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조경학석사학위논문
그린벨트 보전을 고려한
도시근교 화훼단지 공원화 계획
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서울대학교 대학원
생태조경
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지역시스템공학부 생태조경학 전공
최 재 혁
국문초록
그린벨트 보전을 고려한
도시근교 화훼단지 공원화 계획
지 도 교 수 : 정 욱 주 서울대학교 대학원 생태조경·지역시스템공학부 생태조경학전공 최 재 혁 그린벨트라고 불리는 개발제한구역 제도와 관련하여 재산권침해 문제가 대두함에 따라, 정부는 2000년 1월에 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법을 제정하였으며, 이후 개발제한구역 지 정해제를 통한 도시개발사업이 본격화 되었다. 과거에서부터 현재에 이르기까지 개발제한구역 지정해제 대상지로서 도시근교 화훼단지 가 지목되는 경우가 많았다. 이는 화훼단지가 높은 교통접근성 등 좋은 입지조건을 가지고 있는 반면, 난개발지역 또는 자연이 이미 훼손된 곳으로 인식되었기 때문이다. 최근에는 서초·우면보금자리 지구, 오금보금자리지구, 과천지식정보타운 보금자리지구 등의 개발 사업이 도시근교 화훼단지 지역에서 진행되고 있다. 그동안 도시근 교 화훼단지에 대한 도시개발사업은 공동주택단지 건설 사업이 주 를 이루었는데, 최근에는 이 같은 개발방식에 대한 부정적 의견이 대두되고 있다. 왜냐하면 현재의 개발방식은 다음과 같은 문제점을 가지고 있기 때문이다. 첫째, 도시 근교의 자연환경이 훼손된다. 둘 째, 근교 원예농산업 기반이 소실된다. 셋째, 장기적으로 서울과 근교 도시의 연담화에 따른 사회적 비용이 증가된다. 본 연구의 대상은 최근 재개발의 압력이 높아지고 있는 도시근교 화훼단지이다. 연구의 목적은 기존의 개발방식과 달리, 개발제한구 역을 최대한 보전하면서 도시근교 토지의 경제적·환경적 가치를 증대시킬 수 있는 대안적 개발방법을 제안하는 것이다. 연구의 결 과, 도시개발사업 또는 도시계획시설사업의 일환으로서, 기존 화훼 단지를 공원과 복합된 형태로 재개발하는 것이 효과적인 대안으로 분석되었다. 이 같은 재개발 방식을 통해 그린벨트를 보전하면서, 화훼단지의 수익성을 개선하고 도시민에게 새로운 유형의 공공녹지 를 제공할 수 있다. 화훼·공원 복합단지 개발과정에서 토지이용규제 관련 법규를 준 수하여 개발제한구역을 최대한 보전해야한다. 화훼·공원 복합단지 개발사업의 시행자는 지방자치단체가 맡는 것이 바람직하며, 예산확 보 및 화훼산업기반 보전을 위해 구역분할 혼용방식으로 개발하는 것이 합리적인 것으로 분석되었다. 주요어 : 그린벨트, 개발제한구역, 화훼단지, 복합단지, 공원 학번 : 2011-21266
목 차
제 1 장. 서론
··· 1 제1절. 연구의 배경 및 목적 ··· 1 1. 연구의 배경 ··· 1 2. 연구의 목적 ··· 4 제2절. 연구의 범위 및 방법 ··· 5 1. 연구의 범위 ··· 5 2. 연구의 흐름 및 방법 ··· 6제 2 장. 선행 연구 고찰
··· 9 제1절. 선행연구의 유형 ··· 9 제2절. 선행연구의 내용 ··· 9 1. 개발제한구역의 보전 및 활용에 관한 연구··· 9 2. 국내 화훼산업 활성화에 대한 연구 ··· 11 3. 국내 화훼단지의 복합적 활용에 대한 연구 ··· 13 제3절. 본 연구의 차별성 ··· 15제 3 장. 국내 도시근교 및 화훼단지 현황
··· 16 제1절. 도시근교의 개념 및 범위 ··· 16 1. 도시근교의 개념 ··· 16 2. 도시근교의 범위 ··· 17 제2절. 도시근교 현황 ··· 19 1. 교외화에 따른 인구이동과 시가지 확산 ··· 19 2. 도시근교 토지이용규제 현황 및 문제점 ··· 23 3. 개발제한구역 제도의 정비 및 조정 ··· 26 제3절. 화훼산업 현황 ··· 29 1. 고부가가치 산업으로서 화훼산업의 성장 ··· 29 2. 화훼산업의 전문산업화 ··· 30 3. 2000년대 중반 이후 화훼산업의 침체현상 ··· 31 4. 국내 화훼수출량 증가 ··· 355. 화훼산업의 수도권 집중 현상 ··· 37 제4절. 도시근교 화훼단지 현황 ··· 40 1. 국내 화훼단지 현황 ··· 40 2. 도시근교 화훼단지의 변화양상 및 문제점 ··· 43
제 4 장. 도시근교 화훼단지 분석
··· 45 제1절. 분석의 개요 ··· 45 제2절. 분석의 대상 ··· 46 1. 대상지의 선정 ··· 46 2. 대상지 개요 ··· 47 제3절. 지속가능성 특성 ··· 54 1. 환경적 특성 ··· 54 2. 경제적 특성 ··· 57 3. 사회적 특성 ··· 59 4. 소결 ··· 61 제4절. 토지이용규제 특성 ··· 62 1. 토지이용규제 현황 ··· 62 2. 자연녹지지역 토지이용규제··· 65 3. 과밀억제권역 토지이용규제··· 67 4. 개발제한구역 토지이용규제··· 68 5. 기타 토지이용규제··· 70 6. 소결··· 70 제5절. 입지 특성 ··· 72 1. 분석의 개요 ··· 72 2. 분석 내용 ··· 73 3. 소결 ··· 78 제6절. 세부현황 특성 ··· 85 1. 분석의 개요 ··· 85 2. 분석의 내용 ··· 86 3. 소결 ··· 101 제7절. 분석의 종합 ···103제 5 장. 도시근교 화훼단지 계획방향 설정
···104 제1절. 계획의 원칙 ··· 104 1. 그린벨트의 환경성 보전··· 105 2. 현재의 토지이용현황 반영··· 106 3. 장기적 지속가능성 고려··· 106 제2절. 계획의 방향 설정 ··· 108 1. 대안의 설정 ··· 108 2. 대안의 비교 ··· 111 3. 최종안의 선정 ··· 114제 6 장. 도시근교 화훼단지 공원화 계획요소 선정
··· 115 제1절. 현황분석을 바탕으로 한 계획요소 도출 ··· 115 제2절. 유사 선행연구에서 선정한 계획요소 검토 ··· 118 제3절. 선진사례에서 도입 가능한 계획요소 검토 ··· 122 1. 우드코트 그린 가든센터··· 122 2. 칼스배드 꽃 농원··· 126 3. 알스미어 경매장··· 127 제4절. 최종적으로 선정한 계획요소 ··· 129 제5절. 계획요소의 적용을 위한 법적 검토 ··· 132 1. 개요 ··· 132 2. 관련 법률에 따른 규제사항··· 132 3. 법적 규제사항의 종합··· 142제 7 장. 도시근교 화훼단지 공원화 계획
··· 143 제1절. 개요 ··· 143 제2절. 사례 대상지 선정 ··· 144 제3절. 과천 화훼·공원 복합단지 조성방안 ··· 146 1. 사업시행자 선정 ··· 146 2. 사업시행방식 결정 ··· 147 3. 사업시행구역 지정 ··· 152 4. 사업비 추정 및 재원확보 방안 ··· 155 5. 토지이용계획도 ··· 159제4절. 과천 화훼·공원 복합단지 기본계획 ··· 161 1. 계획의 주안점 ··· 161 2. 지형 계획 ··· 163 3. 건축물 배치 계획 ··· 164 4. 동선 계획 ··· 165 5. 공원 계획 ··· 166 6. 수자원 관리 계획 ··· 167 7. 식재 계획 ··· 169 8. 종합계획도 ··· 171 9. 주요공간 계획 ··· 172 10. 도면집 ··· 177
제 8 장. 결론
··· 181참고문헌
··· 183Abstract
··· 186표 목차
