Preparing for the Advanced Society(Ⅱ)

선진사회를 향한 토지정책 방향 및 추진전략 연구(Ⅱ) - 토지이용규제 합리화와 용적률거래제 도입 방안을 중심으로 -

Land Policy Direction and Implementation Strategy

Preparing for the Advanced Society(Ⅱ)

국토연 2007-26․선진사회를 향한 토지정책 방향 및 추진전략 연구(Ⅱ)

지은이․채미옥, 최수, 조판기, 송하승 / 펴낸이․최병선 / 펴낸곳․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2007년 12월 26일 / 발행․2007년 12월 31일

주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712)

전화․031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) / 팩스․031-380-0470 값․7,000원 / ISBN․89-8182-504-1

한국학술진흥재단 연구분야 분류코드․B170900 http://www.krihs.re.kr

Ⓒ2007, 국토연구원

＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.

국토연 2007―26

선진사회를 향한 토지정책 방향 및 추진전략 연구(Ⅱ) - 토지이용규제 합리화와 용적률거래제 도입 방안을 중심으로 -

Land Policy Direction and Implementation Strategy Preparing for the Advanced Society(Ⅱ)

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채미옥․최수․조판기․송하승

연 구 진

연구책임 채미옥 선임연구위원 연 구 반 최 수 책임연구원

조판기 책임연구원 송하승 연구원

외부연구진 류해웅 한국부동산연구원 부원장

연구심의위원 박양호 부원장 (주심)

최정호 건설교통부 토지정책팀 팀장 문 채 성결대학교 교수

염형민 선임연구위원 지대식 연구위원 최혁재 연구위원 김상조 책임연구원 검토자 김영표 선임연구위원(원내)

서순탁 서울시립대학교 교수

P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E

발 간 사

우리나라의 토지정책은 시대적 여건과 사회적 필요에 따라 시대별로 변해 왔 다. 60-70년대의 개발시대에는 토지정책이 개발사업을 뒷받침하는 수단으로 기 능해왔고, 그 후 급격한 도시화에 따른 부작용을 치유하기 위한 수단으로 주로 투기억제 및 지가상승억제에 치중하여 왔다. 우리나라 토지문제의 근간은 개발 이익의 사유화와 그로 인한 지가상승과 만성적인 토지투기에 있다고 할 수 있다.

때문에 개발이익환수는 토지정책의 핵심이라고 할 수 있으나, 아직까지 개발이 익을 효율적으로 환수하지 못하고 있다.

지금까지 개발이익환수가 효율적으로 이루어지지 못한 데에는 다음과 같은 여러 가지 원인이 있다. 우선 지나치게 완화되어 있는 용적률 및 건폐율 규정을 들 수 있다. 토지이용규제는 느슨하게 둔 상태에서 양도소득세 등의 개발이익환 수제도만을 통해서 개발이익을 환수하고자 하기 때문에 소기의 정책효과를 거두 기 어려운 문제가 있었다.

그 다음 토지시장은 장소성이 중요한 국지적․지역적 시장이라 할 수 있으나 우리나라의 토지정책은 전국을 대상으로 마련되고, 전국에 동일하게 적용되는 데에 기인하는 부분이 크다. 도입된 정책이 일부지역의 문제를 해결하는 대신 다 른 지역의 부작용을 야기하는 경우가 종종 나타난다.

마지막으로 현행의 정책은 개별 제도 중심으로 시행됨으로 인해 소기의 정책

효과를 거두기 어려운 문제가 있다. 그 예로 개발이익환수제도는 개별적으로 시 행될 경우 효과가 제한적이고 토지이용규제와 연계하여 시행되어야 그 효과를 높일 수 있다.

