 또한 도시정책과 시민이 융합하고 연결되는 좋은 사례라 할 수 있다.
<그림 2> 미국의 뉴욕 브로드웨이 유니온 스퀘어 17번가 통합가로(Complete Street) 구축 사례
사업 전 사업 후
출처: 서민호, 정진규 2012, 15.
첨단기술을 바탕으로 한 사람을 위한 도시
융합과 연결의 도시는 제4차 산업혁명 시대의 첨단기술을 바탕으로 하고 있지만, 그 속에 담겨진 가치관과 관점은 사람을 위한 도시 조성에 두고 있다. 융합과 연결의 도시는 공간 과 공간, 공간과 사람, 사람과 사람 간의 융합과 연결을 의미한다. 과학기술의 발달을 통한 도시공간의 스마트화와 더불어, 사람과 사람의 접점 확대를 통하여 유대감을 형성하고 더 나아가 공동의식으로의 발전까지 이루어져야 한다. 장소와 사람, 사람과 사람 등 비물리적 인 요소 간의 연계에 초점을 맞춘, 새로운 융합과 연결의 도시전략을 기대해 본다.
참고문헌
국토교통부. 2013. ‘도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법’ 국무회의 통과. 2013년 5월 28일, 보도자료.
미래창조과학부. 2016. 제4차 산업혁명에 대응한 지능정보사회 중장기 종합대책(안).
서기환. 2008. 계획과정의 주민참여 패러다임 변화-Geoweb 기반의 미국 뉴저지주 주민 참여 사례. 안양: 국토연구원. 국 토정책Brief 191호.
서민호, 정진규. 2012. 도시 가로의 적주성(livability) 도입방안 연구. 안양: 국토연구원.
성혜정. 2016. 제4차 산업혁명. 국토 10월호: 39.
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이재용, 김성수, 김은란, 박종순, 이미영, 이성원. 2016. 스마트도시 성숙도 및 잠재력 진단모형 개발과 적용방안 연구. 안 양: 국토연구원.
Jane Jacobs. 1961. 미국 대도시의 죽음과 삶(Death and Life of Great American Cities). 유광은 역. 서울: 그린비.
http://www.mappler.com/sourlands.
<그림 3> 지역주민-계획가 간의 의견 소통을 위한 서랜드 마운틴 지역의 Geoweb 사이트
출처: http://www.mappler.com/sourlands.
02
정희윤 | 서울연구원 선임연구위원(heeyun@si.re.kr)
유연한 토지이용과 공간의 결합 : 지역특성을 살리는 용도지역제
대안 모색
머리말
우리 사회전반에 불어오는 변화의 바람이 드세다. 경제의 글로벌화와 경기침체, 제4차 산 업혁명, 기후변화 등 대외적 여건 변화는 물론 중앙집권체제의 한계와 민주화 열풍, 저성 장, 저출산, 노령화, 소득 양극화 및 이에 따른 가치관과 문화의 다양화 등 국내 여건의 변 화도 만만치 않다. 사실 역사를 돌아보면 변화의 바람은 늘 존재하였다. 다만 오늘날에는 과거와 달리 변화의 폭이 넓고 속도가 가파르며 변화의 흐름을 이해하는 관점과 가치관 또한 매우 다양해졌다는 점을 차이로 들 수 있다. 이러한 변화의 바람은 인구가 몰려 있는 도시에 가장 먼저 불어왔고, 각 도시들은 나름대로 숨 가쁘게 변화에 대응해왔다. 이 글은 최근의 여건 변화를 도시의 토지이용 관리라는 측면에서 어떻게 해석하고 받아들일 것인 가 하는 점에 주목하였다. 특히 도시 토지이용의 대표적인 관리 제도이자 정책수단인 용 도지역제의 대안을 모색하는 데 초점을 맞추었다.
인구 및 산업구조의 변화로 더 이상 고속성장을 기대하기는 어려워졌다. 개발성장기에
‘부동산 신화’라고 불리던 개발 열기도 다소 진정되었고, 재테크 수단으로만 여겨지던 삶 의 터에 관한 생각도 많이 달라졌다. 이제 양적인 개발이나 총량적 경제성장보다 삶의 질, 지역의 매력도나 정체성, 역사와 문화에 관한 주민의 관심이 높아져 간다. 신개발보다는 기성 시가지의 도시재생이 저성장 기조의 화두로 부상하고 있는 현실을 감안할 때, 다양 한 지역의 특성과 정체성을 살릴 수 있는 토지이용 관리수단은 무엇인가? 구체적으로 현 행 용도지역제의 대안 모색에 관한 논의가 시급해 보인다.
