공공기관 경영평가의 특징과 개선방안
●● 1984년 정부가 정부투자기관의 경영평가를 실시한 이래 공기업뿐만 아니라 준정부기관까지 경영 평가가 확대되었고, 이러한 국가 공공기관의 경영평가 모형은 현행 지방공기업 경영평가 모형과 시스템을 구축하고 운영하는 데 기초를 제공하는 등 우리나라 공공기관 경영성과평가의 대표적인 기관 평가 모형으로 발전하였음 ●● 현재까지 국제적으로 유례가 없을 정도로 우리나라 경영평가제도는 개별 공공기관의 경영성과 개선과 책임성 제고라는 차원에서 설립 역사가 오래된 과거 정부투자기관(현재 공기업)뿐만 아니라 신설된 준정부기관까지 복잡한 대리인 문제와 정보 불균형 해소, 경쟁력의 강화를 유인하는 효과가 있었음 ■ 정부의 입장에서 공공기관의 경영 비효율성을 통제하거나 관리하는 정책수단으로서 활용 ■ 공공기관 차원에서도 리더십, 책임경영, 경영효율화 등 경영시스템과 실적이 우수한 기관의 성과를 벤치 마킹할 수 있어서 공공기관 전체의 경영시스템의 평준화에 기여할 수 있었음 ●●OECD 공기업 지배구조 가이드라인에 의한 공공기관의 소유권이 부처로 통합된 현재 경영평가제도가 향후 “국제적 수준에서 공공기관의 경영성과와 책임성을 더 높일 수 있는 방안인가?”라는 물음에 답 할 수 있도록 끊임없는 평가제도 개선과 세부적인 평가지표 수정이 필요함 ●● 특히 2013년, 2014년 공공기관의 주요사업 평가지표 체계, 비중 및 평가방식이 대폭 개편된 이후 올해 처음 평가를 실시하였으므로 제도개편의 영향 분석이 필요하며, 지속적인 평가제도 개선 노력이 이루어져야 함배경 및 문제
Ⅰ
1. 현행 경영평가의 의의
●● 공공기관은 장기적으로 성과지향성을 가지기 어렵기 때문에 공공기관의 성과를 관리하고 감독해야 하는 정부 부처는 공기업의 관리정책을 시행해야 함(Ring and Perry, 1985; Shirley and Nellis, 1991)
■ 정부부처가 산하 공공기관의 경영 비효율성을 통제하려면 성과측정을 통해서 경영성과에 대한 평가를 해야 함(Bruns, 1993) ■ 그러나 정부가 공공기관을 경제적 발전, 정치적 목적, 사회적 배분요구 등과 같은 다양한 정책적 목적을 달성 하는 관리수단으로 활용하기 때문에 공공기관 재무적 수익성(financial profitability)을 중요한 성과측정의 기준으로 삼고 있으나, 공공기관의 다양한 사업 및 정책 목적, 정부의 상충하는 정책, 잘못된 인센티브 구조로 인하여 공공기관의 경영성과는 항상 왜곡되게 됨
●● 성과평가는 관리자와 평가자를 위한 수단이고 조직관리 중에서 하나의 수단(McDavid, Huse and Hawhorn, 2013)과 같이 공공기관의 성과평가제도로서 우리나라 공공기관 경영평가제도가 가지는 의의와 역할에 대하여도 “정부의 공공기관에 대한 통제수단(윤성식, 1998)”, “공공기관의 공공성과에 대해 평가하는 모형(유훈 외, 2010)”, “공공기관의 관리도구(이상철, 2012)”라고 한다. 이러한 공공 기관의 경영평가는 기관평가제도로 봄(김현구, 2003) ■ 공공기관에 대한 성과평가(measuring performance)를 실시하는 이유가 공공기관의 경영성과를 개선 하려는 것이고, 추가적인 평가목적은 정부가 공공기관의 경영성과 개선을 위한 공공기관에 대한 관리 수단적 성격을 갖고 있음(Hatry, 1999; Behn, 2010) ●● 공공기관의 사업과 조직에 따라 다르겠지만 공공기관의 성과평가는 민간기업의 경영성과를 평가하는 것보다 정치적 고려, 사업의 복잡성과 성과측정의 어려움이 있음. 그러나 행정기관의 정책집행이나 사업의 평가보다는 상대적으로 성과측정과 평가의 용이성이 있을 수 있음 ■ 무엇이 공공기관의 성과이고, 어떻게 성과 측정을 할 것인가? 이에 대하여 민간기업은 공공기관과 달리 모든 성과를 거의 다 측정할 수 있으며, 특히 재무적 성과는 정확하게 측정됨. 그러나 행정기관, 비정부조직, 공공 기관 등과 같은 공공부문의 성과는 재무적 성과만이 모든 성과를 대표하는 것이 아니고 성과목표라고 해도 모두 정확하게 측정하기가 어려움. 