174 제 21 권 제 2 호, pp. 174~181, 2009년 4월
단 보
해안침식 환경평가 현황 및 개선방안 연구
A Preliminary Study on the Status and Improvement of the Environmental Assessment of Coastal Erosion in Korea
조광우*·맹준호**·신현화***·주용준**
Kwangwoo Cho*, Jun-Ho Maeng**, Hyun-Hwa Shin*** and Yong-Jun Joo**
요 지 :본 연구는 우리나라 환경평가제도에서 해안침식 문제를 합리적으로 다루기 위한 시도의 일환으로 기 존 환경평가서를 대상으로 해안침식 환경평가 현황을 조사·분석하였으며 이를 토대로 기술적·제도적 개선방 안을 제시하였다. 해안침식 검토가 필요한 개발계획은 전체 검토사업 중 약 20%를 차지하였으며 사업규모가 클 수록 그 비율은 증가하였다. 환경평가 대상사업 중 해안침식 검토가 필요한 사업에 대한 재정비와 함께 현재 검 토가 이루어지고 있는 사업에 대해서도 항목설정, 영향예측, 및 사후관리 등 전반적인 개선이 필요한 것으로 나 타났다. 본 연구에서는 현황에 대한 개선방안으로 작성규정 재정비, 관련 가이드라인 개발, 누적영향평가 실시 등을 제시하였다. 또한 해안침식 영향평가의 과학적 불확실성을 감안할 때 사후관리가 주요한 과정으로 인식되 어야 하며 해안침식과 관련하여 사후관리 기간의 재검토, 과학적 보상방안 도입 및 사후관리 기관의 설치 등의 제도적 개선방안을 제시하였다. 더불어 연안토사의 효율적 관리를 위한 국가종합정책의 개발이 필요하며, 전략 환경평가를 통한 이들 정책 및 계획의 합리성을 검토하고 사업환경평가를 통하여 일관성이 유지되는 과정이 구 축되어야 한다.
핵심용어 : 해안침식, 환경평가, 전략평가, 연안개발, 지속발전, 연안관리
Abstract : The present study is a preliminary attempt to effectively incorporate the environmental issue of coastal erosion into the environmental assessment process of Korea. We assess the status of the environ- mental assessment on coastal erosion for the previous development plans and provide potential directions for the improvement. The considerable project plans should be screened for the impact of coastal erosion, which occupies about 20% of the total project plans reviewed, and the ratio increased with project scale. In addition to screening process, most process including scoping, baseline study, impact assessment, and follow-up need to be improved. The potential directions of improvement are provided in terms of appropriate guideline development, employment of cumulative impact assessment, follow-up improvement and rearrangement of the preparation regulation of environmental assessment. Emphasis is given for follow-up process to review post-monitoring period, to employ science compensation, and to consider the establishment of relevant institution. Final suggestion is made for the establishments of comprehensive national plan to manage coastal erosion and streamlined environmental process from strategic to project levels based on the national plan.
Keywords : Coastal Erosion, Environmental Assessment, Environmental Impact Assessment, Coastal Devel- opment, Sustainable Development, Coastal Management
*한국환경정책·평가연구원 전략평가연구실(Corresponding author: Kwangwoo Cho, Strategic Assessment Division, Korea Environment Institute, 290 Jinheungno, Eunpyung-Gu, Seoul 122-706, Korea)
**한국환경정책·평가연구원 환경평가검토센터(Center for Environmental Assessment Review, Korea Environment Institute)
***동일기술공사 항만부(Coast & Harbor Division, Dong IL Engineering Consultants Co. Ltd)
1. 서 론
20세기 국제사회는 기존의 인류사회의 발전 방식에 대 한 재검토를 통하여 지속발전이라는 새로운 패러다임을 형 성하였으며(WCED, 1987), 아젠다 21을 통하여 구체적인 행동 강령을 제시하였다(UNCED, 1992). 아젠다 21을 통 해 환경평가는 지속발전을 추구하는 효율적인 정책수단으 로서 제시되었으며 회원국가에서 관련제도 채택이 권장되 었다. 환경평가는 각종 개발 계획을 수립·시행하는 정책 결정과정에서 환경에 미치는 영향을 예측·분석하고 환경 영향을 최소화할 수 있는 방안을 모색함으로써 환경적으 로 건전하고 지속가능한 개발을 유도하기 위하여 실시하는 제도이다(IAIA, 1999; UNEP, 2002). 환경평가는 1969년 미국에서 처음으로 법제화(National Environment Protection Act: NEPA)(USEPA, 1998) 된 이후 전 세계 많은 국가 에서 시행되고 있으며 우리나라에서는 1977년 환경보전 법을 시작으로 2009년 환경영향평가법으로 확대·발전되어 왔다(조 등, 2008).