용도지역제는 산업사회에서 안전, 위생상 토지용도의 상충 문제를 해결하기 위해 도입 되었다. 도시의 바람직한 토지이용을 유도하기 위해 용도지역이나 지구를 지정함으로써
개별 토지이용을 일정 부분 제어하는 제도이다. 신개발지가 많았고 경제성장이 당면 과제 였던 개발시대에는 용도지역제가 유용한 도시관리 수단이었다. 토지이용의 순화와 분리 를 전제로 하는 용도지역제는 전면 철거식 재개발이나 신개발지역에 적용하기가 쉬웠고, 용도지역 지정을 통하여 개발 이익도 일정 부분 확보할 수 있었다. 따라서 용도지역제는 비용 부담을 줄이면서 기반시설을 효율적으로 확보할 수 있는 공공의 유용한 정책수단이 었다. 신개발보다 도시재생이 주요 화두가 되고, 다양한 복합용도가 보편적인 오늘날 기 성 시가지에서도 현행 용도지역제가 여전히 유효한가에 대해서는 많은 의문이 제기되고 있다. 이 논의의 핵심은 현행 용도지역제가 어떻게 하면 복잡다단한 모습을 보이는 현대 도시의 지역특성과 정체성을 살려내면서 바람직한 토지이용을 유도할 수 있을까 하는 문 제이다. 개발 열기가 진정된 현 시점에서 차분한 마음으로 되돌아 볼 수 있는 좋은 기회라 고 생각한다.
현행 용도지역제의 실태와 한계
현행 용도지역제의 한계는 많은 선행연구에서 제시되어 있는 바, 이를 종합해 보면 크게 용도지역 지정 현황에 관한 문제, 제도 자체의 문제, 운용상 문제로 분류해 볼 수 있다. 용 도지역제의 지정 현황은 각 도시마다 특성을 달리하므로 여기서는 제외하고, 제도와 운용 상의 한계를 살펴보면 다음과 같다(정희윤 2014).
첫째, 총량밀도 중심의 단순한 규제 방식을 들 수 있다. 수많은 개발 행위가 켜켜이 쌓 인 기성 시가지는 위계 및 지역특성에 따라 다양한 도시형태를 보이나, 현행 용도지역제 는 단순한 규제 방식으로 많은 지역을 동일한 용도지역으로 관리하고 있다. 예컨대 서울 시의 상업지역은 도심, 광역중심, 지역중심, 지구중심 등 중심지 위계와 도심, 대형업무, 일반업무, 판매위락, 주상복합, 생활근린, 노선상업 등 지역특성에 따라 다양한 유형을 보 이나 이 중 89% 정도가 일반상업지역으로 지정되어 있다. 다양한 형태를 보이는 주거지 역도 용도지역상 43% 정도가 제2종 일반주거지역으로 관리되고 있다. 또한 현행 제도는 용도지역을 지정할 때 용도, 건폐율, 용적률, 높이가 상호 연동되어 적용됨으로써 경직된 관리가 불가피한 측면이 있다. 예컨대 일반상업지역이었던 명동은 저층의 작은 상점들이 모인 전통상가로, 30년 이상 된 건축물(개수)이 97%였으나 조례상 건폐율 상한치인 60%
초과 건물이 82%나 되어 사실상 신축 및 정비가 거의 불가능한 실정이었다. 따라서 서울 시는 지구단위계획을 수립하여 용도지역을 중심상업지역으로 상향 조정하고 조건부로 건 폐율을 90%까지 완화하였다. 문제는 용적률 또한 600%에서 800%로 연동되어 적용됨 으로써, 명동을 저층의 연속상가로 관리하고자 했던 서울시의 정책목표와 부합하지 않는
결과를 초래한 것이다(<표 1> 참조).
둘째, 개발형태의 제어 수단이 미흡하 다. 현행 용도지역제는 용도, 용적률, 건폐 율 등 총량적 개발밀도의 관리에만 초점이 맞추어져 있어 이 규정만으로는 최종 개발 형태를 예측하기 어렵다. 예컨대 서울시 방 배동은 토지구획정리사업으로 이루어진 대 표적인 격자형 주거지역이다. 그러나 최근
에는 정온한 저층의 주거지에 돌출 개발이 나타나고 있다. 간선부는 제3종 일반주거지역, 가로 내부는 제1종과 2종의 일반주거지역으로 지정된 지역이어도 실제 건물의 형태는 개 별 필지의 면적과 형태, 높이에 영향을 주는 도로폭 등에 따라 결정되므로 다양한 모습이 가능하다. 「도시 및 주거환경정비법」 등 사업법상 기반시설 인센티브, 별도의 높이 기준 등 예외규정이 적용되므로, 7층 이상 나홀로 아파트의 건립이 용이하여 일조권, 교통 혼 잡, 경관 문제 등이 발생하고 있다.