[표1] 연구 대상으로 선정된 국내 도시근교 화훼단지 ··· 5 [표2] 연구 대상으로 선정된 국외 선진사례 ··· 6 [표3] 선행연구의 유형 분류 ··· 9 [표4] 도시근교 개발제한구역의 토지이용에 관한 연구 ··· 10 [표5] 도시근교 화훼산업의 활성화에 관한 연구 ··· 11 [표6] 국내 화훼단지의 복합적 이용에 관한 연구 ··· 14 [표7] 수도권의 공간구조 ··· 18 [표8] 2002-2012 권역별 인구 순이동 추이 ··· 20 [표9] 제3차 수도권정비계획의 권역별 규제 내용 ··· 25 [표10] 법적 토지이용 규제 내용 ··· 25[표11] 수도권 개발제한구역 조정 결과 종합 ··· 28 [표12] 수도권 광역계획권 내 지역현안 사업 ··· 28 [표13] 농업경작지와 화훼 재배지의 면적 및 생산액 ··· 30 [표14] 전업농가, 부업농가 구성 및 토지 소유관계 ··· 30 [표15] 화훼 분류별 국내 1인당 화훼소비액 ··· 34 [표16] 국내 화훼농가 수, 재배면적, 판매액 비율 ··· 37 [표17] 국내 화훼농가의 시설재배 현황 ··· 38 [표18] 연도별·공판장별 거래비중 ··· 39 [표19] 전국 주요 화훼단지 ··· 41 [표20] 도시근교 화훼단지에 대한 분석 항목 ··· 45 [표21] 연구 대상으로 선정된 국내 도시근교 화훼단지 ··· 46 [표22] 헌인 화훼단지의 개요 ··· 47 [표23] 동서울 화훼단지의 개요 ··· 48 [표24] 남서울 화훼단지의 개요 ··· 49 [표25] 과천갈현 화훼단지의 개요 ··· 50 [표26] 청계 화훼단지의 개요 ··· 50 [표27] 서서울 화훼단지의 개요 ··· 51 [표28] 용인남사 화훼단지의 개요 ··· 52 [표29] 고양원당 화훼단지의 개요 ··· 53 [표30] 고양주교 화훼단지의 개요 ··· 53 [표31] 대상지의 환경성평가 결과 ··· 54 [표32] 국내 도시근교 화훼단지의 지속가능성을 저해하는 문제요소 ··· 61 [표33] 대상지의 토지이용규제 현황 ··· 62 [표34] 녹지지역의 지정 대상 ··· 66 [표35] 자연녹지지역의 토지이용 규제 내용 ··· 66 [표36] 과밀억제권역의 지정 대상 및 토지이용 규제 내용 ··· 67 [표37] 서울시 및 인접도시의 개발제한구역 지정 현황 ··· 68 [표38] 개발제한구역의 토지이용 규제 대상 및 내용 ··· 69 [표39] 대상지의 기타 토지이용 규제 사항 ··· 70 [표40] 입지특성 분석 항목 ··· 73 [표41] 입지특성 분석 내용 ··· 73 [표42] 화훼단지와 인근 농지의 공시지가 비교 ··· 79 [표43] 대상지와 연접한 대지의 토지이용 ··· 80 [표44] 대상지 주변 주요 오픈스페이스 ··· 81 [표45] 대상지 인근의 배후 주거단지 ··· 82 [표46] 대상지 세부현황 분석항목 ··· 85
[표47] 헌인 화훼단지의 세부현황 ··· 86 [표48] 동서울 화훼단지의 세부현황 ··· 88 [표49] 남서울 화훼단지의 세부현황 ··· 90 [표50] 과천갈현 화훼단지의 세부현황 ··· 92 [표51] 청계 화훼단지의 세부현황 ··· 93 [표52] 서서울 화훼단지의 세부현황 ··· 94 [표53] 용인남사 화훼단지의 세부현황 ··· 95 [표54] 고양원당 화훼단지의 세부현황 ··· 97 [표55] 고양주교 화훼단지의 세부현황 ··· 99 [표56] 화훼단지 세부현황 문제점 ··· 101 [표57] 화훼단지 세부현황 개선방향 ··· 102 [표58] 도시근교 화훼단지의 주요 문제점 ··· 103 [표59] 도시근교 화훼단지 재개발 계획 지침 ··· 104 [표60] 도입시설의 계획지침과의 부합성 검토 ··· 109 [표61] 도시근교 화훼단지 재개발 계획 대안 ··· 110 [표62] 화훼단지 재조성 계획 대안 비교 ··· 112 [표63] 현황분석을 바탕으로 작성한 화훼·공원 복합단지 계획요소 ·· 115 [표64] 김재현(1994)의 연구에서 선정한 헌인 복합화훼단지의 계획요소 ··· 118 [표65] 김홍상 외 2인(2003)의 연구에서 선정한 김포 화훼종합단지의 계획요소 ··· 119 [표66] 신영진(2004)의 연구에서 선정한 부산 중사도 화훼복합단지의 계획요소 ··· 120 [표67] 이상종(1992)의 연구에서 선정한 원당 화훼주제공원의 계획요소 ··· 120 [표68] 선행연구에서 제안한 화훼 복합단지의 계획요소 ··· 121
[표69] Woodcote Green Garden & Nurseries의 계획요소 ··· 123
[표70] Carlsbad Flower Fields의 계획요소 ··· 126
[표71] Flora Holland Alsmeer의 계획요소 ··· 127
[표72] 최종적으로 선정된 도시근교 화훼·공원 복합단지의 계획요소 ··· 129 [표73] 개발제한구역 내 개발행위 중 도시계획위원회 심의 대상 ··· 133 [표74] 개발제한구역 내 계획시설 설치 및 기법 도입에 대한 법적 규제내용 ···· 134 [표75] 과밀억제권역 내 개발행위 중 수도권정비위원회 심의 대상 ··· 140 [표76] 개발제한구역 내 조성하는 건축물 및 공원, 공원시설물에 대한 법적 규제내용 · 141 [표77] 화훼·공원 복합단지 조성을 위한 법적 검토결과 종합 ··· 142 [표78] 사례 대상지 인근에서 진행 중인 개발 사업의 내용 ··· 145 [표79] 과천 화훼·공원 복합단지 조성사업의 시행자 선정 ··· 147 [표80] 개발사업 방식별 주요 특징 ··· 148 [표81] 과천 화훼·공원 복합단지 조성사업의 개발방식 선정 ··· 152 [표82] 사업시행방식에 따른 구역 지정 내용 ··· 154
[표83] 과천 화훼·공원 복합단지 조성 사업비 (개략산출) ··· 155 [표84] 과천 화훼·공원 복합단지 조성사업과 기타 개발사업의 사업규모 비교 ···156 [표85] 과천 화훼·공원 복합단지 조성사업비 확보 방안 ··· 157 [표86] 과천 화훼·공원 복합단지 용도별 면적 및 구성비 ··· 160 [표87] 사업시행 전·후의 용도별 면적 비교 ··· 160 [표88] 합리식에 의한 우수 유출량 산정 ··· 167
그림 목차
[그림1] 연구의 흐름 ··· 8 [그림2] 대도시권의 공간구조 ··· 17 [그림3] 시기별 시가지 확산 실태 ··· 21 [그림4] 경기도의 2009년 토지피복도 ··· 22 [그림5] 수도권 개발제한구역 지도 ··· 23 [그림6] 수도권 권역별 규제지도 ··· 24 [그림7] 전체 농업경작지면적과 화훼류 재배면적의 변화 ··· 29 [그림8] 농업부문과 화훼류의 생산액 변화 ··· 32 [그림9] 화훼류 재배농가수와 재배면적의 변화 ··· 32 [그림10] 국내 보일러 등유와 자동차 경유 가격 변동 추이 ··· 33 [그림11] 화훼류 생산액 변화와 화훼 수출입 금액 변화 ··· 36 [그림12] 주요 화훼공판장 거래금액 변화 ··· 40 [그림13] 헌인 화훼단지 세곡천의 현황 ··· 87 [그림14] 측백나무를 식재한 헌인 화훼단지 경계부 ··· 87 [그림15] 개발관련 갈등이 발생하고 있는 동서울 화훼단지 ··· 89 [그림16] 동서울 화훼단지 경계부 ··· 89 [그림17] 남서울 화훼단지 집하장 ··· 91 [그림18] 남서울 화훼단지 관엽 도매유통상가 ··· 91 [그림19] 용인남사 화훼단지 석화화훼유통센터 집하장 ··· 96 [그림20] 용인남사 화훼단지 남사화훼영농조합 유리온실 ··· 96 [그림21] 고양원당 화훼단지 내 차량 동선 ··· 98 [그림22] 고양원당 화훼단지 집하장 ··· 98 [그림23] 고양주교 화훼단지 아리화 화훼종합처리시설··· 100[그림24] 고양원당 화훼단지 경계부 ··· 100 [그림25] 도시근교 화훼·공원 복합단지의 계획 모델 제안을 위한 사례대상지 ··· 144 [그림26] 사업대상지 내 국유지 및 시·도유지 현황 ··· 150 [그림27] 사업대상지 내 화훼농업 토지 현황 ··· 153 [그림28] 사업시행방식(구역분할 혼용방식)에 따른 구역분할 계획도 ··· 154 [그림29] 도시관리계획(개발제한구역 해제) 결정(변경) 