또한 준정부기관의 경우에는 재무적 성과마저 정확하게 측정할 수가 없음 (Behn, 2010, p. 587). 준정부기관보다 상대적으로 재무적 성과를 측정하기 용이한 공기업만 보더라도 국가의 정책적 목적에 따른 경제, 사회적인 역할 때문에 복잡한 성과목표와 성과기준이 존재함. 즉 공기업의 사회· 경제적 활동과 외부효과(externalities)마저도 경영성과로서 평가할 수 있어야 함(Aharoni, 2000) ■ 공공기관의 효과성을 측정하는 지표로는 사업의 성과측정뿐만 아니라 직원의 사기, 고객만족도, 국민들의 삶의 질의 개선 기여, 배분적 요인, 기관 외부에 사회, 경제적 기여와 같은 다양한 속성도 측정·평가할 수
경영평가제도의 의의와 성과
Ⅱ
있고, 평가방법론으로 국내외 동종의 공공기관 및 민간기업과 비교1), 과거와 현재 성과달성 수준의 비교, 사업구조와 규제환경뿐만 아니라 내부 조직의 동학(internal organizational dynamics)도 평가할 수 있음
●● 공공기관의 경영성과를 측정하는 직접적 이유는 경영성과를 평가하기 위한 것이어서 성과평가 라는 개념 안에는 성과측정을 포함하게 됨. 또한 조직 내외부의 감독, 관리자는 인적·물적 자원의 효율적 관리를 위하여 성과측정을 활용함. 조직의 예산편성은 성과측정에 의존할 수밖에 없으며, 성과측정의 결과는 정부의 산하기관이나 조직 구성원의 성과 창출에 대하여 포상, 성과급 지급, 승진, 교육훈련, 벌칙 등 동기부여와 연계되어야 그 성과 개선의 효과성이 높아짐(Bruns, 1993; Behn, 2003). 결국 공공기관에 대한 성과측정과 성과평가는 공공기관에 대하여 외부적인 경쟁환경을 조성 하게 되어서 자발적 조직혁신을 하게 되면 정부소유권을 민간에 이전하지 않더라도 공공기관의 경영 성과를 개선할 수 있음 ●● 공공기관의 사업이나 조직의 성과를 개선하기 위하여 경영평가를 한다면 평가자는 공공기관이 성과 목표를 얼마나 달성하였는가를 확인하는 것보다는 왜 성과목표를 달성하지 못하였으며, 무엇을 통해서 성과목표를 달성할 수 있을까?라는 것을 평가하는 것이 더 중요하므로 평가자는 피평가자와 함께 지속적인 경영과정과 경영성과를 모니터링하고 평가지표를 수정하고 개선하는 평가과정과 같은 평가의 환류, 평가의 커뮤니케이션이 더 중요함 ■ 공공기관의 외부 성과평가이든 자체평가이든 조직과 개인의 성과를 측정하고 평가하는 것은 지속적인 성과 관리를 통해서 공공기관이라는 조직과 구성원의 개인의 발전을 위한 것이므로 성과평가 과정에서 평가자와 피평가자의 커뮤니케이션 결여와 평가결과의 피드백, 컨설팅이 보장되어야 함
2. 경영평가에 대한 문제 제기
●● 공공기관의 경영평가는 국민 및 이해관계자에게 정보공개를 강화하게 되어 공적인 책임성(public accountability)과 경영성과를 동시에 개선하는 효과가 있다고 함(McDavid, Huse, ＆ Hawthorn, 2013)■ 우리나라에서도 경영평가의 효과가 있다는 실증적 분석들이 있음(박석희, 2006a, 2006b; 조택·송선하, 2010; 곽채기, 2003; 최성락·박민정, 2009; 김지영, 2010) ■ 경영평가를 받는 공기업 및 준정부기관과 평가를 받지 않는 기타공공기관의 경비 증감을 비교한 결과를 보면 공기업과 준정부기관의 경비 증가가 기타공공기관에 비해 낮아지고 있음. 즉 공기업 및 준정부기관은 경영 평가 지표별로 업무 효율성, 재무예산성과 등 직간접적으로 비용통제 효과를 측정하고 있는데 이렇게 경영 평가를 받게 되면 경영평가의 비용통제 효과가 있다고 볼 수 있음(라영재·윤태범, 2013) - 준정부기관은 경영평가를 받는 경우에 사업의 특성상 계량적 성과 측정이 어렵지만 경영전략체계 구축, 내부적인 성과관리체계 도입, 투명성, 고객만족도 개선과 같은 경영시스템 전반이 개선됨 1) 우리나라와 같이 공공기관의 경영평가가 공기업 간, 준정부기관 간 평가유형 내에서 상대평가적 성격을 가질 때는 Aharoni(2000)의 “공기업의 조직규모, 자본비용, 주어진 서비스 유형 등에 따라 성과가 달라질 수 있다”는 점을 유의해야 한다.