셋째, 광범위한 허용 용도의 문제이다. 각 용도지역에서 허용하는 용도의 범위가 너무 넓어 사실상 용도 관리가 어렵다. 예컨대 허용 용도가 가장 많은 상업지역을 기준으로 위 락, 숙박, 운수, 관광휴게시설, 제2종 근린생활시설의 단란주점 등 일부를 제외하면, 대부 분의 용도가 다른 용도지역에서도 허용된다. 또한 인쇄업이라는 같은 용도라 하더라도 전 통적 인쇄 방식과 디지털 인쇄 방식은 규모나 운용 방식, 성능에 따라 외부에 미치는 효과 가 천차만별이므로 이에 관한 고려가 미흡한 실정이다.
마지막으로 경직된 운용의 문제이다. 용 도지역은 도시관리계획을 수립하여 조정 하도록 되어 있으나 실제로 정비사업이나 지구단위계획을 수립할 만한 특별한 이유 가 없는 한 지정된 용도지역을 변경하기가 무척 어렵다. 용도지역제는 용도지역에 따 라 적용되는 밀도 기준의 차이가 크고 용 도의 지정은 개인재산권과 직결되는 만큼 조정 자체가 쉽지 않다. 실무자 입장에서 도 제도를 유연하게 운영하게 되면 특혜 의혹의 여지가 많아 경직되게 운용할 수밖 에 없는 구조이다. 용도지역 조정에 관한
<표 1> 상업지역에서 건폐율, 용적률 규정 현황 (단위: %)
용도지역 국토의 계획 및 이용에 관한 법 서울시 도시계획조례
건폐율 용적률 건폐율 용적률
상업
중심 90 400~1,500 60 1,000(800) 일반 80 300~1,300 60 800(600)
근린 70 200~900 60 600(500)
유통 80 200~1,100 60 600(500) 출처: 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 2017.
<그림 1> 현행 용도지역제의 한계
총량밀도 중심의 단순한 관리방식 (control system)
개발형태(form)에 대한 제어 수단 미흡
용도지역 간 허용용도(use) 차별성 부재
기성시가지의 지역별, 장소별 특성을 반영하지 못하는 현행 용도지역제
경직된 용도지역제 운용으로 유연한
대응이 곤란 (특혜 시비)
출처: 정희윤, 임희지, 안내영 2014.
원칙이나 구체적인 지침도 미흡하여 용도지역 관련 민원이 대부분 용도지역 변경에 관한 사안에서 발생하고 있다(서울특별시 2012). 현행 용도지역제의 한계는 <그림 1>과 같이 정 리할 수 있다.
용도지역제의 제도 개선 노력과 한계
용도지역제의 한계를 극복하기 위해 그동안 많은 노력을 기울여 왔다(<그림 2> 참조). 특 정 사안의 개선보다 용도지역제를 전반적으로 개선하려는 시도로 일반주거지역의 3종 세 분화 작업이 가장 과감한 노력이었고, 구체적인 도시관리를 위한 지구단위계획 수립은 보 편적인 보완 수단으로 볼 수 있다. 정희윤, 임희지, 안내영(2014)에서는 용도지역제의 성 과와 한계를 다음과 같이 서술하였다.
첫째, 서울시 일반주거지역의 종세분화는 1992년에 시작된 검토 작업부터 관련 법 개 정을 거쳐 2004년 종세분화 계획의 완료까지 무려 12년에 걸친 작업이었다. 종세분화 이 전과 이후의 평균 용적률을 비교해보면 개발밀도의 전반적인 하향 조정에는 기여한 것으 로 나타나고 있다. 그러나 복잡다단한 주거지역을 3종의 세분화로 한꺼번에 해결하다 보 니, 주거지역의 43%에 해당하는 제2종 일반주거지역에는 특성 결정 유보지가 많이 포함 되어 모호함이 상존하고 있다. 또한 다양한 규제 완화 인센티브와 별도의 높이 기준을 적 용하는 사업법으로서의 지정 취지가 무색해졌고, 개발사업으로 인한 용도 상향 요구가 잦 아 한계를 드러냈다.