지속발전 이행 수단으로서의 환경평가는 모든 과학적 정보와 기존의 경험에 기초하여 정책결정이 이루어지는 제도로서 제도 시행에 따른 다양한 정보 및 경험의 축적 을 통하여 지속적으로 변화하는 제도(adaptive institution)이 다. 정책결정의 중요성을 감안하면 환경평가에 대한 사 회적 관심 및 개선 요구는 매우 높으며 이들 요구는 새 로운 과학적 결과를 환경평가에 도입하는 기술적인 개선 에서부터 저감방안의 환경보전 효과, 제도의 효율성 증 진 방안, 지속발전성에의 기여 여부 등 그 범위가 매우 다양하다(HCC, 2003; GC, 2004). 환경평가의 효율성 증진을 위한 제도발전을 위해서는 많은 요소가 존재하나 (IAIA, 1999; UNEP 2002) 관련전문가를 포함한 다양한 이해당사자의 관심 및 참여와 이를 제도적으로 보장할 수 있는 제도 정비가 필요하다(조 등, 2008). 환경평가의 발 전단계와 관련하여 초기에는 자연환경에 대한 기술적인 환경평가에 국한되나 점차 사회, 건강, 경제 환경을 모두 포함하는 통합평가로 그 범위가 확대되고 있다(Hanna, 2005). 환경평가는 그 제도와 내용이 국내·외적으로 빠 른 발전을 하고 있음에도 불구하고 우리나라의 경우 해 양환경보전 수단으로서의 역할조차도 그 실효성이 높지 않은 것으로 인식되고 있다(맹 등, 2005; 조 등, 2006).
해안침식은 인류사회의 개발 관행과 기후변화 등 환경 영향의 중첩으로 세계적인 환경문제로 대두되고 있다 (Eurosion, 2004; IPCC, 2007). 국제사회는 해안침식을
연안서식지 유실 등의 자연환경 문제와 수산, 관광, 방제 등 사회·경제 문제는 물론 국토유실 측면까지 연안역의 지속발전을 위협하는 문제로 인식하고 있다(Tyndall Centre, 2006). 우리나라의 경우에도 최근 해안침식이 주요한 환경 적 이슈로 대두되고 있으며, 다양한 연구 활동을 통한 원인 분석 등 국가차원의 대응노력을 경주하고 있으나(해양수산 부 2002, 2003, 2008), 해안침식을 사전에 방지 또는 저감할 수 있는 현실적인 정책수단인 환경평가를 통한 개선 노력은 미흡한 실정이다(조 등, 2006). 이와 같은 문제점은 모든 정 보와 경험을 바탕으로 하는 환경평가에 전문가를 포함한 다 양한 이해당사자의 공개적이고 투명한 참여 부족이 가장 근 본적인 원인이라고 할 수 있으며 표준평가방법론의 부재, 제 도적 미비, 이해당사자의 인식 부족 등도 그 원인으로 대두 되고 있다(맹 등, 2005; 조 등, 2006; 조 등, 2008).
본 연구는 지속발전의 이행수단으로 활용되고 있는 환 경평가제도 내에서 해안침식평가를 정립하기 위한 기초적 이고 일차적인 시도이며 이를 통하여 해안의 지속성을 보 장할 수 있는 해양환경평가 발전에 기여하는 것을 목적 으로 하고 있다. 이를 위하여 기존의 해안침식 환경평가 현황을 스크리닝, 영향평가 및 사후관리 단계로 나누어 조 사하였으며 이를 토대로 제도적 및 기술적 관점에서 개 선방안을 제시하고자 하였다.
2. 자료 및 방법
우리나라 해안침식 환경평가 현황을 Fig. 1과 같이 스 크리닝, 예측평가 및 사후관리의 3단계로 구분하여 조사 하였다. 특정 사업계획의 해안침식 유발가능성에 대한 검 토 필요성 여부를 판단하는 스크리닝은 2001년~2005년 한국환경정책·평가연구원에 접수된 3,361건의 환경영향평 가서(961건) 및 사전환경성검토서(2400건)를 대상으로 하 였으며, 침식유형은 유럽의 해안침식가이드라인(Eurosion, 2004)을 이용하였다. 조사대상 환경평가서 및 사전환경성 검토서의 사업 분류는 우리나라 환경평가법에 규정된 평 가대상분야(17개 분야 74개 사업)로 하였다(조 등, 2008).
해안침식 검토 필요성 여부에 대한 판단은 위의 침식유 형에 기초하여 사업계획의 해안 위치 여부, 해양환경에
Fig. 1. The stages of environmental assessment to be reviewed in the study.
직·간접적으로 미치는 영향 여부 및 기존의 검토 경험 등을 토대로 판단하였다.