계획도 ··· 158 [그림30] 과천 화훼·공원 복합단지 조성사업 토지이용계획도 ··· 159 [그림31] 과천 화훼·공원 복합단지 지형 계획 ··· 163 [그림32] 과천 화훼·공원 복합단지 건축물 배치 계획 ··· 164 [그림33] 과천 화훼·공원 복합단지 동선 계획 ··· 165 [그림34] 과천 화훼·공원 복합단지 공원 계획 ··· 166 [그림35] 과천 화훼·공원 복합단지 수자원관리 계획 ··· 168 [그림36] 과천 화훼·공원 복합단지 식재 계획 ··· 170 [그림37] 과천 화훼·공원 복합단지 종합계획도 ··· 171 [그림38] 호수 및 고속도로 주변 계획 ··· 172 [그림39] 단면도 A-A' ··· 173 [그림40] Flower Field 주변 계획 ··· 173 [그림41] 빗물정원과 저류지 주변 ··· 174 [그림42] 단면도 B-B' ··· 174 [그림43] 화훼 도매유통센터 주변계획 ··· 175 [그림44] 화훼 도매유통센터 경계부에 조성한 포켓정원 ··· 175 [그림45] 화훼 도·소매유통센터 주변계획 ··· 176 [그림46] 화훼 도·소매유통센터 경계부 야외 전시·판매 공간 ··· 176
도면 목차
종합계획도 ··· · 177 식재계획도 ··· · 178 포장계획도 ··· · 179 배치도 ··· · 180제 1 장 서론
제1절 연구 배경 및 목적
1. 연구 배경
1990년대 중반까지 도시근교 토지는 대개 근교농지로 활용하여 왔 는데, 1999년 7월 개발제한구역 제도1) 개선방안 발표 이래, 정부는 사유재산권 보장 및 국토의 경제성 향상을 위한 정책 일환으로, 그 린벨트해제를 통한 도시개발 정책을 시행해왔다. 특히 최근에는 수 도권 주택공급을 위해 보금자리주택 등 대규모 아파트단지를 건설 하는 개발제한구역 활용 정책2)을 실행하고 있다. 이는 수도권의 주 택 난 해소에 기여를 하고 있으나, 이로 인한 부정적인 결과들 역시 발생하고 있다. 첫째, 오랜 기간 동안 개발제한구역으로 지정하여 보전해왔던 도시 근교 공공녹지와 자연환경이 훼손되었다. 둘째, 원 예농업을 중심으로 한 근교 농산업 기반이 소실되고 있다. 셋째, 서 1) 우리나라 1960년대 급속한 도시화·산업화 과정을 겪었으며, 70년대에 들어서는 대도시의 무분별한 팽창을 막고 도시 근교의 자연환경 보전하는 것이 사회적인 화두가 되었다. 이 에 따라 1971년 도시계획법을 전면적으로 개정하면서 도시 근교의 토지이용을 제한하기 위해 개발제한구역 지정에 관한 법을 제정하였고, 그 주된 내용은 법적인 토지이용 규제 를 통해 도시의 무분별한 확산 방지, 자연환경의 보전, 그리고 공익적인 차원에서 도시 민에게 녹지 공간을 제공하는 것이었다. 도시 근교의 토지는 광범위하게 개발제한구역으 로 설정되어 있으며, 대개 법률상 녹지지역으로 지정되어 있다. 실제 이용현황을 살펴보 면, 농촌 취락을 포함한 농지로서 농경·목축·임업·수산 등의 경제적 목적으로 토지를 이 용하는 경우가 많다. 2) 2004년 광명역세권부지, 2007년 신내3 국민임대주택 사업, 2008년 위례신도시 사업, 2009년 서울 내곡, 세곡 보금자리주택 사업 등이 개발제한구역 지정 해제를 통해 진행 되었다.울과 근교도시의 연담화에 따라, 추가적인 인프라건설, 교통 혼잡, 근린환경 악화 등 도시 문제가 발생하고 있다. 이런 문제점 때문에, 최근에는 개발제한구역으로 지정한 도시근교 토지를 어떤 방법으로 활용하는 것이 장기적 차원에서 이익이 되는지에 관해 다각적인 논 의가 이루어지고 있다. 일각에서는 개발제한구역 내 토지의 환경성 이 크게 훼손되었음을 지적하면서, 개발제한구역이 ‘개발을 기다리 는 도시 외곽의 슬럼’으로 방치되거나, 도심형 개발로 인해 소실되 는 것은 바람직하지 않으며, 적극적인 보전, 복원, 관리 행위를 통해 제도의 본래 취지에 맞게 그린벨트3)로서의 기능을 수행해야 한다고 주장한다. 현재 개발제한구역 재개발 이슈의 주요 대상지는 도시근교 화훼 단지이다. 도시근교의 지배적 경관을 형성하는4) 화훼단지의 재개발 계획이 대두되고 있는 원인은, 현재 화훼단지가 갖는 경제적, 환경 적 가치가 저하되어 있기 때문이다. 즉, 경제적 측면에서 보면, 화훼 단지와 인접한 근교지역이 점차 시가지화 됨에 따라, 화훼단지의 지 가는 상승한 반면, 1970-1980년대부터 자연발생적으로 형성된 화훼 단지는 노후한 생산시설, 후진적 유통 시스템으로 인하여 수익성이 감소하였다. 환경적 측면에서 살펴보면, 낙후된 시설, 불법적인 가설 건축물의 난립, 환경을 고려하지 않은 무분별한 경작 행위 등으로 3) 개발제한구역을 의미하는 그린벨트는 도시 주변의 녹지공간을 보존하여 개발을 제한하고 자연환경을 보전하자는 취지로 1950년대 영국에서 시작되었다. 그린벨트구역 안에서는 건축물의 신ㆍ증축, 용도 변경, 토지의 형질 변경, 토지 분할 등의 행위를 제한하고 있으 나, 개발제한구역을 지정한 목적에 위배되지 않는 범위에서는 국민생활의 편익을 위한 최소한의 시설로 허가권자의 승인이나 허가를 받을 경우 개발행위를 할 수 있다. (자료 :http://terms.naver.com/entry.nhn?docId=931811&cid=653&categoryId=653) 4) 전 국토에 조경용 식물재료를 공급하는 거점기지 역할을 해온 도시근교 화훼단지는, 근 교농업의 특성상, 개발제한구역으로 지정된 도시근교 토지 중 간선 도로에 인접한 곳에 1970년대부터 자연발생적으로 형성되어 온 결과, 현재 근교 농촌의 지배적인 경관을 형 성하고 있다.
인하여 자연환경이 상당부분 훼손되었다. 이와 같은 이유 때문에 화 훼단지는 아파트 건설 등 도시개발사업의 적합지로 인식되고 있다. 이런 상황에서 화훼단지 재개발과 관련하여, 이해 당사자들 사이의 갈등이 발생하고 있다.5) 토지 소유주 및 지자체는 화훼단지의 개발 제한구역 지정 해제 및 도심형 개발을 지지하는 반면, 토지를 임대 하여 화훼단지를 운영하는 대부분의 화훼농민들은 현행 법규상 충 분한 보상이 이루어지지 않기 때문에, 이미 산업적 기반을 조성해 놓은 화훼단지를 보전하기를 희망하고 있다. 현재 몇몇 도시근교 화 훼단지들은 기존의 도시개발방식과 같이 보금자리주택개발예정지구 로 지정되어 아파트 단지 개발을 앞두고 있다6). 다른 한편으로, 기 존 화훼단지의 기능을 보전하는 재개발 방식을 택한 곳도 있다. 과 천시는 남서울 화훼단지를 첨단 물류 및 운영시스템, 회의장, 사무 실 등 지원시설을 갖춘 국제 규모의 화훼종합센터로 재조성하기 위 한 사업을 추진 중이다. 개발제한구역 내 위치한 화훼단지를 철거하고 고밀도 도시지역을 조성하는 방법뿐만 아니라, 기존 화훼단지가 갖는 공공녹지로서의 잠재력을 활용한 재개발사업의 가능성을 검토해 볼 필요가 있다. 왜 냐하면 이 같은 방식은 기존 방식과 달리, 도시민을 위한 오픈스페 이스 제공, 국토의 자연환경 보전, 화훼산업 기반 보전을 통해 사회 적, 환경적, 산업적 차원에서 보다 장기적이고 지속적인 혜택을 제 공하기 때문이다. 그런데, 국내에서는 이 같은 방식의 재개발 선례 가 없고, 이를 위한 계획방법 연구도 미흡하다. 따라서 과천화훼유 5) 최근 가장 두드러지는 갈등 사례는 서서울화훼단지 광명시흥보금자리 개발예정지구 개발 사업이다. 6) 서서울화훼단지는 광명시흥보금자리 개발예정지구, 동서울 화훼단지는 오금보금자리개발 예정지구, 과천갈현화훼단지는 과천지식정보타운 보금자리지구
통센터 개발사업과 같은 화훼복합단지 개발사업이 진행된다 하더라 도, 경제적 이익 창출을 위한 부동산 개발방식으로 진행될 가능성이 크고, 그 과정에서 화훼단지의 기능저하 및 자연환경 훼손의 가능성 이 높다. 도시근교 화훼단지에 대한 재개발 압력이 높아지고 있는 현 시점 에서, 화훼단지의 지속가능하고 합리적인 활용방향을 제시하기 위한 연구가 필요하다.
