SUMMARY
Land Policy Direction and Implementation Strategy Preparing for the Advanced Society(Ⅱ) :
Focused on Zoning System Improvement and Introduction of Transfer System of Floor-Area-Ratio
Mie-Oak Chae, Soo Choi, Pan-Ki Cho, Ha-Seung Song
Land market stabilization through development gains restitution, and planned management of the national territory against indiscreet development have been the two biggest agendas for land policy in Korea.
In order to find a drastic solution to the two issues, this report reviews the Windfall Recapture System for Wipeout and methods of improving land use regulations, which can be summarized as follows.
First of all, the Zoning System should be improved taking into account the characteristics of the zone along with related policies such as policies for development gains restitution and compensation for loss related to land development, as well as those for minimizing negative effects on neighboring lands.
The existing Zoning System allows too many land uses regardless of zone, especially in the Natural Green Zone, and has not been effective in preventing indiscreet development, which is against the original
purpose of the Zoning System. Also, it has become an obstacle to introducing the Transfer of Development Right (TDR), which is a useful tool of recapturing development gains and compensating for development losses.
Even though the existing system for mixed land use is allowed to remain for the Residential and the Commercial Zone, the land use types permitted in the Natural Green Zone and Non-urban Zone should be reduced to achieve the goal of preservation of natural environment. By so doing, the ambiguous zone classification system including such zones as the Natural Green Zone, Agricultural Green Zone, Conservation Green Zone, Management Zone, Agricultural & Forest Zone, and Natural Environment Conservation Zone should be simplified and reclassified according to land functions and location characteristics. For example, areas used as living spaces should be zoned as the urban zone, such as the Residential, Commercial, Industrial Zone, and natural ecological areas should be reclassified as the Natural Environment Preservation Zone.
In relation to density regulation, the floor-area-ratio in the Green Zone and the Agricultural & Forest Zone should be minimized to prevent indiscreet development in the zones in the short term. In the long term, the Density Regulation System should be reorganized to allow the Windfall Recapture System to effectively function. The upper limit and lower limit of the floor-area-ratio prescribed in the Enforcement Ordinance of the「National Land Planning and Use Act」should be converted into the basic density and the target density respectively. The basic density is the minimum density and can be increased up to the target floor-area-ratio depending on development charge.
Based on the zoning regulations improved this way, the TDR should be introduced to mitigate the gain and loss arising from development.
The TDR is the development gain recapture system for development loss, which segregates development right from land ownership within the conservation district, and which transfers the development right to the
development area.
The form of the TDR should be changed to fit the environment of Korea in some aspects. That is, firstly, it is desirable to avoid the sentimental resistance of the people by using the term Transfer of Floor-Area-Ratio (TFAR) instead of the TDR. The traditional perception of land ownership in Korea is too strong to persuade people to segregate development right from land ownership.
Secondly, the traditional form of the TDR is to identify and match the sending area and accepting area of Development Right. However, the TFAR is regarded to be more desirable for opening the accepting area to any Planned District for Urban Area, or Planned District for Housing, or Industrial Development within local administrative territories, rather than restricting the sending and the accepting area to 1:1.
And in order to facilitate the implementation of the TFAR, the generalized form of standards to calculate the transaction unit and price of the floor-area-ratio (FAR) should be made as the reference price. The final transaction price of the FAR will be determined by both the seller and purchaser. As the value of the FAR could be different depending on each region, it is necessary for localities to create a unit price table of FAR to facilitate the transaction and make the process simple. The value of 1% point of the FAR estimated for the study area of this research was 1,000 won on average. The value for the residential area was approximately 4,000 won with that for the commercial area standing at around 10,000 won.
As for the distribution method, in the initial phase, local governments levies the cost which corresponds to the FAR value upon development permission and gives the money to the land owner within the conservation district. This could be useful to prevent confusion and side-effects regarding introduction of the system. In the long term, authorized financial institutions or public institutions along with civil organizations such as the National Trust would be able to manage the
TFAR.