해안침식 예측평가 현황은 환경평가 협의가 완료된 어항 사업 중 환경적으로 민감한 지역(해수욕장 인근)에서 수행 되는 사업을 해역별로 선정하였다(Table 1). 해안침식에 대 한 영향평가는 사업계획, 환경적 민감도, 관련 전문가 등에 의하여 다양한 방식으로 검토가 이루어질 수 있어 영향예 측의 적절성에 대한 객관적 판단이 어려운 과제이다. 본 연 구에서는 국제환경평가학회의 환경평가 최적이행지침(IAIA, 1999)에 따라 관련 사전환경성검토서의 현황조사, 영향예측 모델 선정의 적정성 및 검증, 저감방안수립 여부만을 조사 대상으로 하였다. 조사대상 사업은 연구결과의 사회적 파 장 등을 고려하여 익명으로 하였다.
환경예측의 불확실성을 보완하기 위한 사후관리과정에 대한 현황조사는 Table 1의 7개 사업중 공사가 실시중이거 나 완료된 3개 사업에 대하여 현장조사 및 사후모니터링결 과보고서를 토대로 검토하였다. 해안침식 환경평가와 관련 한 제도적 현황을 파악하기 위해서 환경영향평가서 작성 등 에 관한 규정 및 환경영향평가항목·범위 획정을 위한 가 이드라인을 조사하였다(환경부, 2008). 본 연구의 범위는 해 안침식과 관련하여 환경영향평가의 현황 및 문제점 분석에 한정하였으며 해안침식과 관련한 국가정책, 계획 및 프로그 램에 대한 전략환경영향평가 현황은 포함하지 않았다.
3. 현황 3.1 스크리닝
우리나라 기존 환경영향평가서 및 사전환경성검토서를
통합평가법에 규정된 환경영향평가 대상사업별(17개 분야) 로 사업유형별 해안침식기준(Eurosion, 2004)에 의거 Table 2와 같이 분류하였다. 본 연구에서 사용한 해안침 식 검토기준은 해안수심 및 파동 변화, 연안류 차단 및 변 화, 토사수지변화, 내만 체적감소, 해안토지이용변화, 바 람수송변화, 지반침하 등이며(Eurosion, 2004), 검토 대상 사업이 이들 요소에 영향을 주는 계획을 포함하는 경우 해안침식 검토대상사업으로 분류하였다. 분류 결과 해안 침식에 대한 영향검토가 필요한 사업은 전체 3,361건 중 663건으로 19.7%를 차지하였다. 그 중 환경영향평가 961 건 중 206건(21.4%), 사전환경성검토서는 2400건 중 457 건 (19.0%)을 차지하였다. 즉 개발사업 약 5건당 1건 정 도가 해안침식과 직·간접적으로 연관이 있는 것으로 나 타났고 사업규모가 증가할수록 해안침식과 관련된 사업의 수가 증가하였으며, 소규모 하천개발을 고려하면 이와 같 은 경향은 더욱 클 것으로 판단된다. 이들 사업계획들은 환경영향평가 시 해안침식 영향 여부에 대한 검토가 필 요하나 어항·항만사업과 같이 해안구조물을 설치하는 경 우를 제외하고 대부분의 사업들이 해안침식영향에 대한 검 토가 이루어지지 않고 있는 실정이다.
해안침식 검토 대상사업을 사업별로 보면 하천개발, 항 만개발, 도로건설, 토석채취, 관광단지, 산업단지 등이 많 은 분포를 보이고 있다. 하천개발이 5년간 320건(대부분 사전환경성)으로 가장 많은 사업건수를 나타냈으며, 토석 채취사업의 경우도 46건으로 비교적 많은 사업건수를 나 타냈다. 하천개발사업의 경우 대부분이 하천 및 강에서 이 루어지는 소규모 정비사업으로 직접적인 해안침식에 영향 을 미치는 사업으로 보기 어렵다. 단지 이들 중 해양과 바 Table 1. Location, plans, environmental sensitivity, and follow-up of the fishing port plans to be selected for the review of impact
assessment
Name Location Major plans Environmental Sensitivity Follow-up
PP1 Gangwondo
Breakwater (2) Lighter's wharf Dike
High ○
PP2 Gangwondo Breakwater (2)
Groin 〃
PP3 Gangwondo Breakwater
Reclamation 〃
PP4 Gyeongsangbukdo Breakwater 〃 ○
PP5 Gyeongsangbukdo Breakwater (2)
Mooring facility 〃
PP6 Jeollabukdo Counter & mooring facilities
Dike 〃
PP7 Jejudo Breakwater 〃 ○
로 연결된 하천의 경우 해안침식 영향여부에 대한 검토 가 필요할 것으로 사료된다. 직접적인 해안개발사업으로 는 항만개발사업이 전체 95건을 나타냈으며, 매립사업도 12건을 나타냈다. 개발사업 중 항만개발, 개간·매립, 토석 등 채취, 수자원개발, 하천이용개발 등과 같이 사업이 해 안침식과 직·간접적으로 연관이 있는 사업 이외에도 도 로건설, 관광단지개발, 체육시설설치 등과 같은 사업의 경 우에도 해안에 위치하고 해안침식요소가 사업계획에 포함 된 경우가 비교적 많았다.