2. 연구의 목적
본 연구는 도시근교 개발제한구역 내 화훼단지를 주택용지로 개발 하면서 그린벨트가 소실되고 있는 사회적 현상에 주목한다. 본 연구 에서는 최근 개발 압력이 높아지고 있는 도시근교 화훼단지를 장기 적 지속가능성을 갖는 방식으로 재개발하는 방법에 대하여 고찰하 였다. 구체적인 연구의 목적은 다음과 같다. 첫 번째, 그린벨트의 자연환경을 보전하면서 화훼단지의 수익성을 개선하고 도시민에게 공공녹지를 제공할 수 있는 개발방향을 제안 한다. 두 번째, 앞서 제안한 개발방향에 따른 구체적인 계획요소, 사업시 행방법, 기본계획안 예시를 통해 실행방안을 구체화한다.제2절 연구의 범위 및 방법
1. 연구의 범위
연구는 선행연구 고찰, 국내 도시근교 화훼단지 분석, 국외 선진사 례 분석을 통해 도출한 내용을 바탕으로 진행하였다. 국내 도시근교 화훼단지의 경우, 2단계에 거쳐 연구의 공간적 범위를 한정하였다. 1단계로, 전국의 도시근교 화훼단지 중 서울 및 경기도 일대의 수도 권 화훼단지 39개소를 선정하였는데, 이는 수도권의 화훼단지들의 총 판매액이 전국 화훼 총 판매액의 40%이상을 차지하는 등, 국내 도시근교 화훼단지로서 대표성을 갖기 때문이다. 2단계로, 39개소의 화훼단지 중 문헌조사 및 화훼농민 인터뷰를 통해 화훼 생산 및 유 통, 판매 기능을 모두 갖추고 있고, 50호 이상의 농가가 집적해 있 어서 향후 복합단지화의 잠재력이 높은 곳 9개소를 선정하였다. 선 정된 연구 대상지는 아래와 같다(표 1참고). 번호 위 치 이 름 1 서울특별시 서초구 내곡동 헌인 화훼단지 2 송파구 오금동 동서울 화훼단지 3 경기도 과천시 주암동 남서울 화훼단지 4 갈현동 과천갈현 화훼단지 5 의왕시 학의동 청계 화훼단지 6 광명시 노온사동 서서울 화훼유통단지 7 용인시 처인구 남사면 남사 화훼단지 8 고양시 덕양구 원당동 원당 화훼단지 9 덕양구 주교동 주교 화훼 단지 표 1. 연구 대상으로 선정된 국내 도시근교 화훼단지5장에서 계획요소를 도출하기 위하여 분석한 국외 선진사례의 경 우, 연구 결과로 도출된 계획방향인, ‘화훼·공원 복합단지’와 유 사성을 갖는 사례를 중심으로 아래와 같이 3개 대상지를 선정하였 다.
번호 이 름 위 치
1 Woodcote Green Plant Center 영국, 런던근교
2 Carlsbad Flower Fields 미국, 샌디에고
3 Flora Hollan Alsmeer 네덜란드, 알스미어
표 2. 연구 대상으로 선정된 국외 선진사례 연구의 시간적 범위는, 관련이론 및 현황을 고찰하는 2장과 3장의 경우, 1990년대 중반 이후부터 현재까지로 설정하고 국내 도시근교 토지이용, 화훼산업, 화훼단지의 변화상 및 일반적 특성을 검토하였 다. 4장과 5장에서는 현재 시점으로 시간적 범위를 한정하고 대상지 의 현황 및 특성을 면밀히 파악하였다.
2. 연구의 흐름 및 방법
국내 도시근교 화훼단지에 대한 재개발 계획방향 및 계획요소를 선정하고, 구체적인 계획안을 제안하기 위하여 5단계 과정에 따라 연구를 진행하였다(그림 1참고). 2장과 3장에서는 선행연구를 검토하고 일반현황을 고찰하였다. 도 시근교의 개념, 국내 도시근교 현황, 화훼산업 현황, 도시근교 화훼 단지 현황을 파악하였다. 4장에서는 현장답사를 바탕으로 구체적인 현황분석을 실시하였다. 도시근교 화훼단지로서 대표성을 갖는 9개의 대상지를 선정하고, 대상지들에 대하여 지속가능성 특성, 토지이용규제 특성, 입지 특성, 세부현황 특성 분석을 통해 향후 개발을 위한 고려사항을 도출하였 다. 5장에서는 화훼단지의 재개발 방향을 제시하였다. 앞선 현황분석 결과를 토대로 하여 계획원칙을 설정하고, 도시근교 화훼단지 재개 발 대안을 작성하였다. 대안에 대한 법적근거 및 개발과정의 특성, 개발의 기대효과를 비교하였다. 결과적으로, 현재의 화훼단지를 화 훼·공원 복합단지로 재개발 할 것을 제안하였다. 6장에서 화훼·공원 복합단지의 계획요소를 제시하였다. 구체적인 계획요소를 선정하기 위해 세 가지 방법으로 필요한 계획요소를 검 토하였다. 첫째, 현황분석을 통해 드러난 문제점을 개선하고, 잠재력 을 활용할 수 있는 계획요소를 연구자가 도출하였다. 둘째, 본 연구 와 유사한 선행연구에서 선정했던 계획요소의 목록을 검토하였다. 셋째, 해외선진사례에 대한 답사 및 문헌조사를 통해 계획요소를 도 출하였다. 도출된 계획요소들을 종합하여 최종적인 계획요소를 제안 하였다. 7장에서는 화훼·공원 복합단지 조성 방법을 제안하고 계획안을 예시하였다. 앞서 도출한 계획요소를 적용한 화훼·공원 복합단지 조성을 가정하여 사례대상지를 선정한 후, 사업시행자, 사업시행방 식, 사업비 조달방안, 조성계획안을 제시하였다. 이 과정을 통해 도 시근교 화훼단지에 일반적으로 적용할 수 있는 재개발 계획안을 제 안하고자 하였다.
제 2 장 선행연구 고찰
제1절 선행연구의 유형
본 연구 주제와 관련성을 갖는 선행연구를 크게 3가지 유형으로 분류하여 검토하였다(표 3 참고). 첫 번째로, 도시근교 화훼단지들이 대부분 개발제한구역 내에 입지하고 있다는 점을 고려하여, ‘그린 벨트의 보전 및 활용’에 관한 연구결과를 검토하였다. 두 번째로, 국내 화훼산업의 쟁점을 살피고자, ‘국내 화훼산업 활성화’에 대 한 연구결과를 검토하였다. 세 번째로, 본 논문의 논지와 유사하게 ‘화훼단지의 복합적 활용’을 주장한 연구결과를 검토하였다. 구분 화훼단지 입지특성 화훼단지 주요 프로그램 화훼단지 재개발 방향 내용 개발제한구역의 보전 및 활용에 관한 연구 국내 화훼산업 활성화에 대한 연구 국내 화훼단지의 복합적 활용에 대한 연구 표 3. 선행연구의 유형 분류제2절 선행연구의 내용
1. 개발제한구역의 보전 및 활용에 관한 연구
개발제한구역의 해제7)가 이루어지기 시작한 1990년대 후반부터 7) 개발제한구역 해제 배경을 살펴보면, 1971년 수도권에 처음으로 개발제한구역이 지정되 고, 이후 1977년 까지 14개 도시권 주변으로 개발제한구역이 추가 지정되었는데, 이와해제지역의 보전 및 활용 방안에 대한 연구 성과가 축적되기 시작 하였다. 연구자 제목/연도 · 경기개발연구원 · 도영준 · 조명래 · 김선웅 외 1인 · 권호근 외 1인 · 오규식 외 2인 · 개발제한구역 제도개선 법제화방안/2008 · 개발제한구역의 활용방안에 관한 연구/2009 · 그린벨트 내 보금자리 주택지구 조성의 문제점, 보금자리 주택의 문제점과 개선방안 토론회/2010 · 서울시 개발제한구역의 도시관리 실태 평가 및 개선방향/2010 · 개발제한구역 해제지역의 활용방안에 대한 연구/2011 · 수도권 개발제한구역의 경관생태학적 가치평가/2011 표 4. 도시근교 개발제한구역의 토지이용에 관한 연구 경기개발연구원(2008)과 도영준(2009)은 개발제한구역 제도의 문제 점을 지적하고, 제도개선 및 이용성 개선을 위한 방안을 제시하였 다. 조명래(2010)는 MB 정부시절 대선공약 사업으로 시작된 보금자 리주택건설 사업이 개발제한구역을 무분별하게 훼손하고 있음을 지 적하였다. 특히, 근교농업은 개발제한구역의 녹지 기능을 보전하면 서 국토를 생산적으로 활용하는 합법적, 합리적 토지이용 방식인데, 오래된 비닐하우스들이 만들어내는 낙후된 경관만을 보고 그곳을 보전가치가 낮은 토지로 해석하는 것8)은 잘못된 관점임을 지적하였 관련한 사회적인 갈등이 발생하게 되었다. 즉, 도시의 무분별한 팽창 방지, 도시주변 자 연환경보전을 통한 도시의 어메니티 증진, 국방상의 보안이라는 당초의 공익적 차원의 목적을 어느 정도 달성해 왔으나, 개발구역내 거주민의 생활 불편, 경제적 피해, 국토의 비균형적인 발전 등의 개인적 차원의 문제를 야기하였다(권호근 외 1인, 2011). 정부는 1999년 7개 중소도시의 개발제한구역을 전면 해제하였으며, 2000년에는 “개발제한구역 의 지정 및 관리에 관한 특별조치법”을 제정함으로써 시·도별 관리계획에 따라 개발제한 구역을 조정할 수 있는 근거를 마련하였다. 8) 2009년 2월말 제9차 비상경제대책회의에서 이명박 대통령은 ‘서울 근교의 그린벨트에는 비닐하우스만 가득 차 있다. 신도시를 먼 곳에 만들어 국토를 황폐화할 필요 없이, 이런 곳을 개발하면 도로, 학교 등 인프라를 새로 건설하지 않고도 인구를 수용할 수 있다’ 고 언급하였는데, 이는 개발제한구역 내 농업지역의 낙후된 외관 이면에 잠재하고 있는
다. 김선웅 외 1인(2010)은 개발제한구역 현황을 정리하고 현재 개발 방식이 야기할 수 있는 문제점에 대해 논하였다. 오규식 외 2인 (2011)은 개발제한구역의 경관생태학적 가치를 분석하고, 단순한 주 택단지개발 방식의 토지이용을 지양하고, 지리적, 환경적, 문화적 가 치를 고려한 다각적이고 장기적인 개발계획이 필요함을 주장하였다.