이러한 배경 하에 우리연구원에서 수행한 ｢선진화 사회를 향한 토지정책 방향 및 추진전략 연구(Ⅱ)｣는 전국에 전방위적으로 적용되는 토지정책의 획일성에서 벗어나, 정책의 지방화와 제도간의 연계성을 확보하여 정책효과를 높이는 방안 을 검토한 연구이다. 특히 금년의 연구에서 제시한 토지이용규제 합리화와 용적 률거래제도는 개발이익환수 및 손실보상방안을 토지이용규제와 연계하여 검토 함으로써 정책의 실효성을 높이고자 한 연구이다. 이 연구는 그 동안 미국식 개 발권양도제 도입방안을 검토한 기존 연구의 한계를 벗어나, 우리나라 실정에 맞 는 대안을 개발해서 제시했다는 점에서 제도도입의 실천성과 가능성을 높인 것 으로 평가된다. 이 과제에서 제시된 용적률거래제를 기초로 오랜 숙제로 남아있 는 개발이익 환수 및 손실보상 문제를 해결하여 토지정책을 한 단계 발전시키는 계기가 되기를 기대한다. 그 동안 이 과제를 발굴하고 성실히 수행한 채미옥 토 지․주택연구실장, 최수 책임연구원, 조판기 책임연구원, 송하승 연구원의 열정 과 노고에 심심한 감사를 표한다.

2007년 12월 국토연구원장 최병선

P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E

서 문

흔히 토지시장 기능을 정상화하고 토지시장을 활성화시키기 위해서는 토지이 용규제를 풀고 도시용지공급을 확대해야 한다고 주장한다. 하지만, 역설적으로 토지공급을 확대하기 위해서는 토지이용규제가 강화되어야 한다. 토지이용규제 강화를 기초로 개발이익환수가 이루어질 때 투기적인 토지수요를 차단하여 토지 공급이 원활하게 이루어질 수 있다.

토지이용규제 강화가 선행되지 않고서는 합리적인 개발이익환수 수단을 도입 하기 어렵고, 개발이익환수가 이루어지지 않고서는 규제를 아무리 완화하더라도 원활한 도시용지 공급이 이루어지기 어렵다. 개발이익환수 없는 규제완화는 바 로 지가상승으로 이어져 적정한 가격대의 도시용지공급을 기대하는 토지수요를 충족시키지 못하기 때문이다. 이는 현재도 미개발지로 남아있는 도시지역 내 나 대지와, 넓은 면적의 관리지역이 개발용지로 공급되지 못하는 사례에서 그 예를 쉽게 찾아볼 수 있다. 관리지역이나 나대지의 경우 지가가 높기 때문에 대부분의 개발자는 개발용지로 사용하지 못하고, 지가가 싼 농림지역 등에서 개발 대상지 를 물색한 후, 규제완화를 요구하는 경우가 많다.

개발이익환수와 난개발 문제는 산업화 이후 현재까지 토지정책의 핵심적인 정 책과제이나, 근본적인 해결을 하지 못한 숙제로 남아있다. 토지이용규제가 너무

강하다는 비난에도 불구하고 난개발을 방지하지 못하여 국토 전반이 난개발의 홍역을 치르고 있고, 대규모 개발의 징조만 보여도 지가가 급등하는 투기상황이 반복되고 있다.

이 연구는 난개발과 토지투기의 근본적인 대안을 마련하기 위하여, 토지이용 규제, 개발이익, 개발손실 문제를 연계하여 개선방안을 검토하였다. 개발이익과 개발손실을 상호 조정하는 대표적인 수단인 개발권양도제가 아직 제도화되지 못 하는 장애요인을 분석하여, 제도도입을 앞당길 수 있고 범용적으로 활용될 수 있 는 형태의 용적률거래제를 대안으로 제시하였다. 그리고 대표적인 토지이용규제 수단인 용도지역제의 행위제한 내용도 기본적인 패러다임을 전환하여 난개발을 방지하면서, 동시에 용적률거래제가 작동할 수 있는 기반을 마련할 수 있도록 단 계적으로 용도규제와 밀도규제를 강화하는 방안을 제시하였다.

물론 여기서 제시된 대안은 시론적인 연구결과로서, 좀 더 많은 타당성 검토를 거쳐서 보완되어야 할 부분이 많다. 이 연구에서 제시된 개선안이 연구 결과물로 그치지 않고, 고질적인 토지투기와 난개발의 악순환구조를 안정된 토지시장과 시장기능에 의한 계획적 국토관리의 선순환구조로 바꾸는 핵심적인 수단으로 활 용될 수 있기를 기대한다.