The institutional framework for the TFAR could be stipulated either in the ｢National Land Planning & Use Act｣ or in preservation-related individual laws including the ｢Historical Asset Protection Law」, and the「Special Law on Historic City Conservation｣.
Finally, it is essential to approach to improvement of the zoning system and introduction of the TFAR from the perspective of localization.
Areas applying TFAR system should be gradually expanded after introducing the system restrictively to localities where there exist many regulated areas instead of executing the system nationwide.
A ․ P ․ P ․ E ․ N ․ D ․ I ․ X
부 록
부록 Ⅰ. 개발권 분리제도의 사례
1. 영국의 개발권 공유화
1) 개발권 공유화의 입법조치
영국의 토지법제사에 따르면 토지에 대한 개발권의 공유화는 노동당정부의 시 책으로 제도화되고 보수당정부에 의해 수정을 거듭해 왔다. 영국에 있어서 개발 권의 공유화는 개발가치를 공유화하는 제도적 장치이며, 1947년의 ｢도시 및 농촌 계획법｣(Town and Country Planning Act)에서 비롯되었다. 이 제도는 토지의 사적 소유권과 토지이용의 자유권에 대한 종래의 입법정책에서 그 유래를 찾아볼 수 없을 만큼 법적 구속을 가하는 입법이었다.
개발권의 공유화를 내용으로 하는 입법정책은 바로우(Barlow)보고서 및 우스 왓트(Uthwatt)보고서와 깊은 관련을 가지고 있다. 바로우보고서는 미개발용지의 개발권만을 국유화할 것을 제안하였다. 이를 위해 국립개발청을 신설하고, 지정 일 이후 영국 전 국토 가운데 시가지로 되어 있지 않는 미개발용지의 개발권을 무상(無償)으로 수용할 것을 주장하였다.102) 그리고 우스왓트보고서는 토지(농 지) 국유화 혹은 시가지 국유화를 주장하는 자가 있지만 이를 행하는 것은 비현
실적이라는 이유로103) 바로우보고서가 제시하고 있는 시가지로 되어 있지 않는 미개발용지의 개발권에 대해서만 국유화하는 것이 유일한 수법이라고 제시하였 다.
피트 홀(Peter Hall)은 1947년의 법이 도시계획입법으로서 갖는 의의의 하나로 서 개발가치의 국유화를 들고 있다. 그는 “…1947년 법의 가장 중요한 역점은 그 밖의 토지관련법에서도 불가결한 토지개발권의 국유화를 단행한 것이다. 개발권 의 국유화는 1942년의 공공보상, 개발이익 전문가보고서(Uthwatt 보고서)의 권고 에서 미개발용지만 국유화 할 것을 제안하였으나, 입법과정에서 대상용지를 확 대하여 미개발용지뿐만 아니라 모든 토지의 개발권을 국유화하도록 하였다”고 말하고 있다.104)
2) 개발권 공유화의 이론적 근거
토지개발권 공유화의 이론적 근거는 지가에 대한 이해에서 찾을 수 있다. 토지 의 가격은 ① 현재이용가치(existing use value)와 ② 기대개발가치를 포함하는 가 격으로 구성되어 있다.105)그래서 1947년 법에 의하면 현재이용가치는 토지소유 자가 그대로 보유하지만, 기대개발가치 즉, 개발이익분은 토지개발권의 국유화 조치에 따라 국유화하여야 한다는 것이다. 이를 위해 신규개발에 대한 계획허가 시 개발과징금(development charge)106)을 납입하지 않으면 개발허가를 하지 않는
102) 미개발용지란 1910년 ｢세입법｣이 규정하는 토지, 즉 농업이외의 목적으로 사용하는 용지로서 건물 이 없는 용지를 말한다. 여기서 농업이라는 것은 광의로 임업을 포함하고, 농업종사자의 주택건설 은 개발 가운데 넣지 않고 있다.