해안침식 검토가 필요한 사업계획으로는 항만사업의 경 우 주로 구조물 건설 및 항로준설로 인한 해안침식 영향 검토가 필요하며, 국방·군사시설 중 해군기지시설사업은 항 만개발에 준하여 검토가 요구된다. 해안매립사업의 경우 매립에 따른 침식영향 검토가 필요하며 준설이 수반되는 경우 관련 검토를 실시하여야 한다. 도시개발, 산업입지, 공 항건설, 특정지역개발과 관련된 사업들 중 해양매립이 포 함되는 경우 개간·매립사업에 대하여 검토가 필요하다. 발 전소 건설사업은 해수를 냉각수로 이용하는 사업 특성상 해안에 입지하며, 취배수구를 위한 시설물과 원료 수송을 위한 접안시설 계획은 해안침식에 영향을 줄 수 있는 바 관련 검토가 필요하다. 수자원개발 및 하천개발사업 중 댐, 하 구언, 저수지 등의 개발은 하천의 토사공급기능에 미치는 영향을 검토하여야 하며, 하구나 해안 근처에서 토사를 채
취하는 사업은 토사수지 이외에도 수심변화에 따른 파랑 변화 등의 영향을 검토하여야 한다. 해안도로를 건설하는 경우 파랑의 영향이 예상되는 경우 검토가 필요하며 도 로가 사빈해안을 통과하는 경우에도 그 영향을 검토하여 야 한다. 최근 소득증대, 국민들의 레저 활동 증가, 이용측 면의 해안의 가치증대 등으로 다양한 해안개발사업이 증가 하고 있는 추세이다(맹 등, 2005). 관광단지 개발사업은 사 업유형에 따라 해안침식에 미치는 영향은 매우 다를 수 있 다. 요트 계류장, 마리나, 방파제 등과 같이 해안구조물을 설치하는 경우 항만시설물과 동일한 검토가 필요하다. 골 프장 및 위락시설을 해안에 계획하는 경우 사업계획에 따 라 해안 토지이용 변화에 따른 영향 검토가 필요하며, 해 안에서 지하수를 대규모로 개발하는 경우(골프장 등) 지반 침하에 대하여도 검토가 필요하다(Eurosion, 2004).
3.2 영향예측 및 평가
본 연구에서는 우리나라 해안침식 환경평가 현황을 기 존 어항개발사업 환경평가서를 토대로(Table 1) 국제적 최 적관행에 의거(IAIA, 2002) 검토하였다. 해안침식 환경평 가는 개발계획이 해안선 변화에 미치는 영향임을 감안하 여 주변 해안선 변화예측(또는 단면변화) 여부와 그 적정 성을 현황조사, 적정예측모델 선정 및 검증, 저감방안 검 토 및 사후모니터링계획 여부를 기준으로 조사하였다 Table 2. The number of project plans to be needed for coastal erosion screening based on the environmental impact assessment (EIA)
and preliminary environmental review system (PERS) from 2001 to 2005 Year
Field (project number)
2001 2002 2003 2004 2005 Total
PERS EIA PERS EIA PERS EIA PERS EIA PERS EIA PERS EIA
Urban Development (11) - - 9 1 2 - 2 - 1 3 14 4
Formation of Industrial Site & Complex (7) - 1 4 2 2 4 2 - 5 7 13 14
Development of Energy (7) 1 1 - 6 - 2 - 5 - 1 1 15
Construction of Harbors (4) - 20 3 17 2 13 3 15 3 19 11 84
Construction of Roads (1) 1 5 7 3 4 6 5 6 5 15 22 35
Development of Water Resources (2) 1 - - 2 1 1 1 2 3 1 6 6
Construction of Railroads (4) - - - - - 2 - 2 - 2 0 6
Construction of Airport (1) - 1 - - - 1 - 1 - - 0 3
Development of Rivers (1) 57 - 109 1 70 1 50 - 32 - 318 2
Reclamation and Land Filling (2) 1 2 - 1 3 1 - 3 - 1 4 8
Development of Tourism Complex (6) 2 1 10 2 2 1 3 2 6 7 23 13
Development of Gymnastic Facilities (5) - - - - 1 2 2 2 2 2 5 6
Development of Mountainous Areas (2) - - - - - - - - - - 0 0
Development of Specific Areas (8) - - - - 1 - - 1 1 1 2 2
Construction of Waste Facilities (2) - - - - - - - - - - 0 0
Construction of Military Facilities (3) - - - - - - - - - - 0 0
Excavation Work (7) 9 1 6 1 1 - 8 3 14 3 38 8
Total 72 32 148 36 89 34 76 42 72 62 457 206
(Table 3). Table 3에서 보는 바와 같이 해안침식에 대한 영향평가는 현황조사, 영향예측, 저감방안 및 사후모니터 링 모든 과정에서 개선이 필요하며 무엇보다도 평가대상 선정이 바로 이루어져야하는 것으로 나타났다. 현황조사 는 사업지의 현황파악은 물론 영향예측의 모델 설정 및 검증, 사후환경영향 비교·분석 등을 위하여 주요한 요소 이다. 대부분의 사업에서 외력에 대한 조사(기존자료 포 함)를 실시하고 있으나 해안선 및 해안단면에 대한 조사 는 미비한 것으로 나타났다. 또한 해안침식 영향을 평가 하기 위하여 필요한 퇴적물 입도분포, 파랑, 연안류 및 이 안류, 부유사 및 소류사 등의 항목과 이들 항목의 계절별 조사는 거의 실시되지 않은 것으로 나타났다.