2. 국내 화훼산업 활성화에 대한 연구
국내 화훼산업 활성화에 대한 연구는 과거에서부터 꾸준히 진행되 어 왔다. 이와 관련한 연구는 대체로, 화훼 생산·유통시스템의 문 제점 분석과 그 해결방안 제시에 중점을 두었다. 연구자 제목/연도 · 김재영 · 김완배 · 최재섭 · 김영진 · 박현태 · 추대식 · 권영규 · 우리나라 화훼산업의 현황, 문제점 및 대책/ 2000 · 화훼유통 현황과 마케팅 전략/ 2003 · 우리나라 화훼산업의 유통특성에 관한 연구/ 2004 · 한국 화훼의 흐름과 방향/ 2006 · 한국의 화훼산업 관련 법규 검토/ 2006 · 화훼 유통 시장의 소비자 구매행동에 미치는 요인에 관한 연구/2011 · 화훼도매시장 활성화 방안 연구/ 2012 표 5. 도시근교 화훼산업의 활성화에 관한 연구 김재영(2000)과 김완배(2003)는 화훼산업 활성화를 위한 구체적인 방안을 제안하였다. 김재영(2000)은 우리나라 화훼산업의 문제점을 가치를 간과한 것이다. 개발제한구역은 농산업적, 환경적 가치를 가지고 있는데, 손쉬운 방법이라는 이유만으로 이곳에 주택을 건설하는 것은 바람직하지 못하며, 당장의 인프라 건설비용을 절감할 수 있다하더라고, 향후 도시 간 연담화 현상 등으로 인하여 지불해야 할 중장기적으로 사회비용을 고려하면, 경제적인 주택공급방법이라 단정하기 힘들다.생산 및 소비 분야와 유통 및 수출 분야로 나누어 분석하였다. 생산 및 소비분야의 문제점을 크게, 생산유통시설의 낙후, 전문화 및 규 모화 미흡, 신품종 종묘 개발 미흡, 재배기술 부족, 꽃 이용의 대중 화 부족의 다섯 가지 범주로 제시하였다. 그 원인으로서, 화훼농가 가 대부분이 1,000 평 이하의 소규모이고 고품질 특화상품 보다는 기존의 내수용 소비 상품 생산량 증대에 노력하는 점, 대부분 임차 농민으로서 시설투자를 기피하는 점, 선별 및 저장시설이 미흡한 점, 국내 종묘업체가 영세하여 육종 기술인력, 시설이 취약 한 점 등을 꼽았다. 유통 및 수출 분야의 문제점으로는, 화훼생산 및 유통 에 대한 시장정보 제공 시스템 결여, 화훼생산 수출단지의 저효율, 종자산업의 낮은 경쟁력, 일본에 집중된 수출산업 구조, 복잡한 유 통과정에 따른 비용증대 등을 지적하였다. 생산, 소비, 유통, 수출 분야에서 드러난 이와 같은 문제점의 해결 방안으로서, 화훼온실의 현대화, 수출 전문 대규모 단지의 조성, 전략품목 선정 및 집중 개 발, 전문 육종인력 확충, 정부 차원의 화훼육성 지원 활성화, 상품의 규격화 및 등급화, 유통의 단순화 등의 대책이 필요하다고 주장하였 다. 김완배(2003)는 우리나라의 화훼산업의 문제점을 분석하고, 선진국 의 화훼 유통 동향을 참고로 하여, 화훼유통의 개선방향을 다음의 5 가지로 제시하였다. 첫째, 지역의 생산자 조직을 활성화하는 것이 필요하다. 이는 영세한 국내 화훼생산구조를 규모화 시킬 필요가 있 는데 단기간에 규모화를 이루는 것은 현실적인 한계가 있으므로, 이 에 대한 보완책이다. 즉, 지역의 화훼생산자 조합은 단순한 공판장 사업에서 탈피하고 공동선별, 출하, 정산 체계를 구축하여 판매처를 개발하고, 정부는 이런 조합에 대하여 저온저장시설, 냉장 차량 등
관리 및 운영시설에 대한 지원을 확대할 필요가 있다. 둘째, 네덜란 드 등 선진국의 사례에서 볼 수 있듯이 산지의 화훼단지 자체를 상 품화하는 노력이 요청된다. 화훼단지가 도시민의 여가 공간으로 기 능할 수 있도록 유도하면서 화훼상품의 직·간접적 판매증진을 도 모한다. 셋째, 공영도매시장 및 공판장의 시설보강 및 탄력적인 거 래방식을 도입해야한다. 기존의 경매거래 일변도의 운영에서 탈피하 여, 저온저장시설, 난방시설, 습식유통에 필요한 시설 등을 갖추고, 선취거래 수의매매 등의 방식을 도입하여 유통구조를 선진화해야한 다. 넷째, 제도권 밖에 있는 유사도매시장은 유통속도, 가격안정성 및 운영효율 등 기존의 장점을 살려 민영도매시장화 함으로써, 거래 투명성과 공정성을 향상시키는 동시에 정부차원의 지원을 통해 전 반적인 효율을 향상 시켜야한다. 다섯째, 소매유통부분은 소비자와 의 접근성을 용이하게 해야 하고, 젊은 세대의 선호를 반영한 판매 전략을 수립해야하며, 새롭고 차별화된 상품개발로 소비자의 욕구를 만족시켜야한다.