●● 본질적으로 경영평가는 평가의 목적이 사업의 가치, 또는 실적, 해결책을 찾는 것이고(Scriven, 1967), 사업과 조직의 성과를 개선하는 것(Guerra-López, 2007)인데, 현행 공공기관 경영평가제도가 조직과 사업의 성과를 동시에 평가하려는 기관 평가적 의의를 가지고 있는데 모든 공공기관은 경영 평가를 통해서 조직과 사업의 성과를 개선하고 있는가가 첫 번째 도전임. 두 번째로, 성과평가는 기관 내외부의 여러 이해관계자가 있는데 이들은 각각 기대하는 평가기준이 각각 다르기 때문에 이해관계 자들의 평가제도에 대한 수용성이 중요함(Guerra-López, 2007; 9) ■ 현행 우리나라 공공기관 경영평가제도도 공공부문의 성과평가에서 공통적으로 나타나는 문제점인 1) 불가 피한 주관적인 측정, 2) 공공기관 간의 상대평가로 인한 단순 비교, 3) 성과측정과 목표의 전치, 4) 성과 창출의 일관성 결여와 같은 문제점(Daley, 2003)이 나타남 ●● 공기업, 준정부기관의 경영평가제도의 쟁점(라영재·윤태범, 2013; 82-108) ■ 단일평가시스템과 단순한 평가유형의 문제 ■ 평가주기, 단기성과 중심의 평가의 한계 ■ 평가지표의 문제 ■ 평가결과 반영의 문제(경영평가 성과급, 평가등급, 경영컨설팅) ■ 평가의 타당성(경영자율성 침해, 외부요인의 영향, 중소형기관의 평가) ■ 평가단 구성(평가위원의 전문성, 평가부담) ■ 다른 정부평가제도와 연계성 미흡 <표 1> 경영평가제도에 대한 쟁점 쟁 점 내 용 학 계 감사원 예정처 주무부처 기 관 평가 대상기관 유형 구분의 적절성 논란 - 기관 간 형평성 확보의 어려움 - 유형분류에 있어 기관별로 상이한 경영현안, 사업의 성숙도, 기관규모 등이 충분히 반영 되지 않아 유형에 따라 기관 간 형평성 문제 - 현행 평가지표는 유형간 차별화가 이루어지지 않아 유형별 맞춤형 평가에 한계가 있다는 점 ● ● ● 평가로 인한 경영자율성 침해 소지 - 경영 자율성에 대한 사후적 책임담보 기능보다 기관의 자율· 책임경영을 제한하는 부정적 효과를 야기할 수 있음 - 정부정책사항 등의 이행·준수 여부를 점검하는 평가항목을 통해 공공기관을 사전통제 가능성 ● ● 평가주기 - 지표별 평가주기의 차등화 필요(기관) - 단기성과 중심 평가의 한계, 과중한 평가부담 완화를 위한 평가주기의 변화 필요 ● ● ●
1. 최근 경영평가제도 변화
●● 2013년 12월 공공기관 경영평가제도 및 평가지표 대폭 개편 ■ ‘리더십·책임경영’평가 범주 폐지, 객관성·투명성 논란이 있는 비계량 평가 비중 축소 등 평가지표체계 개편 ■ 기관당 5~8개인 주요사업 계량지표를 3~5개의 핵심지표로 구성하고, 비계량지표의 경우 필수항목만 유지 등 평가지표 간소화와 평가기준의 객관성 제고 ■ 경영성과협약제 도입에 따라 기관장은 재임기간 중 1회만 평가하고 평가결과는 연임 여부 결정의 판단 자료로 활용 ■ 감사평가도 기관장평가 개편 취지를 반영하여 재임 중 1회 실시 ■ 평가단을 「평가지표 설계팀」과 「경영실적 점검팀」으로 이원화 ●● 2013년 경영평가제도 개편 및 2014년 주요사업 평가지표 개선 후, 첫 2015년도 경영평가 실시 (2015년 3~6월) ■ 기관장의 리더십·책임경영, 기관평가의 주요사업, 부채감축 및 방만경영 평가지표의 내용 및 비중 정비현행 공공기관 경영평가의 특징과 쟁점
Ⅲ