2007년 12월 토지주택연구실장 채미옥

S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y

요 약

제1장 연구개요

연구배경 및 목적

토지시장 기능을 정상화하고 활성화시키기 위해서는 토지이용규제를 풀고 도 시용지공급을 확대해야 한다는 주장이 많다. 그러나 역설적으로 토지공급을 확 대하기 위해서는 토지이용규제가 강화되어야 하고, 개발이익이 환수되어야 한다.

토지이용규제 강화를 기초로 개발이익환수가 이루어질 때 투기적인 토지수요를 차단하여 토지공급이 원활하게 이루어질 수 있고, 난개발을 방지할 수 있다.

난개발 방지와 개발이익환수 문제는 산업화 이후 우리나라 토지정책의 중요한 정책목표이나, 현재까지 해결해야 할 숙제로 남아있다. 이 연구는 토지정책의 양 대 과제인 개발이익환수와 난개발 방지 방안을 마련하기 위하여, 첫째, 토지이용 규제의 합리화방안을 강구하여 국토의 난개발 방지 및 개발이익환수제도의 시행 기반을 마련하고, 둘째, 개발이익과 손실보상을 연계한 손익조정장치의 실천적 도입방안을 검토한다.

연구범위 및 방법

이 연구는 2년(2006.1∼2007.12)에 걸친 연속과제로 금년(2007년)의 연구는 2차

년도 연구이다. 금년도 연구에서는 1차년도 연구에서 제시된 핵심추진과제 중에 서 개발이익환수 및 난개발을 방지하는 방안에 초점을 맞추어, 첫째, 사소유권 제한 강화에 대한 법리적 타당성을 검토한다. 둘째, 토지이용규제의 대표적인 수 단이 되고 있는 용도지역지구제의 개선방안을 검토한다. 셋째, 사소유권 제한의 강화와 용도지역지구제의 개선방안을 기초로 ‘한국형 개발권양도제’라 할 수 있 는 ‘용적률거래제’의 도입 방안을 제시한다.

<그림 1> 연구체계도

선행연구와의 차이

이 연구는 기존 연구와 크게 다섯 가지 측면에서 차별화된다. 개발권양도제 도 입의 실천가능성을 높이기 위하여 개발권양도제를 도입하는 데 현실적 장애요인 이 되고 있는 사항을 분석하여, 첫째, 개발권양도제의 취지를 살리면서 개발권분 리의 법리적 논쟁과 국민 정서적 반감을 극복할 수 있는 손익조정 방안으로서 용적률거래제를 검토, 제시하였다. 둘째, 용적률거래제가 작동할 수 있도록 토지 이용규제제도의 개선방안을 검토함으로써, 용적률거래제 제도화의 기본틀을 우 선적으로 마련한다. 셋째, 용적률을 매입하는 지역과 양도하는 지역을 1:1 형식 으로 대비시키지 않고 적용 대상범위를 개방시키는 방법론을 검토함으로써 용적 률거래제의 시행 가능성을 제고시키도록 한다. 넷째, 정책의 제도화 가능성을 높 이고 시행 타당성을 높이기 위하여, 계량적인 분석방법을 동원하여 범용적인 용 적률거래 방법 및 기준을 개발한다. 다섯째, 토지이용규제 강화 수준과 연계하여 용적률거래제를 단계적으로 확대하는 방안을 제시함으로써 제도의 도입 가능성 을 높인다.

제2장 1차년도 연구결과와 2차년도 연구과제

1. 1차년도 주요 연구결과

1차년도 연구에서 제시된 선진사회의 토지정책방향은 다음과 같다. 첫째, 토지 정책이 투기억제나 난개발 방지와 같은 현상적 목표에 좌우되지 않을 수 있도록 정책의 기본철학이 정립되어야 한다. 조선시대까지 토지제도의 근본사상이었던 왕토사상을 현대적으로 발전시켜 토지의 공공성을 강화하는 사상적 기초로 활용 할 필요가 있다. 이를 기초로 토지정책에 대한 사회적 합의를 도출하여 정책의 규범성을 회복하고, 토지의 공공성에 대한 국민의식을 제고시킴으로써, 행정부 와 사법부, 정부와 국민간의 상반된 정책 이해로 단절되어 있는 연계 고리를 선 순환 구조로 전환시켜야 한다.