3. 국내 화훼단지의 복합적 활용에 대한 연구
국내 화훼산업 활성화에 대한 연구는 폭넓게 진행된 반면, 국내 화훼단지의 복합적 활용에 대한 논의는 아직 미흡한 편이다. 김재현 (1994)은 개발제한구역 내 주민 재산권을 보전하기 위한 방안으로 화훼복합단지를 조성할 것을 제안하였다. 신영진(2004)은 화훼산업 과 다른 산업과의 복합용도개발(MXD) 가능성을 논의하면서, 지역 경제 활성화 및 수익성 재고를 위해 화훼복합단지를 조성할 것을 제안하였다. 김진석(2006)은 화훼종합유통단지 조성사업의 타당성을 연구하면서 기존의 논의를 보다 농산물 시장의 전면개방에 따라 농촌경제가 크게 위축되고 있는 가운데, 상대적으로 성장 가능성이 높은 국내 화훼산업을 발전시킬 필요가 있음을 주장하였다. 이를 위 해 저온 보관시스템, 저온 운송시스템 등 부대시설을 갖춘 대규모 화훼종합유통단지를 조성할 것을 주장하였으며 이에 대한 경제적 투자 타당성을 분석하여 사업의 실현 가능성을 타진하였다. 그 결 과, 관리운영주체의 재무수익률(FRR)은 10.13%, 공공사업 투자기 관의 투자수익률(IRR)은 9.57%로 각각 시중은행의 이자율 및 자본 의 사회적 기회비용을 다소 상회하는 것으로 분석하였다. 이는 장기 적인 차원에서는 대규모 화훼종합유통센터의 개발이 투자타당성이 있는 것을 의미한다. 화훼종합유통단지의 수익성을 높이기 위해서 가장 중요한 요인으로는 거래목표 물량의 조기 확보를 통한 사업의 빠른 안정화, 경영합리화를 통한 운영비용의 절감을 꼽았다. 김상은 (2012)은 화훼복합단지와 주거단지의 결합에 대하여 제안하였다. 주거단지의 커뮤니티를 증진시키기 위한 보조프로그램으로서 화훼 단지의 도입을 주장하였는데, 화훼단지에 관한 실질적이고 분석을 바탕으로 하지는 않았다는 점에서 한계가 있다. 연구자 제목/연도 · 김재현 · 신영진 · 김진석 · 김상은 · 개발제한구역의 효율적 이용을 위한 복합화훼단지 설계/ 1994 · 부산 화훼복합단지 기본계획 및 설계/ 2004 · 영남권 화훼종합유통단지 조성사업의 투자 타당성 분석/ 2006 · 블록형 화훼복합주거단지 계획에 관한 연구/ 2012 표 6. 국내 화훼단지의 복합적 이용에 관한 연구
제3절 본 연구의 차별성
기존 연구는 개발제한구역 관련 쟁점과 화훼산업 및 화훼단지 관 련 쟁점을 각각 독립적으로 다루어왔다. 그런데 화훼산업이 수도권 에 집중되어 있고 화훼단지 대부분이 개발제한구역 내에 입지한다 는 것을 고려할 때, 이 두 가지 쟁점은 함께 다루어질 필요가 있다. 즉, 개발제한구역의 지속가능한 활용을 위한 연구 일환으로서 도시 근교 화훼단지의 새로운 활용방안을 모색해볼 필요가 있다. 본 연구 는 이와 같은 관점을 가지고 진행하였으며, 그 과정에서 선행연구 성과들을 반영하였다. 화훼단지의 복합적 활용을 제안한 기존 연구는 특정 대상지에 대 한 설계 측면에서 접근하면서, 연구자의 주관적 판단을 바탕으로 계 획요소를 선정하고, 사업 시행방법에 관한 검토 과정을 생략한 경우 가 많았다. 본 연구는 그린벨트 내 입지한 화훼단지의 일반적 재개발 방법을 제안하기 위해 계획적 관점에서 접근하였다. 다수의 화훼단지에 대 한 현황조사 및 분석 결과를 바탕으로 계획요소를 선정하고, 실제 도입을 위한 법적 검토과정을 거쳤다. 또한 화훼단지 재개발사업의 시행방법, 예산확보방법 등을 검토하여 실제 구현 가능한 계획안을 제안하였다.제 3 장 국내 도시근교 및 화훼단지 현황
제1절 도시근교의 개념 및 범위
1. 도시근교의 개념
도시근교지역(Suburban)은 도시주변부(urban fringe), 도농주변부 (rural-urban fringe), 도시음영(urban shadow), 탈 도시지역(exurbia
zone) 등으로 불리는데, 범위가 정확하게 규정된 용어는 아니다.9) 도시근교의 구조는 도시주변부(Urban fringe)에 대한 이론으로 이 해될 수 있다. 도시주변부는 중심도시에 접한 지역으로 도시의 성장 에 따라 교외화(Suburbanization)10)가 진행되는 지역이다. 브라이언트 Bryant (1982)는 도시주변부 지역을 더 상세하게 분류하여 내측주변 부와 외측주변부로 구분하였는데, 내측주변부는 도시용도로의 토지 전용이 명백하게 전개되는 지역이고 외측주변부는 경관적으로 농촌 적 토지이용 양상이 나타나지만 도시 지향적 요소가 드러나는 곳이 다.11) 도시주변지역에는 투기성의 공한지, 옥외녹지공간, 개발제한구 역 등의 토지이용 양상과 거주지, 공장, 사무실 등이 중심도시로부 9) B. W libery, Agricultural Geography, London : Oxford University Press, 1985, p185,
전창환, 「도시근교형 환경친화적 주거단지 계획요소에 관한 연구」, 2003, p5.에서 재 인용. 10) “일반적으로 사용하고 있는 교외화의 개념은 중심도시의 거주기능이 중심도시 주변지역 으로 원심적으로 확대되면서 전개되는 여러 현상과 그 과정을 지칭하는데, 대개 중심도 시와 연계되어 통합된 거주 지역을 이루며, 인구와 주택의 증가현상이 나타나고, 농업적 요소의 감퇴현상이 두드러지게 진행된다.”, 권용우 외 6인, 『수도권의 변화』, 보성각, 2006. 18쪽. 11) 같은 책, 15쪽.
터 원심적으로 확대되어 입지하는 양상을 보인다.12) (그림 2. 참고) 대도시의 경우, 도시의 무분별한 팽창으로 인한 부작용을 막기 위해 도시주변지역에 광범위하게 개발제한구역이 설정된다. 이 경우 도시 의 팽창은 공간적으로 연속되지 않고, 핵심시가지역에서 도시음영지 역으로 도약하듯이 진행되는데, 도시음영지역에는 도시의 생활환경 의 질을 저하시킬 요소를 가진 묘지, 공장 등 산업시설, 창고, 야적 장 등이 입지하게 된다. 그림 2. 대도시권의 공간구조
(자료 : Bryant. C. R. et al., 1982, The City's Countryside, Longman, 12쪽, 권용우, 「교외지역, 수도권 교외화의 이론과 실제」,아카넷, 2001, 16쪽에서
재인용.)
2. 도시근교의 범위
현재 우리나라의 경우, 도시근교를 법적 행정적으로 규정하고 있
수도권의 공간구조 도심 근교부 중근교부 원교부 서울시계 서울시계~30km 30~40km 40km이상 표 7. 수도권의 공간구조 (자료 : 제2차 수도권정비계획, 1997~2011, 국토연구원) 지 않다. 다만 제2차 수도권정비계획에서는 수도권을 지리적으로 서 울 근교, 중근교, 원교로 구분하여 설명하였다.13) 도시근교에 대한 범위설정은 연구자의 관점에 따라 달라질 수 있 는데, 최진호·이종렬(1984)은 서울 주변의 시군지역 가운데 다음의 3가지 동질성 기준을 만족하는 동시에, 2가지 도시적 성격의 기준을 충족시키는 시군지역을 서울의 근교지역으로 설정하였다.14) 동질성 기준은 다음의 세 가지이다. ① 서울로의 통근자가 거주 취업자의 5% 이상인 지역 ② 시군 취업기회의 5% 이상을 서울 거 주 취업자가 차지하는 지역 ③ 서울로부터의 거리가 45km 이내인 지역 도시적 성격의 기준은 다음의 두 가지이다. ① 2·3차 산업의 비 농업인구 비율이 60% 이상인 지역 ② 1975~80년 인구증가율이 10% 이상인 지역 권원용(1985)은 중심도시와 주변 도시근교지역을 하나의 생활권으 로 통합한 광역도시의 개념으로 도시화의 진행도 및 중심도시 이용 도를 대도시권 설정의 기준으로 하였다. 이를 통해 서울의 광역도시 권을 서울시청을 기준으로 하여 반경 50km에 이르는 공간으로 제 시하였다. 연구자들은 대개 비농업인구 비율, 시가화 비율 등 도시 13) 건설교통부, 『제2차 수도권 정비계획(1991~2011)』,1997, p.7, 전창환, 「도시근교형 환경친화적 주거단지 계획요소에 관한 연구」, 2002, p5.에서 재인용. 14) 최진호 · 이종렬,「서울근교지역 교외화의 성격과 특징」,국토연구3, pp.24~52.
적 성격을 나타내는 지표와 함께, 중심 도시로의 통근율 등 도시중 심과의 연관성을 보여주는 지표를 사용하여 도시근교의 범위를 설 정하였다. 그런데 근교지역에서는 이 같은 지표 값이 계속 변하기 때문에 도시근교의 범위 또한 지속적으로 변화한다. 1980년대에는 서울로 출근하는 통근자율이 5% 이상인 지역은 서울의 중심부에서 30km 이내 지역이었으나15), 2000년대에 들어서는 대체로 40km 내 외의 지역까지 그 범위가 확대되었다. 현재, 서울시 외곽지역 중 서 울시청을 중심으로 반경 40km 내의 지역을 근교지역으로 파악할 수 있다.16)
제2절 도시근교 현황
1. 교외화에 따른 인구이동과 시가지 확산
‘교외화’란 개념적으로, 도시근교지역이 중심도시의 영향을 받 아, 농업적 요소가 감소하고 도시적 요소가 증가하여 도시화되는 과 정이다. 교외화의 개념은 크게 두 가지로 정의할 수 있는데, 첫 번 째는 거주교외화(residential suburbanization)이고 두 번째는 고용교 외화(suburbanization of employment)이다.17) 교외화가 진행되는 지 역에서는 도시인구의 증가에 따라 주택이 건설되는 현상이 뚜렷하 다. 일부지역은 주거기능 이외의 공업, 상업 등 도시적 기능도 확산 되어 고용이 늘어나면서 자족적인 기능이 강화된 혼합교외(mixed 15) 권용우, 「교외지역, 수도권 교외화의 이론과 실제」,아카넷, 2001, 115쪽. 16) 전창환, 「도시근교형 환경친화적 주거단지 계획요소에 관한 연구」, 2002, 5쪽. 17) 권용우 외 6인, 『수도권의 변화』, 보성각, 2006, 104쪽.suburbs)지역으로 성장하기도 한다.18) 우리나라의 경우, 1970년대부터 2000년대까지 서울과 근교 도시를 포함한 수도권의 인구증가 현상이 뚜렷했으나, 최근 인구증가 추세 가 점차 둔화되고 있다. 2011년에는 통계작성 후 최초로 8천명의 순 유출을 기록했으나, 2012년에는 순유입을 회복하였다(표 8참고). 인 천, 경기 지역 인구는 지속적으로 증가하고 있다. (단위 :천명) 권역 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 수도권 201 137 140 129 112 83 52 44 31 -8 7 중부권 -30 -11 23 -8 2 12 18 11 22 35 33 호남권 -99 -49 -86 -52 -47 -32 -23 -9 -9 -2 -10 영남권 -81 -76 -77 -68 -65 -60 -45 -45 44 -26 -35 수도권 : 서울, 인천, 경기/ 중부권 : 대전, 세종, 강원, 충북, 충남 호남권 : 광주, 전북, 전남/ 영남권 : 부산. 대구, 울산, 경북, 경남 표 8. 2002-2012 권역별 인구 순이동 추이 (자료 : 통계청, 『국내인구 이동통계연보』, 2012) 수도권에서는 1990년대 서울 인근지역에 근교확산이 나타났으며, 1990년대 후기와 2000년대 초기에 원교확산이 나타났다19)(그림 3 참 고). 시가지확산 현황을 살펴보면. 도심지역, 근교지역, 원교지역, 기 타지역 중 시가지 증가 면적은 근교지역이 가장 많다. 1995년부터 2006년까지의 수도권 총 시가화 면적 1575.57㎢중 40.9%인 2,539.82 ㎢이 근교지역에 해당한다. 한편 최근에는, 원교지역의 시가화 속도 (시가지 증가율)가 근교지역보다 높게 나타나고 있다20) 18) 권용우, 앞의 책, 104쪽. 19) 황금회, 『경기도 시가지확산에 따른 공간적 영향 연구』, 경기개발연구원, 2008, 21쪽 20) 같은 책, 23쪽.