영향예측의 적정성과 관련하여 주변 해안의 침식영향 을 평가한 사업은 2개 사업이며 나머지 5개 사업은 기존 의 사업설계 시 수행되는 구조물에 의한 정온도와 매몰 저감평가를 환경영향평가와 연계하여 제시하였다. 해안침 식 예측을 실시한 2개 사업 중 1개 사업은 관측치와 검 증을 실시하였으나 나머지 사업은 검증을 실시하지 않았 다. 이상의 결과를 볼 때 현행 환경평가 해안침식은 환경 영향평가 대상선정과 더불어 검증 작업에 대한 개선이 동 시에 필요한 것으로 나타났다. 저감방안과 관련하여 5개 사업이 저감방안을 수록하였으며 그 내용은 대부분 사후 조사와 연계하고 있었다. 따라서 환경평가단계에서 환경 목표를 설정하고 영향예측에 기초한 저감방안은 이루어지 지 않은 것으로 파악되었다. 사후영향조사계획은 7개 사 업중 3개 사업만이 그 계획을 수립하였으나 구체성이 결 여되어 있었다.
3.3 사후관리
사후관리는 환경예측의 불확실성이 가지는 환경평가의 한계를 보완하기 위한 과정으로 예측평가 검증, 저감방안 의 효율 검증 및 예기치 못한 상황에 대처 등의 기능을
가지고 있으며 이들 과정에서 습득된 정보는 환경평가에 다시 환원되어 환경평가의 효율을 증진시키는 기능을 하 는 주요한 단계이다(UNEP, 2002). 본 연구에서는 위에서 조사한 7개 개발사업계획에 대하여 공사 중이거나 공사 가 완료되어 사후현황조사를 실시하고 있는 3개 사업에 대하여 사후관리 실태를 현장조사를 통하여 파악하였다.
조사대상 3개 사업은 공히 환경영향평가시 사후 해안선 변화를 조사하여 적절한 대책을 수립·시행할 것임을 저감 방안으로 명시하고 있다. 조사결과 3개 사업 모두 해안침 식 영향을 파악하기 위한 해안선 조사를 주기적으로 실 시하고 있었으며 이를 토대로 사후관리보고서를 작성·제 출하였다. 그러나 사후조사에 대한 분석과 이를 통한 추 가적인 대책 및 저감방안 검토를 실시하지 않았다.
PP1 사업의 경우 분기별로 22개 지점에 대한 해안선 모 니터링을 실시하였지만 해안선이 일부 변화된 것에 대한 원인 분석이 이루어지지 않았다. 또한 본 사업의 경우 영 향평가시 예측치 못한 과도한 퇴적이 발생하였으나 이에 대한 분석과 적절한 대책 수립이 이루어지지 않았다. 해 안 모래의 토사수지 관점에서 일부 지역에 퇴적이 발생 하면 다른 지역의 침식이 발생하게 된다. 따라서 환경보 전 관점에서 퇴적된 토사를 침식 해안으로 치환하는 작 업이 반드시 필요하나 이와 같은 작업은 이행되고 있지 않은 것으로 파악되었다. 본 사업의 경우 주변 사빈의 관 리 주체가 사업자와 달라 바이패싱을 통한 양빈을 시행 하기 어려운 면이 있었다.