둘째, 토지정책의 지방화를 통해 전국적으로 도입해서 적용하기 어려운 정책 의 실천성을 높이고 부작용을 최소화하여야 한다. 즉 개발 이익 및 손실을 상호 조정하는 개발권양도제도를 지방화 차원에서 도입하는 방안을 마련하여 개발이 익환수의 도입가능성 및 실천성을 제고시켜야 한다. 그리고 공공의 토지비축과 장기토지임대제도를 부분적으로 활용하여 토지시장 참여자의 필요에 따라 토지 소유권의 매매만이 아닌 임대도 선택할 수 있도록 시장의 다양성을 높이고, 토지 소유와 이용권 분리에 대한 국민의식 전환 유도장치로 활용하도록 한다.

셋째, 도시용지, 농지, 산지를 포괄하는 통합적 국토관리 체계를 구축하여야 한다. 우선 보전대상농지와 한계농지의 구분을 쌀 생산성만이 아니라, 주변지역 의 입지성을 고려하여 구분하도록 한다. 이를 통해 한계농지와 보존농지를 공간 적으로 집단화함으로써 농지의 효율적 보존과 도시용지 공급 효과를 높이도록 한다. 산지 또한 탄소배출권거래제도 등에 대처할 수 있도록 산림관리에서 공간 입지성을 고려한 산지관리개념으로 재정립하여 산지 보전 및 이용의 실효성을 높여야 한다. 이를 통해 산지, 농지, 도시용지 간 공간계획적 연계성을 강화하여 아메바형태로 얽혀있는 농림지역과 관리지역, 보전농지 및 보전산지의 경계구분 을 합리적으로 조정하도록 한다.

넷째, 친환경적 국토관리의 틀과, 예측 가능한 도시용지 공급 및 보전체계를 구축하여야 한다. 녹지지역, 관리지역, 농림지역 등의 모호한 용도지역 구분체계 를 토지기능과 입지성에 맞게 조정하고, 녹지 등 보전목적의 용도지역에서는 용 도지역별 행위제한 내용을 환경성 측면에서 전면 재정비하여, 친환경적인 토지 이용과 개발체계를 정착시켜야 한다. 즉 용도혼합을 지양하여 인간생활의 편리 성보다는 자연생태보전 중심의 비누적적 용도규제체계로 전환하여야 한다.

그 다음 관리지역만이 아니라, 비도시지역 전체에 대한 토지적성평가를 실시 하여 토지개발과 보전용도지역의 경계를 합리적으로 조정해야 한다. 이를 통해 예측 가능한 토지공급 및 보전기반을 구축해야 한다. 개발이 필요한 용지를 미리 확보하여 수요가 발생할 경우 바로 공급할 수 있는 체계를 구축함으로써 공공의 시장조절기능을 강화하고 난개발을 방지해야 한다.

다섯째, 정보화를 활용한 토지정책 수단의 선진화가 필요하다. 정보화시스 템을 활용하여 제도간의 중복성과 비효율성을 해소하고, 제도간의 연계성과 운 용의 효율성을 높이도록 한다. 정보망을 매개로 지적제도와 등기제도의 실질적 인 일원화를 도모하고, 실거래가격신고제와 실거래가격등기제에서 확보한 실거 래가격 정보를 활용하여 공시지가 및 공시부동산가격의 조사산정체계를 개선하 도록 한다.

2. 2차년도 연구과제 : 개발이익환수와 토지이용규제제도 개선

2차년도 연구는 다음과 같은 관점과 필요성에 의거하여, 1차년도에서 제시된 핵심추진 과제 중에서 토지이용규제제도와 개발권양도제를 연계하여 제도를 개 선하고 도입하는 방안을 중점적으로 검토한다.