그림 3. 시기별 시가지 확산 실태 (자료 : 황금회, 『경기도 시가지확산에 따른 공간적 영향 연구』,경기개발연구원, 2008) 그림4는 2009년의 경기도 토지피복도이다. 2003년에서 2009년 동안의 변화를 분석하면, 증가한 토지이용은 시가지(189.27㎢), 초 지(63.47㎢), 나지(47.29㎢), 습지(22.74㎢) 이고, 감소한 토지이용 은 농지(-375㎢), 산림(-168.44㎢), 수역(-42㎢)이다.21) 시가지
확산이 높게 진행된 지역은 서울외곽순환도로가 통과하는 북부 근 교인 의정부, 고양, 파주 지역과 광명, 과천, 하남 등 동남부 근교지 역, 경부고속도로를 이용한 도심접근이 용이한 성남, 용인 지역이었 다. 그림 4. 경기도의 2009년 토지피복도 (연구자 조사자료) 21) 본 자료는 환경부제공 토지피복 자료를 바탕으로 ArcGIS프로그램을 이용하여 산출한 결과임.
2. 도시근교 토지이용규제 현황 및 문제점
도시근교 지역에서는 토지이용 혼재, 기반시설이 갖추어진 택지개 발사업지구 주변의 무분별한 주택단지 건설, 자연보전구역 내 소규 모 난개발 및 불법적 토지이용, 과밀억제권역의 과밀 심화 등의 문 제가 지속적으로 나타나고 있다22) (국토연구원, 2006). 현재, 난개발을 막고 자연자원을 보전하기 위하여 서울시 근교지 역에서 시행하고 대표적인 토지이용규제는 제3차 수도권정비계획에 따른 권역별 규제, 개발제한구역 규제, 기타 팔당특별대책지역, 상수 원 보호구역, 군사시설보호구역 지정에 따른 규제 등이다(그림 5, 그 림 6 참조). 그림 5. 수도권 개발제한구역 지도 (자료 : 경기도, 2007) 22) 『경기도의 지속가능개발의 당면과제와 추진방안 1』, 경기개발연구원, 2007, 18쪽.그림 6. 수도권 권역별 규제 지도 (자료 : 경기도, 2007)
도시근교 지역에서 시행되고 있는 주요 토지이용규제 내용을 간략 히 정리하면 표 9 및 표 10과 같다.
제3차 수도권 정비계획의 권역별 규제 내용 구분 과밀억제권역 성장관리권역 자연보전권역 목적 과밀화 방지, 도시문제 해소 이전기능 수용, 자족기반 확충 한강수계 보전, 주민불편 해소 공장 선택적 허용 선택적 허용 선택적 허용 공업지역지정 금지 물량배정 물량배정 택지조성 심의 후 허용 심의 후 허용 심의 후 허용 공업용지 심의 후 허용 심의 후 허용 심의 후 허용 관광지 심의 후 허용 심의 후 허용 심의 후 허용 대학신설 금지 금지 금지 대학이전 가능 가능 가능 대형건축물 과밀부담금부과 허용 금지 연수시설 금지 심의 후 허용 금지 표 9. 제3차 수도권정비계획의 권역별 규제 내용 (자료 : 수도권 정비계획법 시행령) 개발제한 구역 팔당특별대책지역 상수원보호구역 군사시설보호구역 건축물의 건축 및 용도변경,공작물의 설치,토지의 분할 및 형질변경,도시 계획사업의 시행 등 행위 제한. 일정 용량 이상의 폐수배출시설,폐기 물처리시설 금지, 일정규모 이상의 숙박업,식품접객업 및 오수배출시설 입지 제한. 수질오염을 초래할 수 있는 행위 금지, 공장 숙박시설 등 의 입지 금지,원주 거민의 생활에 필 요한 건축물에 한 해서 입지 허용. 민간인 출입,건축 물의 건축,공작물, 식물,그밖에 장애 물 설치 제한. 표 10. 법적 토지이용 규제 내용 (자료 : 수도권 정비계획법 시행령)
국내에서 시가지의 무분별한 확산에 따른 난개발을 막기 위한 토 지이용규제 정책들은 그동안 성장관리 측면에서 효과가 있었다. 그 러나 크게 두 가지 문제점이 지적되고 있다. 첫 번째 문제점은 토지이용규제 제도를 유명무실하게 만드는 대 규모 택지개발사업의 시행이다. 과거부터 각 정권마다, 택지개발, 국 민임대주택건설 등 대규모 개발사업을 추진해왔으며, 이 경우, 택지 개발 촉진법 등 특별법에 의한 도시개발로 기존의 토지이용규제제 도가 사실상 무력화되었다.23) 이 과정에서 기존 수도권 종합관리계 획 원칙과 상충되는 사업이 시행되기도 하였다. 두 번째는 문제점은 중복 규제 제도가 지역경제 성장을 저해하는 것이다. 일부 지역의 경우, 과밀억제권역, 개발제한구역 등 2가지 이 상의 토지이용 규제 사항이 중복 적용되어 각종 총량규제 및 행위 제한이 과중하게 이루어지는 측면이 있다. 2013년 9월 현재, 전국 11개 시도에 지정된 개발제한구역 면적은 약 3,619㎢로 이중 중복규 제 면적이 34.7%(약 1,257㎢)이다. 전체 개발제한면적이 약 1,176㎢ 인 경기 지역의 경우 중복규제 면적이 전체 52%에 해당하는 612.4 ㎢에 달했다. 구체적으로 중복규제 현황을 분류하면, 군사시설보호 구역이 23.9%로 가장 많았으며, 상수원보호구역 14%, 공원이 6.6%, 농업진흥지역 4.1%인 것으로 나타났다.