PP4 사업의 경우 사후모니터링 계획과 관련하여 조사 항목은 해안선 변화 조사·관측이 설정되어 있으며 조사주 기 및 기간이 구체적으로 명시되어 있지 않았다. 조사기 간도 공사완료 후까지만 실시하는 것으로 명시되어 있어 공사 후 해안선 변화를 파악하는데 어려움이 있을 것으 로 사료되며 사후영향을 조사하기 위해서는 기준년도의 해 안선 자료가 확보되어야 하는데 이에 대한 조사 및 분석 Table 3. Status of impact assessment of the fishing port plans in terms of baseline study, impact prediction, mitigation, and monitoring
plan
Name Baseline study Impact Prediction
Mitigation Monitoring plan Forcing Coastal line Model Verification
PP1 √
PP2 √ √ √
PP3 √ √ √ √
PP4 √
PP5 √ √ √
PP6 √ √ √ √
PP7 √ √
은 평가단계에서 이루어지지 않았음을 알 수 있었다. 방 파제 확장으로 해안선의 변화여부에 대해 6년간 4지점을 대상으로 해안선조사를 실시하였다. 조사결과 일부 지점 에서 해안선변화가 일어남을 확인할 수 있었으나 조사결 과에 대한 분석 및 추가적인 저감대책에 대한 검토조차 이루어지지 않고 있는 것으로 사료된다.
PP7사업의 경우 해수욕장의 해안선의 변화여부에 대해 34개 지점을 대상으로 해안선조사를 실시하였다. 본 사업 의 경우 조사 자료를 토대로 다양한 분석을 통하여 유실 량과 퇴적량을 파악할 수 있도록 나타내었다. 그 결과 사 업지 주변 해수욕장은 전반적인 침식이 발생하는 것으로 분석하였다. 그러나 평가서상에 제시된 원인 분석 및 추 가 저감대책 등에 대한 검토는 이루어지지 않았다.
4. 개선방안
앞 절에서는 우리나라 해안침식 영향평가 현황을 스크 리닝, 영향평가, 및 사후관리 단계에 대하여 기존 사업계 획을 대상으로 조사하였다. 우리나라 개발사업 환경평가 시 해안침식에 영향을 미칠 것으로 예상되는 사업이 상 당수 존재하는 것으로 파악되나 몇몇 분야를 제외하고는 해안침식 영향에 대한 검토가 이루어지지 않고 있으며 검 토가 이루어지는 분야의 경우에도 환경평가기준에 크게 미 달하는 것으로 파악되었다. 본 연구에서는 해안침식 환경 평가의 개선방안을 환경평가의 기본적인 접근 방법 및 최 적관행에 기초하여 제시하고자 하였다. 아울러 제도적 개 선의 일환으로 현행 환경평가서작성규정(환경부, 2008)의 개선 필요성도 함께 제시하였다.
우리나라 해안침식 환경평가와 관련하여 시급히 개선 하여야 사항은 해안침식 환경평가 가이드라인 개발이다.
공신력 있는 가이드라인 개발 및 환경평가의 다양한 이 해당사자(사업자, 주민, NGO, 대행자 및 전문가, 정책결 정자)를 통한 보급은 해안침식 환경평가를 성공적으로 정 착시키는 주요한 요소로 작용할 것으로 사료된다. 현재 환 경평가 대상사업(17분야 73개 사업)중 상당수의 사업이 직·간접적으로 해안침식 및 토사수지에 영향을 주고 있 지만 관련 환경영향평가 가이드라인 부재로 인하여 환경 평가시 해안침식에 대한 검토가 이루어지지 않고 있으며, 검 토가 이루어지는 개발계획의 경우에도 영향검토가 체계적 으로 이루어지지 못하는 경우가 많다. 해안침식 가이드라 인 개발은 항만사업과 같이 해안침식 연구가 정립된 분 야도 있는 반면 하천개발사업(댐 등)과 같이 그 평가방법
론이 정립되어 있지 않은 분야도 있어 어려운 면이 있다. 그 러나 환경평가는 과학적인 정보가 부족한 상황에서도 정 책결정이 이루어져야 하는 점을 감안하면 현재의 국내외 정보를 토대로 환경평가 가이드라인이 조속히 개발·보급 되는 것이 바람직하다. 이들 가이드라인은 국내외 연구 및 기술개발과 환경평가 경험 등을 토대로 지속적으로 보완 되어야 한다. 가이드라인 개발되어 있는 경우라도 특정 사 업의 해안침식 유발여부는 사업계획과 더불어 사업해역의 현황자료 수집, 해안침식 관련 정보 등을 종합적으로 활 용하여 전문적이고 객관적으로 분석·검토되어야 한다.