103) 토지국유화가 비현실적인 이유를 다음과 같이 들고 있다. ① 토지국유화는 격렬한 정치논쟁을 불러 일으킨다. ② 국유화는 토지매수를 위해 막대한 국비부담을 가져오게 되는데 전쟁 종결시에 손을 댈 것이 아니다. ③ 전국토의 토지행정을 위해 거대한 행정기구를 설치하여야 한다.
104) Peter Hall. 1977. ｢Urban & Regional Planning. Penguin Books｣. pp.114-117.
105) K. Davies. 1978. ｢Law of Compulsory Purchase and Compensation｣. p.351(內山脩策. 1980. “英國土地政 策と土地開發利益の課題 (7)” ｢土地住宅問題｣ 제75호. p.59.).
106) 개발과징금은 때로 개발부담금이라 불려지기도 한다. 그러나 개발부담금은 특정한 수익자가 수익 의 한도에서 비용을 부담한다는 의미를 지니고 있기 때문에 development charge는 개발과징금으로 해석하는 것이 일반적이다.
수법을 사용하였다.
토지소유권의 내용인 물적(物的) 지배권은 토지의 사용가치와 교환가치에 전 면적으로 미친다. 그러나 토지개발권의 공유화 조치에 의하면 사용가치는 현재 이용상태의 가격으로 고정되는 것이고, 개발과징금은 개발기대가치의 부분을 포 함한 교환가치에 대하여 공용부담을 부과하는 것이다.
3) 개발권 공유화의 내용
토지의 공유화는 기존시가지의 토지소유권 그 자체를 공유화하는 것이 아니 라, 기존시가지 이외의 미개발용지의 개발권만을 공유화하는 것이다. 그러므로 미개발용지의 소유권 그 자체는 지주의 손에 남아 있게 된다. 토지를 수용할 때 보상기준은 농지의 경우 기대개발이익을 포함하지 않는 농지상태의 지가가 된 다. 그리고 개발과징금 100% 납부를 전제로 개발허가를 받을 수 있다. 이와 같은 일련의 조치가 소위 개발권의 공유화이다.
(1) 토지의 개발허가
영국에 있어서 토지이용계획의 기초는 1947년 법에서 비롯되었다. 이 법은 토 지소유자에게 토지개발의 권리를 부여하지 않음으로써, 건축할 권리도 토지이용 을 전환할 권리도 인정하지 않았다. 토지소유자는 단지 현재의 목적(for its existing purpose)으로 토지를 계속적으로 이용할 권리밖에 갖지 못한다.
이 법은 토지의 개발권이 국가에 귀속되는 것을 전제로 하여, 지방계획청 또는 중앙정부가 건축(토지의 이용)을 포함한 토지의 개발을 허가하였다. 따라서 토지 소유자는 개발허가를 받아 토지를 개발하고, 이로 인해 현재이용가치를 넘는 증 가(增價)에 대해 개발과징금을 납부하여야 했다. 말하자면 사인이 토지를 개발하 려고 할 때 국가에게 개발허가에 대한 대가를 지불하도록 하였다. 그러나 개발허 가가 거절되더라도 토지소유자는 보상을 청구할 수 없다. 왜냐하면 토지소유자 는 개발권을 더 이상 소유하고 있지 않기 때문이다.
(2) 개발과징금
토지개발사업이나 토지이용을 하려고 하는 자는 중앙토지위원회가 정하는 금 액의 개발과징금을 납부하여야만 한다. 이는 계획허가를 요하는 개발사업 및 그 개시․계속에 대하여 허가를 요하는 모든 토지이용에 대하여 적용된다. 개발과 징금은 개발이익 즉, 개발허가로 인해 받은 이익을 포함한 지가와 현재이용가치 의 차액에 대해 100%를 징수한다. 그러나 일정한 요건에 해당하는 경미한 개발 이나 법령에서 정하는 사항에 대하여는 과징금을 부과하지 않는다. 이를 위해 중 앙토지위원회는 개발사업을 실시하거나 토지이용을 행할 수 있는 토지소유자 등 으로부터 정해진 방법에 의해 개발신청이 있을 때 그에 따른 개발과징금의 지불 여부, 그 금액 등을 결정하여야 한다.