쟁 점 내 용 학 계 감사원 예정처 주무부처 기 관 평가지표 - 재무건전성 등 중장기 평가지표의 강화(감사원) - 주요사업 범위의 다양성 혹은 모호성 - 계량지표값 상승 지향적 평가의 한계 - 비계량지표 평가의 객관성 확보 어려움 - 비사업지표 중심 평가(국토부) ● ● ● ● 평가단의 전문성, 독립성, 객관성 - 비상설조직이며 잦은 평가위원 교체로 전문성 축적에 어려움이 있고 해당사업 분야 관련 전문지식 부족 - 경영평가단 구성 및 운영에 관한 명시적 기준을 마련하고 임기제를 도입 - 평가의 신뢰성 문제로 인하여 주무부처 평가 참여(국토부) ● ● ● ● ● 평가 결과의 반영 또는 환류 - 평가결과의 환류가 느려 기관경영 개선에 미치는 영향이 제한적(NABO) - 평가결과의 환류를 통한 경영개선이 이루어질 수 있도록 조치 필요 ● ● ●2. 2014년도 공공기관 경영평가의 특징과 평가결과
●● 경영관리 비계량 및 주요사업 지표체계의 변화 ■ 주요사업별로 PDCA를 근거로 비계량을 평가하였고, 주요사업별 경영성과를 평가함으로써 비계량과 계량이 연계 ■ 전략기획, 조직인적자원 및 성과관리, 재무예산관리, 자구노력 이행성과, 보수 및 복리후생, 노사관리 등 6개 지표에 대해서 기관의 유형 및 중장기재무관리계획의 제출 여부에 따라 20점 또는 22점의 배점으로 평가하였고 116개 전 기관의 보수 및 복리후생에 대한 평가 ●● 평가 결과, 전반적으로 2013년을 제외한 예년과 비슷한 분포를 보임 ■ A등급이 증가(2개→15개 기관)하고, 성과급을 지급받는 C등급 이상도 전년 대비 12% 증가(75개→86개 기관)하였지만, 2012년도와 비슷한 수준으로 평가됨 ■ 2013년의 경우, 공공기관 정상화 대책을 추진하면서, 부채관리, 방만경영 등을 집중점검하고 등급간 분포를 엄격하게 설정하여 평가 ■ 정부가 부채관리 및 방만경영 개선 등을 적극 추진한 결과, 성과급 지급대상 기관은 2012년 수준으로 확대 - 18개 부채중점기관 : 자산매각 등 계획(35.2조원) 대비 39.4조원 4.2조원 초과달성 - 복리후생비 규모 : (2013년) 5,575억원 → (2014년) 4,027억원 - 단체협약을 통한 노사제도 개선 ■ 주요사업의 경우에 평균값의 하락 및 변별력이 확대되었는데 목표부여 편차에서 2표준편차의 적용으로 주요 사업 계량 평균값이 약 13점 하락함 - 2013년 주요사업 계량 평균(95.83) → 2014년 주요사업 평균(82.89) ■ 2014년도 평가결과에 따른 비계량지표와 계량지표 간 득점률 차이를 비교해 보면 비계량지표에 비해 계량 지표의 득점률이 높은 것으로 나타남. 공기업·준정부기관(강소형기관 제외)의 경우 비계량지표에 비해 계량지표의 득점률이 18%p 정도 높은 것으로 확인되고, 강소형기관을 포함할 경우에는 비계량지표에 비해 계량지표의 득점률이 평균적으로 23%p 정도 높게 나타나고 있음 탁월(S) 우수(A) 양호(B) 보통(C) 미흡(D) 아주미흡(E) 계 2012년 - 16(14.4) 40(36.0) 39(35.1) 9(8.1) 7(6.3) 111 2013년 - 2(1.7) 39(33.3) 46(39.3) 19(16.2) 11(9.4) 117 2014년 - 15(12.9) 51(44.0) 35(30.2) 9(7.8) 6(5.2) 116 주 : ( ) 안은 비중 (단위 : 개, %)평가유형 비계량지표 득점률 계량지표 득점률 총 득점률 공기업 공기업1 (10개) 68.17 78.64 75.09 공기업2 (20개) 63.84 77.63 72.79 준정부 기관 위탁집행1(12개) 62.93 84.69 77.17 위탁집행2 (6개) 62.52 86.60 78.28 기금관리 (13개) 61.74 84.74 76.85 강소형기관 (55개) 56.87 85.77 