가이드라인 개발은 Fig. 2와 같이 환경평가의 전 과정 을 포함하는 것이 바람직하다. 우선 어떠한 사업 및 사업 계획이 해안침식을 유발하며 이들 사업에 대해서는 어떤 침식 요소를 평가해야 하는지에 대한 내용이 필요하다. 현 황조사 및 사후모니터링에 대해서는 사업계획·침식유형 별 조사항목, 조사항목의 시공간적 샘플링 계획 등에 정 보가 필요하며, 영향예측과 관련하여 예측모델 종류, 예 측모델 설정방법 및 검증, 결과 제시 방법 등에 대한 정 보가 필요하다. 환경목표 기준 설정 및 이를 달성하기 위 한 저감방안(입지, 사업계획, 공법 등)에 대한 상세한 정 보와 적용 사례에 대한 정보가 필요할 것으로 사료된다. 저 감방안의 선정기준은 3E(공학: Engineering, 경제: Economy, 환경: Environment)를 고려하여 현실적인 방안이 제공되 어야한다(USEPA, 1998). 환경평가는 사업계획에 대한 정 책결정을 위한 정보제공을 목적으로 하는바 환경영향과 관 련하여 사업의 시행여부를 판단할 수 있는 기준을 제시
Fig. 2. Environmental assessment process of coastal erosion.
하는 것도 바람직하다고 할 수 있다. 이들 기준으로는 현 실적이고 효과적인 저감방안 도입이 어렵거나, 저감방안 을 도입하더라도 잔여영향을 줄이기 어려운 경우, 주변 환 경적 민감도에 비하여 예측의 불확실성이 너무 큰 경우 등 사전예방적 차원의 접근이 필요한 경우 등을 포함할 수 있다. 또한 환경영향평가는 모든 과학적 정보 이외에 도 기존의 다양한 경험을 제도에 활용하는 것이 바람직 한바 평가 단계별 이해당사자의 의견수렴 방법도 제시하 는 것이 필요할 것으로 판단된다.
현행 해안침식 영향평가에 대한 주요한 개선사항으로 누적영향평가를 도입할 필요가 있다. 누적영향은 해당 사 업계획은 물론 과거 및 장래의 사업에 의한 영향을 포함 하는 개념으로 다양한 사업들에 의한 영향의 상호작용을 의미한다. 해안침식의 경우 기후변화와 같이 시·공간규 모가 매우 큰 요소에서 준설과 같이 규모가 작은 다양한 요소가 중첩적으로 작용하여 발생한다. 따라서 특정 개발 사업으로 인한 영향을 파악하기 위해서는 누적영향평가 관 점에서 접근하는 것이 바람직하다. 이와 같은 누적평가는 단위 사업은 물론 주변 개발계획의 환경용량 및 적정성 을 판단할 수 있는 주요한 판단 기준이 되는 바 전략영 향평가에서는 반드시 도입되어야 할 것으로 사료된다. 다 양한 개발계획에 대한 누적평가를 도입하는 것은 여러 가 지 어려운 점이 있을 것으로 예상되며, 이들 문제점으로 는 과학적 불확실성과 평가의 어려움, 다양한 개발계획에 대한 정책결정의 다양성, 과거 및 향후 계획에 대한 정보 제한 등을 포함한다(FEARO, 1994).
해안침식은 영향예측의 불확실성이 높으며 특정 요소 에 대해서는 현재의 지식으로 과학적인 평가가 어려운 면 이 있는 것으로 판단된다. 이와 같은 현실을 환경평가에 서 수용하기 위해서는 사후관리의 효율성을 증대시키는 방 향으로 제도 개선을 검토할 필요가 있다. 첫째 현행 사후 관리 기간은 일률적으로 공사 후 5년으로 규정되어 있어 효율적인 모니터링이 어려울 것으로 사료되므로 사업별 적 정 모니터링 기간을 새롭게 설정하는 방안을 검토하는 것 이 바람직하다. 둘째, 저감방안으로서 과학적 보상을 도 입하는 방안이다. 과학적 보상은 NEPA에서 제시하는 저 감방안(회피, 최소화, 조정, 감소, 보상)의 한 개념으로 현 황자료가 없는 지역이나 연구가 수행되지 않은 분야에서 활용될 수 있는 방안이다. 과학적 보상과 관련하여 사후 환경조사는 두 가지 종류를 가정할 수 있다. 하나는 학문 적으로 정립된 사항을 특정 사업에 대하여 모니터링하는 경우이며 다른 하나는 학술적으로 아직 밝혀지지 않고 논
란의 여지가 있는 사항에 대한 것이다. 후자의 경우 사후 모니터링을 통하여 그 인과관계를 밝히는 것이 과학적 진 보와 함께 환경평가 발전에 기여할 수 있을 것으로 사료 된다. 셋째, 사후모니터링의 일관성 문제이다. 사후관리는 환경평가시 예측된 사항의 적절 여부, 저감효과 확인 및 예기치 못한 상황에 대처 등을 목적으로 수행하며 이 과 정을 통하여 습득된 지식 및 경험은 평가과정에 다시 제 공되어 영향평가제도의 발전 및 효율성에 기여하여야 한 다. 그러나 현행제도는 이와 같은 연속적인 과정과는 다 르게 매우 단편적으로 진행되고 있는 실정이다. 이에 대 한 개선방안으로 해안침식 관리시스템(김 등, 2008) 또는 캐나다의 환경부의 National EEM Office(EC, 2009)와 같이 사후관리를 담당하는 독립적인 기관의 설치를 검토 하는 것도 하나의 방안이라 할 수 있다.