토지문제의 양대 핵심과제

토지문제의 핵심은 토지투기와 난개발이며, 이에 대한 핵심적 정책목표는 토 지시장의 안정과 개발과 보전의 조화이다. 개발이익환수 및 난개발 방지 대책은 동시적으로 접근될 때 근본적 해결이 가능하다. 토지시장을 안정시키고, 개발과 보전의 조화를 도모하는 근본적인 방안은 별개가 아닌 하나의 뿌리를 가지고 있 기 때문이다.

지금까지 알려진 개발이익환수장치 중에서 가장 우수한 장치는 개발이익과 손 실보상을 연계해서 손익을 상호조정하는 개발권양도제이다. 개발권양도제는 토 지이용규제 강화가 전제되어야 제도 운용이 가능하다. 따라서 향후 토지정책의 핵심은 토지이용규제의 개선과 개발권양도제 도입을 통한 손익조정체계를 구축 하는 데에 있다고 할 수 있다.

토지정책의 지방화 검토과제

세계화 추세로 중앙정부의 역할이 줄어드는 대신 지방정부의 역할이 증대되어

국가 대 국가의 관계보다 도시 대 도시간의 관계가 중요해지고 있다. 이에 따라 지방의 경쟁력 제고 필요성이 증대하였고, 이는 토지관리의 지역적합성 제고 필 요성을 급격히 가속화시키고 있다.

현재까지의 토지정책은 전국을 대상으로 수립되고 집행됨으로써 특정 정책이 일부지역의 문제는 해결하는 대신 다른 지역의 부작용을 야기시키는 문제가 있 었다. 꼭 도입해야하는 제도임에도 불구하고 국민적 합의를 얻기 어려워 정책으 로 채택되지 못하는 문제도 있었다.

따라서 전국 획일적으로 적용되는 정책의 부작용을 줄일 수 있도록, 모든 정책 을 전국에 적용하는 것으로 상정하여 전국적인 보편타당성을 가질 때에만 그 정 책을 도입할 것이 아니라, 일부 지방자치단체의 특수한 여건에 적합한 경우에 부 분적으로 시행할 수 있는 제도도 제한적으로 도입하는 방안을 강구해볼 필요가 있다.

정책의 지역적합성 제고 차원에서 우선적으로 정책개선을 검토할 수 있는 부 분은, 용도지역지구제와 같이 지역의 토지이용을 직접적으로 좌우하는 제도이지 만 전국에 획일적으로 적용함으로 인해 부작용이 크게 나타나는 제도이거나, 전 국적으로 일시에 적용하기 어려운 개발권양도제 등이 그 대상이 될 수 있다.

개발권양도제 도입의 장애요인과 주요쟁점

개발권양도제는 그 도입 필요성은 수십년간 강조되어 왔으나, 아직 다음과 같 은 법리적 쟁점, 제도도입에 필요한 제반사항의 검토 미비 등으로 제도화되지 못 하고 있다.

첫째, 소유권과 개발권을 분리하는 데 대한 법리적인 논쟁이 합의점을 찾지 못 하고 있다. 개발권양도제는 토지소유권에서 개발권을 분리해내는 것을 기본으로 하고 있기 때문에, 그 합법성에 대한 법 이론적 논쟁이 이어져왔다. 이에 따라 개발권양도제에 대한 올바른 이해가 확산되지 못하였고, 소유권에서 개발권을 분리하는 데 대한 국민 정서상의 거부감이 커서 제도도입에 대한 합의가 도출되 지 못하였다.

둘째, 개발권평가 방법과 기준 등의 제약요인이다. 개발권양도제를 도입해서 원활하게 정착시키기 위해서는 우리나라 실정에 맞는 개발권 기준과 유통방법의 검토가 필요하다. 현재 까지 제시된 방법은 개발권 송출지역과 수용지역을 1:1로 지정해서 적용하는 등, 미국의 개발권양도제와 일본의 용적률 이전방법에서 사 용하고 있는 방법이 제시되어 있을 뿐이어서 범용적으로 적용하기 어려운 한계 가 있다.