둘째, 지구단위계획을 통한 도시관리도 한계를 드러내었다. 서울시는 전체 상업지역의 55% 정도를 지구단위계획을 수립하여 관리하고 있다. 이들 지역의 계획 내용을 분석해
<그림 2> 용도지역제 개선 및 보완을 위한 노력
위계, 지역특성을 고려하지 않은 총량밀도 중심의
단순규제 방식 형태관리 제어 미흡 허용용도 차별성 미흡
경관계획 수립(가로 구역별 높이 설정) 도시계획위원회 강화
생활권계획 수립 중(미시행)(생활권별 특성관리 목표)
용도용적제 도입(상업지역에 과도한 주거용도 방지) 사전협상제 도입(미시행)
(용도지역 상향으로 인한 개발이익 환수) 지역별 특성을
살리기 어려운 토지이용규제
용도지역제 주거지역 종세분화
상업지역 지구단위계획 강화
출처: 정희윤, 임희지, 안내영 2014.
보면, 계획 대상지 내부는 지구단위계획을 통한 구체적인 지침으로 관리하고 있다는 장점 이 있는 반면, 공간구조 측면에서는 미흡한 것으로 나타났다. 외곽 지역에 쇼핑센터나 주 상복합 건설 등 대규모 개발이 이루어져 도시기본계획에서 제시한 중심지 위계와 부합하 지 않는 개발역전 현상이 나타나고 있다.
기성시가지에 적합한 유연한 용도지역제의 대안모색
다양한 지역특성을 살리기 위한 기성 시가지의 토지이용 관리 방안은 주요 이슈를 우선적 으로 고려하여 접근할 필요가 있다(<그림 3> 참조).
<그림 3> 용도지역제에 관한 주요 이슈 및 개선 방안 검토
• 중심상업지역, 근린상업지역의 적극적 활용 방안
• 일부 기본 도시설계요소 도입
• 용도지구의 적극적 활용 다양한 상업지역 특성 및 유형을
살릴 수 있는 용도지역제는 어떤 것인가?
Modular Zoning
• 일부 기본 도시설계요소 도입
• 일정 규모 이상 개발허가 시 주민의견 청취 의무 단순 용적과 밀도 관리에는 부합
하나 주변 맥락을 무시한 건축물 입지 제어 방안은?
Form-based Code
• 제2종 근린생활시설의 범위 검토
• 불허용도 중심의 접근
• 규모 중심의 접근 지식기반 경제시대에서도 직장
과 주거가 분리되어야 하는가?
용도혼합의 원칙은?
Performance Standard 용도지역제와 지구단위계획 간의 적절한 역할 분담 방안 모색
<현행 제도의 개선 방안>
<주요 이슈> <선진 사례 기법>
출처: 정희윤, 임희지, 안내영 2014.
<그림 4> 샌디에이고 모듈러 조닝의 형태
Classification Zoning Use module Form
module Intensity module Residence Residential- Rural 1(RR- 1) R1 a 2
Residential- Rural 2(RR- 2) R2 b 2 Residential- Estate(RE) R1 b 3 Residential- Low(RL- 1) R1 d 4 Residential- Low(RL- 2) R2 g 6 Residential- Medium(RM- 1) R1 g 9
Residential- Mix(RMX- 1) R1 d 7
Residential- High(RH- 1) R1 j 12 Business
Downtown Mixed Use
용도(위계) - 밀도 - 부가규정
획지규모, 높이, 건축선 후퇴, 지붕 모양 등
<샌디에이고 Modular zoning 사례>
R M -1 -1
C N -1 -2
최대밀도 규정 Setback, 높이 규정 등
자동차 중심 주거
상업 저밀 Multi-Family
Neighborhood-scale
출처: Office of the City Clerk 2017.
첫째, 상업지역의 다양한 특성 및 유형을 반영할 수 있는 유연한 용도지역제는 어떻게 마련할 것인가 하는 문제이다. 현행 제도에서는 중심상업지역이나 근린상업지역 제도를 보다 적극적으로 활용하는 방안을 생각해 볼 수 있고, 해외 선진 사례로는 모듈러 조닝 (modular zoning) 기법을 심도 있게 검토할 필요가 있다. 모듈러 조닝은 용도, 개발형태, 개발밀도를 분리하여 각각 세부 모듈을 만들고 적절하게 조합하여 사용함으로써 다양한 지역특성을 제도적으로 반영할 수 있는 제도이다. 미국의 샌디에이고와 시카고에서 활용 하고 있다(Clarion Associates 2009).