해안침식을 환경평가에서 합리적으로 취급하기 위해서 는 위에서 언급한 기술적 개선과 더불어 제도적 개선이 동시에 필요할 것으로 사료된다. 각종 개발계획으로 발생 할 수 있는 해안침식이 환경평가 주요항목으로 취급되기 위해서는 다루어지기 관련규정의 개정이 필요하다. 현행 환경영향평가법에 의한 대상사업의 평가항목 선정 및 작 성방법을 규정하고 있는 “환경영향평가서 작성 등에 관한 규정(환경부, 2008)”에서 평가항목별 주요 평가내용(제5 조제2항 관련), 평가서 기재요령(제12조제5항 관련) 등의 해양환경항목에 해안침식이 포함되어 있지 않으며 “환경 영향평가항목·범위획정을 위한 가이드라인(환경부, 2008)”
의 사업별 체크리스트에도 해안침식이 주요 항목으로 포 함되어 있지 않다. 따라서 현행 평가제도하에서 개발사업 과 관련하여 해안침식이 현실적으로 고려되기 위해서는 이 들 관련 규정에 대한 개정에 대한 검토가 우선적으로 필 요하다고 할 수 있다.
5. 요약 및 결언
본 연구에서는 우리나라 해안침식 환경평가 현황을 기 존 사업계획에 대한 환경평가를 토대로 파악하였으며 이 를 토대로 바람직한 해안침식 환경평가의 정착을 위한 개 선방안을 제시하였다. 해안침식을 유발할 가능성이 있는 사업은 전체 환경평가 대상사업 중 약 20%를 차지하였 으며, 사업규모가 증가할수록 그 비율은 증가하였다. 이 들 사업 중 항만사업과 같이 연안구조물을 설치하는 사 업 위주로 환경평가가 이루어지고 있으며, 이들 사업에 대 한 환경평가도 기본적인 환경평가과정에 부합하지 않은 것
으로 나타났다. 따라서 우리나라 환경평가 대상사업 중 해 안침식의 검토가 필요한 사업에 대한 재정비와 더불어 평 가가 이루어지고 있는 사업에 대해서도 항목설정, 영향예 측, 및 사후관리 등에 대하여 정비가 이루어져야 할 것으 로 나타났다. 우리나라 해안침식 영향평가의 합리적 정착 을 위한 개선방안으로 작성규정 재정비, 관련 가이드라인 개발 필요성 및 방향, 누적영향평가 실시 및 사후관리 개 선안 등을 제시하였다. 특히 사후관리 관련하여 사후관리 기간의 재검토, 과학적 보상방안 도입 및 사후관리 기관 의 설치 등의 방안을 제시하였다.
본 연구 범위는 특정 사업계획에 의하여 발생할 수 있 는 해안침식문제 즉 사업환경평가의 현황 및 개선방안으 로 한정하였다. 특정사업단계에서 해안침식과 같이 복잡 하고 다양한 문제를 합리적으로 다루기에는 한계가 있을 것으로 사료된다. 이와 같은 한계를 극복하기 위해서는 해 안토사 관리의 환경적 중요성에 대한 이해를 바탕으로 해 안토사를 종합적으로 관리할 수 있는 국가종합계획이 우 선적으로 수립되어야 할 것으로 사료된다. 국가종합계획 을 통하여 중앙정부의 각 부처 및 지방정부의 다양한 정 책, 계획 및 프로그램(Policy, Plan, Programme: PPP)에 대하여 해안침식 및 토사관리에 대한 구체적인 지침을 제 공하여야 한다. 더불어 이들 PPP는 전략한경평가를 통하 여 정책 및 계획의 합리성을 검토하고 사업환경평가를 통 하여 일관성이 유지되는 과정이 구축되어야 한다.
감사의 글
본 연구는 한국환경정책·평가연구원 해안개발사업에 따른 해안침식 영향 저감방안 연구 및 해양수산부 연안 침식방지 기술개발 연구용역 II에 의하여 지원을 받아 수 행되었음.
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Received March 13, 2009 Accepted April 17, 2009