78.52 전체평균 강소형 제외 (61개) 63.79 81.58 75.44 강소형 포함 (116개) 60.51 83.57 76.90 <표 2> 비계량지표와 계량지표 간 득점률 비교 (단위 : %) ●● 2014년 평가의 경영관리 범주 내 6개 비계량지표의 평균 득점률을 비교해 보면, 전략기획 지표와 조직 및 인적자원 관리 지표가 비교적 높았고, 보수 및 복리후생 지표와 노사관리 지표가 비교적 낮은 것 으로 나타났음 <표 3> 2014 경영관리 범주 비계량지표의 득점률 (단위 : %) 평가유형 전략기획 조직 인적 자원 및 성과관리 재무 예산관리 자구노력 이행성과 보수 및 복리후생 노사관리 계 공기업 공기업1 (10개) 70.00 74.00 70.00 68.89 67.00 74.00 70.08 공기업2 (20개) 70.50 68.00 64.50 65.83 62.50 66.00 65.37 준정부 기관 위탁집행1 (12개) 71.67 72.50 70.00 70.00 55.00 70.00 66.20 위탁집행2 (6개) 73.33 71.67 70.00 65.00 61.67 70.00 67.65 기금관리 (13개) 68.46 73.08 70.00 68.75 56.92 68.46 65.57 강소형 (55개) - - 60.60 1) 60.601) 51.27 54.55 52.44 전체(116개) 70.49 71.31 68.06 67.27 56.12 62.16 59.87 주 : 1) 장학재단만 해당됨
●● 2014년에 경영관리 계량지표의 경우에는 두 개의 지표가 추가되었음. 하나는 강소형을 포함한 전체 기관들에 대하여 신규로 도입된 경영정보공시 점검 지표이고, 다른 하나는 강소형 이외의 나머지 기관 들에 대하여 신규로 도입된 정부 3.0 지표임 <표 4> 경영관리계량의 평가유형별 및 지표별 득점률 현황 (단위 : %) 평가유형 (기관수) 국민 평가 정부 3.0 경영 정보공시 정부 권장 정책 업무 효율 재무 예산 성과 계량 관리 업무비 총 인건비 인상률 총계 공 기 업 공기업1 (10개) 97.50 (94.35) 73.88 (-) 63.36 (-) 89.93 (92.00) 73.89 (62.35) 76.62 (81.52) 64.54 (70.15) 90.00 (90.00) 79.57 (81.68) 공기업2 (20개) 97.60 (92.46) 72.49 (-) 66.69 (-) 89.69 (91.02) 68.36 (63.88) 83.65 (76.18) 63.21 (67.21) 90.00 (95.00) 78.56 (79.43) 공기업 (30개) 97.56 (93.22) 72.95 (-) 65.58(-) 89.77 (91.35) 70.20 (63.37) 81.31 (77.96) 63.66 (68.19) 90.00 (93.33) (80.18)78.90 준 정 부 기 관 위탁집행1 (12개) 96.99 (94.13) 74.60 (-) 65.28 (-) (94.90)95.55 87.62 (89.03) 96.11 (96.07) 76.14 (77.04) 100.00 (100.00) 88.35 (90.74) 위탁집행2 (6개) 98.59 (94.84) 73.84 (-) 55.56 (-) 94.39 (93.09) 89.60 (80.27) 97.22 (97.68) 90.66 (91.76) 100.00 (100.00) 90.96 (92.40) 기금관리 (13개) 96.15 (90.65) 75.97 (-) 61.54 (-) (96.00) 95.65 87.73 (77.53) 76.40 (82.36) 83.87 (75.36) 