개발과징금제도는 1953년 법에 의해 폐지되었으나, 그 뒤 1967년 ｢토지위원회 법｣(Land Commission Act)에 의한 토지증가과징금(betterment levy), 1976년 ｢개발 용지세법｣(Development Land Tax Act)에 의한 개발용지세(development land tax)로 다시 나타났다.
4) 토지개발권의 공유화에 따른 보상
영국은 토지개발권의 국유화와 함께 이로 인해 개발권을 상실한 자에 대하여 보상하는 제도를 두었다. 일반적으로 토지의 취득은 개발이익을 기대하고 행해 진다. 그래서 어떠한 보상 없이 개발이익을 무시하는 것은 부정(unjust)이라고까 지 생각되고 있었다.
개발권이 국유화되면 토지소유자는 그 토지의 개발권을 갖지 못하게 되므로 불평등한 손실을 입게 된다. 이러한 경우 평등원칙을 실현하기 위해 개발이익을 환수함과 동시에 개발손실은 보상하도록 하였다. 그러나 국가로부터 보상을 받 은 뒤에는 토지개발에 의한 금전적 이익의 어떠한 기대청구권도 갖지 못하였다.
따라서 권한 있는 공공단체가 토지소유자에 대해 개발권을 인정한 경우에는 이 개발행위에 기인하는 모든 이익은 공공이 환수할 수 있게 된다. 노동당 정부는
개발권의 상실에 따른 보상을 위해 중앙토지위원회(Central Land Board)를 설치하 고, 보상기금으로 3억 파운드를 조성하여 1948. 7. 1부터 보상을 실시하였다.107)
2. 프랑스의 법정밀도상한제
1) 법정밀도상한제의 의의
프랑스는 1975년 ｢토지정책의 개혁에 관한 법률｣(Loi Portantreforme de le Politique fonciére)에 의해 법정밀도상한제를 도입하였다. 법정밀도상한제(plafond légal de densité: PLD)는 토지소유권의 속성으로서 당연히 인정되는 건축권에 상 한을 정하여 개발권을 제한하는 제도이다. 건축할 권리(droit de construire)(건축권 이라 함)는 토지소유권에 부착되어 있는 권리이지만, 그 행사는 법령의 제한에 따른다. 토지소유자는 법률에 의하여 정해져 있는 상한을 넘지 않는 면적의 건축 물을 건축하기 위해 건축권을 행사할 수 있다. 이 상한을 ‘법정상한밀도’라 하고, 이를 넘는 건축권의 행사는 지방자치단체에 속하도록 한 것이다. 따라서 이 제도 가 적용되는 지역에 있어서 상한을 넘는 건축의 허가를 받고자 하는 자는 일정한 금액을 지불하고, 지방자치단체로부터 건축권을 행사할 권리를 취득하여야 한다.
이는 토지소유권에서 건축권을 분리하여 건축권의 일부를 무상으로 국유화한 조치이다. 즉, 일정한 한도 내에서는 건축권이 토지소유권에 속하게 됨을 인정하 지만 그 한도를 초과한 건축권은 공동체에 속하는 것이라는 논리에 의거하는 것 이다.
이 제도의 발상은 행정학자인 길리(J. P. Gilli)가 그의 저서 《재산권의 재정 립》(Redéfinir le droit de propriété)에서 토지의 지상이용권 가운데 토지소유자가 이용할 수 있는 사적 공간과 이 한계를 넘는 공적 공간으로 구분함에서 비롯되었 다.108) 따라서 법정밀도상한제는 토지소유권의 하나의 속성인 건축권도 그 행사
107) 곽윤직. 1992. 전게서. p.58. 참조.
108) United Nations. 1977. ｢Land for Human Settlement: Some Legal and Economic Issue｣. p.27.(김상용․정