3. 개발제한구역 제도의 정비 및 조정
1971년 도시계획법에 의해 발효된 개발제한구역 제도에 대한 정비 23) 『경기도의 지속가능개발의 당면과제와 추진방안 1』, 경기개발연구원, 2007, 36쪽.요구가 증대함에 따라, 1997년 김대중 정부는 개발제한구역의 조정 및 지정해제 정책을 제시하였다. 2000년 1월 28일 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법을 제정하여, 개발제한 구역 재조정 및 재산권 침해에 대한 보상 등를 위한 법적 근거를 마련하였으며, 몇 차례의 개정24)을 거치며 현재에 이르고 있다. 개정을 통하여 기 존에 난개발이 이루어지던 준농림 지역을 3개의 지역(보전관리지역, 생산관리지역, 계획관리지역)으로 세분화하여 손실보상에 대한 기준 과 절차를 보완함으로써 재산권 보장을 강화하였다. 또한 개발제한 구역의 범위 조정 및 해제가 이루어졌는데, 대도시권은 지정 면적을 축소시켰고 7개의 중소도시권은 개발제한구역 지정을 전면 해제하 였다. 국토교통부(구 건설교통부)는 2007년 ‘2020년 수도권 광역도 시계획’에서 개발제한구역 내 집단취락, 환경평가결과 보전가치가 낮은 지역, 국책사업 대상지, 지역현안사업 대상지를 ‘개발제한구 역 조정가능지역’ 으로 결정하였다(표 11 참고). 조정된 개발제한구 역에는 국민임대주택단지조성, 광명역세권 개발사업 등 41개 국책사 업과 함께 지역현안사업(표 12 참고)이 추진될 예정이다. 일반적으로 개발제한구역 조정가능지역에서 추진할 수 있는 대규모 개발 사업 은 광역도시계획수립지침(국토교통부)에 의거한 공공주택사업, 사회 복지사업, 국책사업 배후단지 조성사업, 대규모 물류센터, 유통단지, 컨벤션센터 건설사업 등이다. 24) 개발제한 구역 내 녹지의 활용에 대한 개정사항 : 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장․군수․구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설은 시장․군수․구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. (2009.2.6, ~2011.9.16 개정)
행정구역 조정 허용 용량 유형별 조정면적 조정 총량 우선해제 취락 일반조정 가능지역 국책사업 지역현안 사업 면적 (㎢) 개 소 면적 (㎢) 개 소 면적 (㎢) 개 소 면적 (㎢) 개 소 면적 (㎢) 면적 (㎢) 수도권 125.8 678 52.679 44 19.296 41 46.804 20 5.728 124.507 서울특별시 13.3 30 6.488 - - 10 5.915 4 0.877 13.280 인천광역시 8.3 52 2.600 2 0.742 3 3.540 1 0.115 6.997 경기도 104.2 596 43.591 45 18.554 27 37.349 15 4.736 104.230 표 11. 수도권 개발제한구역 조정 결과 종합 (자료 : 2020 수도권 광역도시계획 - 2009.4 변경사항 반영) 번호상정시 번호 사 업 명 위 치 면적 (㎢) 1 101 서울추모공원조성 서울특별시 서초구 0.174 2 102 상봉터미널 이전사업 서울특별시 중랑구 0.038 3 103 구로천왕지구 도시개발사업 서울특별시 구로구 0.485 4 106 국민임대주택단지조성 서울특별시 강남구 0.180 5 201 실버타운조성 인천광역시 계양구 0.115 6 313 미디어밸리 경기도 고양시 0.859 (0.619) 7 322 복합문화관광단지 경기도 과천시 0.185 8 351 역사유적공원 경기도 구리시 0.190 9 361 부곡첨단산업단지 경기도 군포시 0.268 (0.235) 10 381 행정타운 및 지식정보단지 경기도 남양주시 0.658 11 383 진건산업단지 경기도 남양주시 0.142 12 401 물류유통단지 조성 경기도 부천시 0.164 13 441 공영차고지 경기도 안산시 0.222 14 442 유통업무설비 경기도 안산시 0.160 15 452 안양대 정보ㆍ통신 연구센터 경기도 안양시 0.018 16 461 행정타운 및 역세권개발 경기도 양주시 0.450 17 491 종합행정타운조성 경기도 의왕시 0.454 18 501 바이오사업 경기도 의정부시 0.563 (0.531) 19 511 공해공장 이전을 통한 첨단산업 및 주택지조성 사업 경기도 하남시 0.138 20 512 물류및주택지조성사업 경기도 하남시 0.570 주) 면적중 괄호안의 숫자는 우선해제집단취락의 면적을 제외한 순조정가능지역 면적임. 표 12. 수도권 광역계획권내 지역현안사업
제3절 화훼산업 현황
1. 고부가가치 산업으로서 화훼산업의 성장
우리나라 화훼산업은 1970년대 이후 지속적인 성장세를 보이다가 2008녀 중반 이후 소폭하락 및 정체기를 겪고 있다. 그림 7의 통계 자료를 보면, 최근 10여 년간 국토의 농업경작지 면적은 지속적으로 감소하고 있으나, 화훼를 생산하는 재배지 면적은 대체로 상승하고 있어, 전체 농지에서 화훼 재배지가 차지하는 면적의 비율은 꾸준히 상승하고 있다. 화훼산업은 다른 농산업보다 높은 수익성을 갖기 때 문에, 전체 농가 수는 감소추세에 있음에도 불구하고, 화훼농가 수 는 증가되었다. 한편, 2011년 현재, 전체 농지 중 화훼 재배지의 면 적은 0.4%에 불과하지만 화훼류 생산액은 농업전체 생산액의 1.97% 를 차지하고 있어, 화훼류가 다른 농작물보다 높은 부가가치를 가지 고 있음을 알 수 있다(표 13 참고). 그림 7. 전체 농업경작지면적(좌)과 화훼류 재배면적(우)의 변화 (단위: ha) (자료: 농림축산식품부, 2011)(단위 : 호) 연도별 재배농가수 재배형태별 전업농가 부업농가 자가토지 임차토지 자가토지 임차토지 1989 7,820 5,417 2,403 1990 8,945 6,197 2,748 1991 10,244 7,217 3,027 1992 11,268 3,298 4,758 2,479 733 1993 11,651 3,501 5,023 2,527 600 1994 12,326 3,993 5,320 2,360 653 1995 12,509 4,550 5,326 2,080 553 표 14. 전업농가, 부업농가 구성 및 토지 소유관계 (단위 : ha, 십억 원) 기준연도 농업경작 면적 농업생산액 화훼재배면적 화훼류생산액 2011년 168,000 41,358 6,832 817 * 농업 경작지 대비 화훼 재배지의 면적 비율 : 0.4 % 농업 경작지 대비 화훼 재배지의 생산액 비율 : 1.97% 표 13. 농업경작지와 화훼 재배지의 면적 및 생산액 (자료: 농림축산식품부, 2011)
2. 화훼산업의 전문산업화
표14는 우리나라 화훼농가의 수와 전업농가, 부업농가의 수를 조 사한 결과이다. 화훼농가 중 화훼업을 전문으로 하는 전업농가의 비 율은 2011년 기준, 67.9%로 농업부문 전체 평균인 54.2%와 비교하여 높은 수준이다. 한편 전업농가 중 본인소유 토지를 가진 농가의 비 율은 1992년 40.9%, 2002년에는 48.1%정도로 낮은 편인데, 이는 화 훼농가가 도시근교 토지를 임대하여 사용하는 경우가 많기 때문이 다.(단위 : 호) 연도별 재배농가수 재배형태별 전업농가 부업농가 자가토지 임차토지 자가토지 임차토지 1996 12,774 4,649 5,520 2,132 473 1997 13,047 4,878 5,550 2,157 462 1998 12,965 4,824 5,510 2,200 431 1999 12,994 4,796 5,587 2,205 406 2000 13,080 4,732 5,580 2,273 495 2001 13,466 4,725 5,487 2,753 501 2002 13,575 5,038 5,440 2,587 510 2003 13,596 9,709 3,887 2004 13,159 9,438 3,721 2005 12,859 9,351 3,508 2006 12,440 8,982 3,458 2007 12,021 8,627 3,394 2008 11,588 8,338 3,250 2009 10,685 7,530 3,155 2010 10,347 7,134 3,213 2011 10,054 6,825 3,229
3. 2000년대 중반이후 화훼산업의 침체 현상
과거부터 지속적인 상승세를 보이며, 2005년 기준 9천4백억 원의 생산액 규모를 달성한 화훼산업은 2005년 이후 상승세가 둔화되고 소폭 하강세를 보이고 있다. 그림 8에서와 같이 같은 기간 농업부문 의 전체 생산액은 지속적인 상승세에 있는 반면 화훼산업의 생산액 이 감소하였는데, 이 기간 동안 화훼농가수와 화훼재배면적도 함께 감소하였다(그림 9 참고).그림 8. 농업부문(위)과 화훼류(아래)의 생산액 변화 (단위: 십억) (자료: 농림축산식품부, 2011) 그림 9. 화훼류 재배농가수와 재배면적의 변화 (자료: 농림축산식품부, 2011) 화훼산업의 규모 축소현상은 화훼산업의 수익성이 떨어졌기 때문 인데, 이에 대한 원인을 크게 세 가지 측면으로 분석할 수 있다. 첫째, 시설의 노후화 및 유류비 상승으로 인하여 생산비용이 증가
하였다. 그림10의 국내 유가 변동자료를 보면 2000년 초까지 소폭 상승세를 이어오던 보일러 등유와 자동차용 경유가격이 2002년 이 후로 가파르게 상승하였다. 화훼산업의 특성상 도시근교의 시설재배 비율이 높고 겨울철 유류 소비가 많기 때문에 유류비 상승에 따른 부정적 영향을 받았다. 그림 10. 국내 보일러 등유와 자동차 경유 가격 변동 추이 (단위: 원) (자료: 한국석유공사, Opinet 기준) 둘째, 도시근교 토지에 대한 개발심리가 상승하면서 토지임대료가 증가하였기 때문이다. 정부의 개발제한구역 관리를 위한 제도개선 방안(1999)에 따라, 개발압력이 낮은 7개 중소도시의 경우 개발제한 구역이 전체 해제되었고, 개발압력이 높은 7개 대도시권은 집단취락 우선해제지역, 일반조정가능지역, 국책사업지역, 지역현안사업지역으 로 나누어 개발제한구역 해제를 추진하였다.25) 특히 경기도의 경우 보금자리주택단지, 위례신도시 등 대규모 국책사업지역에 대한 개발 제한구역 해제가 이루어지면서, 주변지역 개발에 대한 기대심리가 25) 김선웅, 권영덕, 「서울시 개발제한 구역의 도시관리실태 평가 및 개선방향 :도시개발 현황 및 문제점」, 서울시정개발연구원, 2010, 22쪽.