100.00 (100.00) 85.95 (86.75) 준정부기관 (31개) 96.98 (92.80) 75.03 (-) 61.83 (-) (95.01)95.36 88.05 (82.52) 88.06 (90.63) 82.19 (79.18) 100.00 (100.00) 87.85 (89.39) 강 소 형 검사검증 (8개) 95.33 (94.80) -(-) 58.33 (-) (88.42)87.98 75.62 (80.69) 96.06 (96.49) 84.49 (74.00) 100.00 (100.00) 83.47 (86.28) 문화국민 (22개) 91.54 (91.38) -(-) 59.09 (-) (91.42)90.98 84.84 (87.06) 95.76 (95.88) 90.84 (82.30) 100.00 (100.00) 87.02 (89.51) 산업진흥 (25개) 94.09 (91.50) -(-) 58.00 (-) 89.56 (88.46) 84.54 (85.42) 96.87 (97.63) 83.75 (83.98) 96.00 (100.00) 84.76 (89.19) 강소형 (55개) 93.27 (91.94) -(-) 58.48 (-) (89.60)89.90 83.36 (85.35) 96.31 (96.78) 86.70 (81.85) 98.15 (100.00) 85.48 (88.89) 전체 (116개) 95.27 (92.48) 74.01 (-) 61.21 (-) (91.52)91.33 81.21 (78.85) 90.23 (90.21) 79.53 (77.57) 96.52 (98.26) (86.75)84.41 주 : ( ) 안의 득점률은 2013년 득점률이며, 이는 2014년도부터 평가대상에서 제외된 2개 기관을 제외하고 계산한 것임 (단위 : %) ●●2014년 주요사업 범주 비계량 평가는 2013년의 평가방식에서 전면적으로 개편된 방식으로 이루어졌음 <표 5> 주요사업 범주 비계량지표의 득점률 (단위 : %) 평가유형 주요사업 비계량지표 2013년 2014년 증감 공기업 공기업1 (10개) 70.30 65.000 -5.300
평가유형 주요사업 비계량지표 2013년 2014년 증감 준정부 기관 위탁집행1(12개) 71.17 58.333 -12.837 위탁집행2 (6개) 70.17 55.000 -15.170 기금관리 (13개) 72.91 55.385 -17.525 강소형기관 (55개) 63.64 59.091 -4.549 전체 평균 66.97 59.310 -7.660 ●● 질적 수준 및 변별력 제고를 통해 경영평가가 공공기관의 실질적인 성과 개선을 이끌어 낼 수 있도록 주요사업 계량지표를 전면적으로 개편하여 2014년 평가에 적용하였음. 주요사업 계량지표는 전년도 95.83점보다 대폭 하락한 82.89점을 기록하였음 <표 6> 주요사업 계량지표 득점 현황 (단위 : %) 평가유형 주요사업 계량 득점률 2011년도 2012년도 2013년도 2014년도 증감 (‘14년-’13년) 공기업 공기업1 (10개) 91.27 88.80 92.14 77.89 -14.25 공기업2 (20개) 97.42 95.36 94.66 76.71 -17.95 준정부 기관 위탁집행1(12개) 95.13 97.99 97.87 81.59 -16.28 위탁집행2 (6개) 96.72 99.27 92.93 83.24 -9.69 기금관리 (13개) 98.52 97.93 94.41 83.73 -10.68 강소형기관 (55개) 98.52 99.20 97.17 86.10 -11.07 전체 평균 강소형 제외 (61개) 96.08 95.75 94.65 80.00 -14.65 강소형 포함 (116개) 97.16 97.33 95.83 82.89 -12.94 주 : 직전 3년간 유형별 득점률은 2014년도 경영실적평가 대상기관만으로 재산정함