셋째, 개발권양도제가 시행되기 위해서는 용도지역지구제의 개선이 수반되어 야 하나, 이들 유관제도와의 연계검토가 미흡하여 개발권을 유통시킬 수 있는 시 장형성 방안이 적극적으로 검토되지 못하였다. 현행의 용도지역지구제는 기본적 으로 허용하는 용적률이 높고, 허용용도가 누적적이어서 개발권을 추가로 매입 하는 시장이 형성되지 못하는 문제가 있다.

제3장. 토지 소유권 제한의 법리적 타당성 확보

개발권양도제는 토지소유권에서 개발권을 분리하여 양도시키는 제도이다. 따 라서 소유권에서 개발권을 분리해내는 것이 법리상 타당한 것인지에 대한 검토 가 이루어져야 하고, 법체계 내에서 제도 시행의 법적 타당성을 확보할 수 있는 방안이 검토되어야 한다.

토지소유권과 개발권의 이론적 고찰

토지소유권은 토지의 소유자가 토지를 전면적으로 지배하여 사용․수익․처 분할 수 있는 완전한 권리이다. 토지소유권은 정당한 이익이 있는 범위 내에서 토지의 상하에 미친다(｢민법｣ 제212조). 지상공간에서의 정당한 이익이 있는 범 위는 직접적으로는 ｢건축법｣상 건축물의 높이와 ｢국토계획법｣에 의한 건폐율과 용적률에 의거한다고 할 수 있다. 한편 개발권은 토지소유권의 한 권능으로 사용 권에 해당하는 것으로 장래의 토지이용 상태를 변경할 수 있는 권리이다.

개발권 분리의 가능성과 제약요인

개발권 분리는 토지소유권자에게 현재의 토지이용권만 인정하고 장래의 개발 권을 국가가 갖거나 독립한 권리로 양도할 수 있도록 하는 것을 말한다.

우리나라 ｢헌법｣과 ｢민법｣은 법률로 소유권을 제한할 수 있음을 명백히 하고 있다. 헌법적으로 개발권의 분리는 공공복리를 위한 토지재산권 제한의 한 형태 로 볼 수 있고, 민사법적으로도 절대적 사소유권이 인정되지 않기 때문에 사용권 의 한 권능으로 개발권을 인정할 수 있다. 따라서 개발권의 분리는 법리적으로나 현행 법제의 관점에서 가능한 것으로 해석할 수 있다.

그럼에도 불구하고 이와 같이 소유권에서 개발권을 분리하는 문제는 아직 긍 정론과 부정론으로 나뉘어져 있어 법리적인 합의점을 찾지 못하고 있다. 개발권 분리를 긍정하는 견해는 첫째, 개발권이 사용권을 행사하는 권한의 하나이므로 개발권 분리도 소유권의 제한에 포함되는 것으로 볼 수 있고, 둘째, 토지소유권 의 개념은 논리 필연적인 개념이 아니라 역사적으로 가변성이 있는 개념이며, 셋 째, 용도지역제의 한계를 보완하고, 소유중심에서 이용우선으로 전환하기 위해 개발권분리가 필요하다고 본다.

개발권 분리에 대한 반대 견해는, 민사법리상 승인될 수 있는 것이 아니라는데 주안점을 두고 있다. 이들은 첫째, 소유권의 제한은 권리 행사의 제한을 주된 것 으로 하거나 감독이나 통제를 받도록 하는 것을 내용으로 하고 개발권을 분리하 는 것까지 포함하지 않으며, 둘째, ｢민법｣ 제211조는 토지소유권을 포괄적․일체 적 지배권으로 규정하고 있어 토지소유권에서 개발권 분리는 현행 민사법리상 승인될 수 없다는 것이다. 셋째, 이용권은 실제로는 소유권이 아닌 제한물권에 지나지 않으며, 헌법이 보장하고 있는 소유권과도 거리가 멀다고 본다.

법리적 타당성 확보 : 소유권의 제한을 기초로 한 용적률거래제 도입 이와 같이 소유권에서 개발권을 분리하는 것이 법리적 타당성이 있는 것으로 해석할 수 있는 여지가 있다. 그러나 아직 법리적 합의가 이루어지 못하고 있어, 개발권분리를 전제로 하는 개발권양도제 도입은 쉽지 않을 것으로 판단된다.