둘째, 총량적 밀도 기준에는 부합하나 정온한 주거지역의 분위기를 무시하는 돌출 개발 의 제어 방안을 마련할 필요가 있다. 개발형태를 제어할 수 있는 도시설계 요소의 일부를 기존의 용도지역에 도입하는 방안과 일정 규모 이상인 개발사업의 경우 허가 시 주민설명 회를 의무화하는 방안을 적극 검토할 필요가 있다. 해외 사례로는 형태기반코드(form- based code)를 들 수 있다. 형태기반코드는 교외부터 도심부까지의 범위를 횡단면으로 잘라 각 지역의 물리적 특성과 지역 유형을 구분하는 스마트 코드에 기초하여 각 지역의 유형을 구분하고, 그에 따른 개발밀도, 용도, 높이, 획지 크기 등 세부용도 및 디자인을 결정한다. 미국의 덴버 시가 대표적 사례로, 이 사례에서는 지역 유형에 기반을 둔 디자인 코드이므로 개별 건축에 대한 규제뿐 아니라 건축물 주변의 가로, 가로 전면부 등 공공공 간과 연계 디자인에도 세부 지침을 부여한다(Clarion Associates 2009).
셋째, 지식기반 경제시대이자 도시재생 및 복합토지이용이 화두인 오늘날에도 직장과 주거가 반드시 분리되어야 하는가 하는 문제제기이다. 제2종 근린생활시설의 범위를 보
<그림 5> 형태기반코드의 위계를 결정하는 스마트 코드 예시
출처: Parolek, Daniel, Karen Parolek et al. 2008.
다 구체적으로 검토하고 최근에 도입된 불허용도 중심의 네거티브(negative) 규제 방식을 심도 있게 검토할 필요가 있다. 복합용도에 참고할 만한 해외 사례로는, 같은 토지용도라 도 해당 용도에서 발생하는 진동, 소음 등 위해 요인을 구체적인 성능으로 판별하는 성능 기준(performance standard)을 검토할 필요가 있다.
마지막으로 용도지역제와 지구단위계획 간에 적절한 역할 분담 방안이 검토되어야 한 다. 유연한 용도지역제로 개편되면 용도지역의 조정은 도시관리의 큰 틀에서 보다 정교한 원칙과 가이드라인이 설정될 수 있고, 가로 활성화나 스카이라인 등 보다 구체적인 사안 은 지구단위계획의 수립 과정에서 집중 검토함으로써 상호 시너지 효과를 기대할 수 있을 것이다.
맺음말
최근의 여건 변화에 유연하게 대응할 수 있도록 용도지역제의 개편은 다음과 같은 방향에 서 모색될 필요가 있다. 용도지역제는 도시계획이나 도시설계를 대체한다기보다 도시 전 체의 관점에서 바람직한 토지이용을 유도하기 위한 도시관리의 틀(frame)로서 적절한 역 할 분담이 요구된다. 경직되고 획일적인 토지이용 규제의 수단이 아니라, 주민에게 유용 하고 실무자에게도 수용 가능한 유연한 정책수단으로 인식되어야 한다.
이를 위해 첫째, 상위 계획인 도시기본계획에서 제시한 비전과 지침을 실현하는 정책수 단으로 자리매김되어야 한다. 둘째, 기성 시가지의 다양한 지역적 특성과 맥락을 살릴 수 있는 지역 맞춤형 제도이자, 유연한 제도여야 한다. 셋째, 누구나 미래의 모습을 예측할 수 있는 알기 쉬운 제도여야 한다. 넷째, 의사결정 과정이 투명하여야 하며 끝없이 진화 하는 도시 변화에 유연하게 대응할 수 있어야 한다. 마지막으로 생활의 질 향상을 위해 유 용하게 활용될 수 있는 정책도구로 자리 잡아야 할 것이다. 우리 사회의 여건 변화에 따른 새로운 도전을 기대해 본다.
참고문헌
국토의 계획 및 이용에 관한 법률. 2017. 법률 제14795호(4.18 일부개정).
서울특별시. 2012. 서울시 도시관리계획 재정비 보고서. 서울: 서울특별시.
정희윤, 임희지, 안내영. 2014. 기성시가지에 적합한 용도지역제 대안모색에 관한 연구. 서울: 서울연구원.
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Parolek, Daniel, Karen Parolek and Paul Crawford. 2008. Form-Based Codes. Hoboken, New Jersey: John Willey&Sons, Inc.
머리말
21세기 현대도시는 양적 성장에 중점을 두었던 소위 ‘도시성장시대’에서 진화하여 우리가 보유하고 있는 공간자원을 보다 효율적으로 활용하는 ‘도시재생시대’로 변화하고 있다. 이 러한 시점에서 도시공간을 입체적으로 활용하여 도심부 재활성화와 토지이용의 고도화를 도모하는 입체도시계획의 활용가치가 제고되는 상황이다. 입체도시계획이란 특정 부지를 대상으로 그 상하부 공간에 다른 용도의 시설을 배치, 계획하는 것을 말한다. 이는 토지이 용의 집적을 통해 도시기능 고도화 및 다양한 용도의 시설을 하나의 부지에 3차원적으로 배치하여 효율적인 공간 활용을 가능하게 한다는 장점을 가진다. 입체도시계획제도는 도 시의 기능을 원활하게 유지하기 위해 설치되는 사회기반시설과, 서로 다른 용도가 효율적 으로 접목할 수 있도록 관련 사항과 권리 관계들을 규정하는 제도를 의미한다.