3. 2015년도 경영평가지표 개선
●●공공기관 경영평가단은 경영평가편람의 평가지표를 수정하는 경우에 3년간 지표 및 산식을 유지해야 하나, 계량지표의 산식 및 내용의 구체화, 명백한 착오·오류, 감사원 및 평가단의 지적에 따라서 사업 년도 중가에 평가지표를 수정할 수 있음구분 공기업1 공기업2 기금관리형 위탁집행형 강소형 합계 요청건수 71 87 68 75 152 460 1차 검토 64 81 59 57 142 403(88%) 2차 검토 33 39 36 37 77 222(48%) 최종 심의안건 11 26 14 5 18 74(16%) 주 : 최종 심의안건 수는 공공기관운영위원회에서 최종적으로 심의의결된 안건 수와 다를 수 있음 ■ 2015년 평가지표 수정 작업(공운위 통과전 기준) ●● 2013년 대대적인 주요사업 평가지표개선 이후(2014년 184개 중간 수정), 처음 평가 후 기관의 주요 사업 계량평가지표 수정 요청 급증 ●●2014년도 실사 평가위원의 평가결과보고서에서 주요사업의 지표 개선이 필요하다는 평가 의견 다수 였으나, 경영평가단의 지표개선 작업 결과를 보면 사업연도 중간에 정부정책의 변경과 같은 지표 수정의 중요성과 시급성 정도를 기준으로 하여 일부만 기관의 지표수정 요구만 수용하였음
1. 장기적, 근본적 개편 사항
●● 지난 30여년간 공공기관의 성과관리수단과 제도로서 진화하고 발전해 온 공공기관 경영평가제도는 현 시점 에도 일부 평가지표체계 및 세부 평가지표 등에 대한 미시적 조정도 필요하지만 향후 10년 이후에 공공기관의 자율과 책임성을 강화할 수 있도록 평가제도의 근본적인 개편과 평가의 패러다임 전환이 필요한 시기임 ■ 1984년 처음 도입 이후 공공기관 경영평가제도 및 지표체계는 여러 번 개편 작업을 거치면서 평가대상의 확대, 현행 평가지표체계 및 평가방법으로의 변경, 경영성과급의 변화, 평가단 통합 운영 등을 추진하였으나 현 시점에서 공공기관의 경영성과와 책임성을 제고하는 데 적절하고 지표체계를 가지고 있고 공정하고 객관적으로 평가를 하고 있는가? 그래서 국민경제적 관점에서 공공기관의 역할과 책임을 다하도록 하는 평가제도와 시스템인지 생각해 보아야 함 ●●공공기관 경영평가에 대한 쟁점을 정리하면 1) 경영평가의 전제조건으로 공공기관 자율성 미흡, 2) 기관 평가와 기관장평가의 중복성, 3) 기관의 사업성과 규모를 반영한 평가유형 분류, 4) 맞춤형 평가지표의 개발, 5) 계량과 비계량지표의 비중 조정, 6) 평가의 목표치 설정과 평가등급 결정기준 등이 있음향후 정책적 제언
Ⅳ
(단위 : 건)●● 특히 2007년 「공운법」 제정 후 정부투자기관 경영평가와 산하기관 경영평가가 통합되면서 평가지표 체계의 유사성 증가 및 단일 평가단을 운영하였지만 공공기관의 사업 특성을 고려한 맞춤형 평가를 위하여 평가지표체계의 차별화 및 평가단 분리 필요 ■ 경영평가의 객관성과 실효성을 확보하고 평가의 수용성을 제고하기 위하여 계량 및 비계량지표별 평가의 차별 적용, 평가비중의 조정이 필요함 ■ 준정부기관과 달리 시장성과 경영자율성이 높은 공기업을 대상으로 하여 기관의 경영혁신과 전략적 사업을 주로 평가하고 기존 평가지표 중에서 경영자율성을 약화시키는 평가지표 비중은 줄여서 자율경영과 혁신을 유도할 필요가 있음 ■ 경영평가를 통한 기관의 성과 제고와 책임성을 강화할 수 있도록 공기업과 준정기관의 