최근 입체도시계획은 도시공간과 민간 주체 활용의 효용성으로 인해 우리나라에서도 적극적으로 적용할 필요성이 대두되고 있다. 또한 공공에서 민간으로 도시재생 주체가 이 양되는 재생패러다임 속에서 올해 말 입체도로제도를 개정하여, 참신하고 다양한 민간의 개발 역량을 통해 도로 상하부 공간을 활용하고, 개발이익을 환수하여 제4차 산업혁명 시 대를 대비할 계획이다.
더 나아가 우리나라보다 앞서 입체도시계획제도를 활용해 온 일본, 미국 등의 경우 민 간 재원을 활용하여 개발하는, 이른바 민간주도형 도시재생 개념 속에서 비효율적으로 활 용되고 있는 도시계획시설의 상하부 공간에 입체도시계획을 적용하여 도시 활성화를 위 한 촉매를 형성하고 있다. 이에 이 글에서는 해외의 민간 주도형 입체도시계획제도와 사 례를 고찰하고 우리나라 입체도시계획이 나아가야 할 방향을 제안하고자 한다.
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이정형 | 중앙대학교 건축학부 교수(jhlee@cau.ac.kr)
도시공간의 융·복합을 위한
입체도시계획
일본의 입체도시계획제도
일본은 1980년대 후반부터 입체도로제도, 입체도시시설제도, 입체공원제도, 도로점용제 도 등의 법제도적 기반을 마련하여 다양한 도시시설에 복합용도시설을 개발할 수 있도록 하고 있다.
1. 입체도로제도
일본에서 입체도로제도는 도로에 입체구역을 지정하여 도로와 건물의 일체적 통합 정비 를 가능하게 하는 제도이다. 1989년 「도로법」의 일부 개정을 통해 시행되기 시작하였는데
「도로법」, 「도시계획법」, 「건축법」 등 세 가지 법률 내 관련 조항을 근거로 운용된다. 「도로 법」에서는 도로의 입체적 구역 결정을, 「도시계획법」에서는 지구의 결정 및 건축한계 설정 을, 「건축법」을 통해서는 도로 내 건축제한을 완화하는 방식 등을 규정하고 있다. 입체도 로제도의 적용 요건은 자동차전용도로와 고가도로에 한정하고 있으며(일반도로 제외), 동 시에 도로의 신개축 시 건축물과 일체적으로 정비되는 때에만 이를 활용하도록 하여 기존 도로에는 적용하지 않도록 하고 있다(道路空間高度化機構 2012, 12-13). 입체도로제도를 도입하여 적용한 대표적인 사례로는 도쿄 미나토(港區) 구의 토라노몬 힐스(Toranomon Hills) 재생프로젝트가 있다.
2. 입체도시시설제도
입체도시계획을 통해 입체적 범위가 설정되면 도시시설의 정비나 기능에 지장이 발생하 지 않는다는 조건하에 별도의 건축허가 절차를 거치지 않도록 하고 있으며, 「도시계획법」
제53조와 제54조에 의거하여 건축을 허가한다. 이때 입체적 범위 설정 기준은 앞선 입체 도로제도와 유사하다. 입체도시시설제도를 적용한 대표적인 사례는 도쿄의 시즌 테라스 (Season Terrace) 재생사업이 있다. 이 사업은 도시시설인 물재생센터에 입체도시시설제 도를 적용하여 입체 복합화한 사례로, 부지 전체에 인공지반을 구축해 이를 기준으로 지 하공간만 도시시설로 설정하고, 지상공간은 민간이 활용할 수 있도록 하는 방식으로 추진 되었다.
3. 입체도시공원제도
도심부에서 공원 공간을 확보해야 하나, 도심부의 높은 지가를 고려해 새로운 관점의 공 간확보 방안이 필요해지자 2004년 도시공원과 기타 시설의 입체적 설치로 도심부에 공원 을 확보할 수 있도록 「도시공원법」을 개정하였다. 이 제도에서는 입체적 구역 설정을 통해 공원 하부를 활용할 수 있도록 하였고, 이미 존재하거나 신설되는 도시공원 모두에 적용 할 수 있다. 일본 요코하마에 위치한 아메리카산 공원이 최초로 입체도시공원제도를 활용 한 사례이다. 기존에 있던 2층 규모의 전철 역사를 4층으로 증축하면서 상부에 도시공원 을 조성하고, 지역 내 급경사지로 되어 있던 열악한 보행환경을 개선하여 공원의 하부에 위치한 건축물에는 민간 사업자를 유치하여 상업시설로 활용하고 있다.
4. 도로점용제도
도로점용제도는 도로의 본래 기능을 해치지 않는 선에서 도로 상하 공간을 사용할 수 있 는 권리를 부여하는 제도이다. 입체도로제도가 토지소유권과 관련한 제도라고 한다면, 도 로점용제도는 도로의 관리 차원에서 사용권을 허가하는 제도라고 할 수 있다. 도로점용제 도의 대표적인 사례는 도쿄 아키하바라 지역에 위치한 ‘2k540’이라는 창작기능인 거리로, 이는 고가 하부를 활용한 경우이다. 용지 자체는 JR철도회사(Japan Railway) 소유이나 자회사인 JR동일본개발그룹이 점용 허가를 얻어 점용에 따른 비용을 지불하고 세입자에 게 임대료를 받아 운영하고 있다.
<그림 1> 입체적 도로구역 개념도
도로의 입체적 구역
건축한계
건축한계
중복이용 구역
도로구조물 건축물
출처: 이정형, 이운용, 이동규 2017.
<그림 2> 고가 하부를 상업시설로 입체 개발한 2k540 AKI- OKA ARTISAN 사례
미국의 입체도시계획제도
미국은 입체도시계획이라는 명칭을 사용하고 있지는 않지만, 입체도시계획제도의 근간이 되는 공중권(air rights)과 개발권 이양제도를 활용하고 있다. 공중권은 특정 토지의 이용 도가 낮을 때 기존 건물을 증축하거나 인공지반을 조성하여 그 기능을 고도화하는 형식으 로 활용된다. 또한 개발권 이양제도는 이용도가 낮은 토지의 미이용 부분을 인접 토지나 이격된 토지에서 이용하도록 한 제도이다.
1. 공중권 개발
공중권은 미이용 공중 공간까지 토지 소유자의 이용 권리를 인정하는 제도이다. 토지의 상부 공간을 수평으로 구분하고 일정한 범위를 설정하면(air rights parcel), 연방법 및 조 례 등을 통해 이를 임대나 양도할 수 있도록 하고 있다. 대표적인 사례는 뉴욕의 조지 워 싱턴 브리지(George Washington Bridge) 부근에 위치한 뉴욕 브리지 아파트먼트이다.
이곳에서는 버스터미널 건설계획과 더불어 고속도로로 단절되어 있던 분단지구를 연결하 고, 중·저소득자 거주지구인 맨해튼 북부지역의 특성상 직주근접 및 저비용의 임대주택 을 공급하기 위해 고속도로 상부에 주거시설 건설계획을 추진하였다. 뉴욕 시는 토지비용 을 절감하기 위하여 12차선 고속도로 상공에 ‘공중권’을 설정하였고, 상부 토지 소유권에 대한 경매를 통해 민간 개발업자를 모집하여 1965년 960세대 32층짜리 아파트 4개 동을 건설하였다.
<그림 3> 입체도시계획의 개념도
적정 이격거리 영역 (도시계획시설의 기능보호) 지상부
지하부
도시계획시설 (점적, 선적, 면적시설 모두 포함) 부지경계선
(도시계획시설 부지) 타 도시계획시설 및 비도시계획시설의 설치가능한 공간
출처: 이동규 2017.
<그림 4> 도로 상부를 입체적·복합적으로 활용한 토라노몬 힐스 사례
2. 개발권 이양제도
개발권 이양제도(Transfer of Development Rights, 이하 TDR)는 특정 부지의 개발허용 한도(또는 용적률) 가운데 활용되지 않고 있는 부분을 인접하거나 거리상으로 이격된 다 른 부지에 매각하여 활용할 수 있도록 하는 토지권리의 일환이다. TDR은 시대적 변화와 그 유용성을 인정받아 현재는 보전과 재개발, 재생에 이르는 다양한 도시문제 해결을 위 한 수법으로 각광받고 있다.