경영평가성과급 한도의 차이 등 인센티브구조 개편도 필요 ●● 2008년 도입한 말콤볼드리지 모형을 바탕으로 2010년 평가제도를 개선하면서 현행 평가지표체계는 많이 수정되었지만 여전히 경영의 핵심가치를 담아내고 있지 못하여, 평가 범주의 정합성과 평가 지표의 적절성, 평가지표와 경영성과 간의 인과성 확보는 여전히 과제로 남아 있음 ●● 작년 이후 기타공공기관도 주무부처 주관으로 경영평가를 실시하고 있으나 기타공공기관의 사업 특성을 반영하는 평가지표의 개발, 평가결과의 관대화 경향 지양, 산하기관 수가 적은 주무부처의 경우에 전문적인 평가단 구성의 어려움을 극복할 수 있는 개선방안 모색도 필요함
2. 단기적 개선 사항
●● 경영평가의 공공성 강화와 기관의 사업적 특성을 고려한 맞춤형 평가를 위하여 주요사업 평가지표의 개발이 중요하나 2013년 주요사업의 평가지표의 대대적인 개선 이후 기관 간 평가지표의 난이도, 대표성 확보가 중요하여 지속적인 주요사업 지표 개선이 요구됨 ■ 중장기적 성과지표의 개발 및 글로벌 경쟁력 지표 및 유사기능과 사업을 수행하는 기관의 경우에 동일한 맞춤형 성과지표 개발이 필요함 ●● 사업 특성과 정원, 자산규모를 기준으로 하는 공기업 Ⅰ, Ⅱ와 기금관리형, 위탁집행형, 강소형의 준 정부기관의 평가유형을 분류하고 있으나 사업의 특성, 성장 정도 및 규모를 반영한 기준을 마련하여 평가유형의 재분류가 필요함 ●● 2013년 평가의 객관성 강화와 기관의 평가부담 완화를 목표로 계량지표 비중을 65%로 확대하고 도전적 목표치를 부여하기 위한 2표준편차를 적용하고 지표의 난이도에 따라서 보정계수를 적용토록 했으나 “평가를 위한 평가”(곽채기·김완희, 2015)라는 지적처럼 과도한 기관 간 경쟁이나 외부영향에의한 사전적 등급 결정이라는 부작용이 발생할 수 있으므로 합리적 수준에서 계량지표 비중을 완화 하는 방안과 장기추세치를 반영할 수 있는 도전이 가능한 목표치를 부여하는 방법을 개발하여야 함 ●● 공기업 및 준정부기관의 통합평가단을 운영하면서 평가의 공정성과 책임성 확보를 위하여 평가위원 3연임 금지 규정을 제정하면서 평가위원의 전문성을 확보하는 데 있어 공정성과 전문성 간의 딜레마 상황이 존재함 ■ 공기업 및 준정부기관의 유형별 평가단 운영 방안 검토 ■ 평가단과 별도로 계량평가지표의 이력관리, 상시적 모니터링 및 맞춤형 지표 개발을 위한 상시적인 지표 개발과 관리하는 방안 검토 ●● 공기업과 같이 자율경영과 혁신이 필요한 기관의 경우에 기관장이나 기관의 상시적인 경영혁신과 전략적 경영 노력이 경영관리와 경영성과에 영향을 줄 수 있도록 비계량지표 개발이 필요함 ●● 1984년 권위주의 정부에서 공공기관 기관장의 정치적 임용에 따른 공공기관의 경영성과 제고와 사후적 책임성을 확보하는 장치로서 출발한 정부의 공공기관 경영평가제도는 30여 년간 진화하고 발전하면서 우리나라의 대표적인 공공기관 성과관리수단으로 정착되어 왔음 ●● 그러나 공공기관 경영평가가 지속적인 기관의 경영혁신과 전략적인 경영을 통해서 재무적, 비재무 적인 경영실적을 만들어내고 있는지를 현 시점에서 성찰해 볼 필요가 있음. 즉 평가지표 간의 상관성, 평가지표의 대표성, 측정 가능성을 높여야 할 것이며, 경영평가를 통해서 공공기관의 단기적 경영실 적을 향상하는 역할뿐만 아니라 공공기관의 혁신과 지속가능한 성장과 발전이 이루어질 수 있도록 평가제도 개편, 평가지표 개발, 공정하고 전문적인 평가단 운영이 무엇보다 필요한 시점임 | 작성자 | 라영재 한국조세재정연구원 초빙연구위원 (044-414-2354)