우리나라의 입체도시계획제도 운영현황
한국의 입체도시계획제도는 공공부문과 민간부문 모두 각 주체가 활용할 수 있는 제도의 법적 근거가 마련되어 있으나, 실제 사업으로까지 연결되는 경우는 적다. 특히 민간부문 에서의 활용은 그 빈도가 낮고 사업실행 이후에도 다양한 문제점들을 겪고 있다. 이는 제 도를 활용하기 위해 협의를 하게 되는 주체들의 성격과 추구하는 바가 다르다는 점, 제도 에 대한 사회적 기조나 논의가 변화하여 왔다는 점 등이 영향을 미쳤을 것으로 보인다. 특 히 입체도시계획사업에 있어 토지이용 유연화 측면에서 임대 방식이 한정적이고, 구분지 상권 등에 대한 활용지침이 부재한다. 개발 가능한 용도에 있어서도 실질적인 민간투자를 기대하기 어려운 시설만 허용된다. 토지권원 측면에서도 민간의 장기적 활용을 위한 조
<표 1> 해외 입체도시계획제도와 사례를 통해 본 입체도시계획제도의 필요조건
구분 특징
일본
• 입체도시계획 관련 다양한 제도를 운영하여 여러 도시시설을 대상으로 민간 개발 허용
•도시시설에 설치되는 민간 건축물의 용도가 다양
• 정부 및 지자체 차원에서 관련 자료를 만들어 입체도시계획 홍보 및 활용지침을 제시
• 관련법의 개정을 통해 입체도시계획제도 활용에 따른 건축물 조성 관련 기준 등을 명시
•민간부문의 사업성 확보를 위해 다양한 사업유도방안(인센티브제도) 시행
•도시재생 관련 법령과의 연계를 통한 사업의 정체성 확보 및 실행가능성 증대
•토지의 소유권 구분에 따른 관련 기준을 법제도상 구체적으로 제시
미국
•미이용 개발허용 공간의 활용 가능 및 이를 구획하여 타인에게 양도 및 임대 가능
•공공시설과 그 부지에 개발되는 민간 건축물의 용도가 다양
• 지자체 차원에서 실행계획을 수립하고 활용방안에 대한 구체적인 가이드라인 수립
•관련 법제도상 토지의 양도 및 임대에 따른 해당 토지의 금액 산정 기준 마련 출처: 이동규 2017.
미래상
토지이용 방식의 유연화
토지권원의 명확화
사업실행의 활성화
건이나 확정가능 여부 등에 대해서는 명시하고 있지 않아서 이러한 사항에 대한 안전성이 불투명한 상황이다. 이처럼 우리나라의 경우 입체도시계획사업에 대한 민간사업자의 참 여가 어려운 제도적 한계를 나타내고 있다.
우리나라의 입체도시계획제도 활용방향 제안
한정된 도시공간을 효율적으로 이용하고, 다기능 복합 공간에 대한 수요 증가에 대응하기 위해 해외의 선진 사례를 고찰하여 우리나라의 입체도시계획 활용 방향에 대해서 다음과 같이 정리하여 제안한다.
우선 토지이용 방식에 있어 법제도적으로 유연해질 필요가 있다. 기존의 토지이용계획 방식에 얽매이지 않고 관련 법제도의 신설 및 개정 등의 노력을 통해 공공시설과 그 부지 를 활용할 수 있도록 기반을 마련하여야 한다. 특히 이를 통해 다양한 시설들을 도입함으 로써 민간의 투자와 참여를 활성화하여야 한다.
둘째, 토지권원에 대한 명확한 법제도적 기준을 제시할 필요가 있다. 민간주도형 입체 도시계획제도는 토지와 건물의 소유권에 대한 주체별 성격이 다른 만큼 이러한 토지권원 에 대한 명확한 기준이나 지침이 필요하다. 일본과 미국에서는 이미 법령상이나 관련 사 업을 실행할 때, 사업실행계획상의 가이드라인을 통하여 관련 사항에 대한 명확한 근거를
<그림 5> 우리나라 입체도시계획 관련 법률 현황
• 도시계획시설의 정의
• 중복, 입체적 결정
• 공간적 범위 결정
• 설치기준 및 고려사항
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 (시행령 포함) 도시계획시설의 결정·구조 및
설치기준에 관한 규칙
• 개별 시설물의 정의
• 점용허가 및 허용시설
• 설치기준 및 보상금액
• 구분지상권 설정기준
도로법 (시행령 포함)
철도시설 관련법 (철도사업법, 도시철도법 등) 도시공원 및 녹지 등에
관한 법률
기타 개별 시설법 (주차장법 등) 각 법조향에 대한 상호 보완
토지권원에 대한 구분기준 제시
토지권원에 대한 구분기준 제시 준용
(토지의 수용 및 보상, 구분지상권 등)
국유재산법
공유재산 및 물품관리법 부동산등기법 공익사업을 위한 토지의 취득 및 보상에 관한 법률
사회기반시설에 대한 민간투자법
건축물인 도시계획시설과 비도시계획시설의 설치기준
건축법 (시행령 포함)
출처: 서울시정개발연구원 2010. 내용 수정 및 보완.