따라서 개발권을 분리하는 방안 보다는 ｢헌법｣과 ｢민법｣에서 허용하고 있는 소유권 제한을 강화하는 방안으로 접근하여, 용적률거래제를 대안으로 검토할 필요가 있다. 용적률거래제는 보존지구로 지정된 지역의 토지소유자가 규제강화 로 인해 사용하지 못하는 용적률을 개발지역에 팔 수 있도록 하는 제도이다. 용 적률거래제는 개발권양도제와 기본취지는 유사하나, 소유권에서 개발권을 분리 하는 제도가 아닌, 공익을 위하여 토지소유권을 제한하는 제도로서 법적 성격을 정리할 수 있다. 따라서 제도도입에 대한 소모적 법리 논쟁을 종식시키고 국민정 서상의 반감을 줄일 수 있는 장점이 있다.

제4장 용적률거래제 도입을 위한 토지이용규제제도의 개선

개발이익환수를 통한 토지시장 안정과 난개발 방지를 통한 계획적 국토관리는 토지정책의 양대 과제이다. 개발지역과 보존지역의 상대적인 자산격차로 인한 사회적 갈등, 광대한 보존지역 면적과 정부의 한정된 재정을 고려할 때, 지금까 지 알려진 여러 가지 개발이익환수 수단 중에서 최선의 개발이익환수방법은 개 발로 인해 이익 보는 사람의 개발이익과 규제로 인해 손해를 보는 사람의 개발손 실을 연계하여 손익이 상호 조정되도록 하는 방법이다. 이와 같은 손익조정장치 로서 법리적 타당성 확보가 가능한 용적률거래제 도입을 앞에서 제안하였다. 용 적률거래제가 작동하기 위해서는 토지이용규제의 강화가 수반되어야 한다. 이 연구는 개발이익환수와 난개발 방지의 근본적인 해결책을 모색하기 위하여 다음 과 같이 토지이용규제제도의 문제점과 개선방안을 검토하였다.

토지이용규제제도의 문제점

우리나라의 토지이용규제는 다양한 제도의 중복 규제에 의한 행정절차의 복잡 성에 기인하는 것이고, 복잡한 절차를 거치고 나면 남는 것은 용도지역별 행위제 한 내용이다. 현행의 토지이용규제는 지나치게 완화되어 있어 난개발을 방지하 지 못하는 문제점이 있을 뿐만 아니라, 이미 법에서 너무 많은 것을 허용해 놓고

있기 때문에 개발이익을 환수하는 장치가 작동될 수 없는 근본적 한계를 지니고 있다.

현행의 용도지역별 행위제한 내용은 용도규제와 밀도규제로 크게 대별될 수 있는 바, 용도규제는 시대적 상황에 따라 허용되는 용도를 추가함으로써, 용도혼 합의 편익보다는 용도혼재의 불이익이 발생하는 단계에 와있다. 밀도규제 또한 지역특성과 규모에 비해 지나치게 과다하게 높게 책정되어 있다. 따라서 대규모 개발계획이나 사업과 같은 동인이 주어지면, 대부분의 지역에서 일정 밀도 이상 의 창고, 공장, 음식점 숙박시설을 설치할 수 있게 되어 있어, 투기에 의한 지가상 승과 난개발을 방지할 수 없는 형태로 되어 있다.

용도지역지구제의 변천과정

일제시대의 ｢조선시가지계획령｣ 이후 ｢도시계획법｣, ｢건축법｣, ｢국토이용관리 법｣, ｢국토계획법｣과 시행령을 조사하여 용도지역구분체계의 변화과정과 용도지 역별 행위규제내용의 변화를 분석하였다. 이와 같은 제도분석을 통하여, 용도지 역구분체계의 변화를 파악할 수 있으며, 용도지역별 행위제한 내용의 변화과정 을 확인할 수 있다.

1934년 ｢조선시가지계획령｣에 의해 주거, 상업, 공업지역 구분으로 시작한 용 도지역 구분체계는 1940년 녹지지역과 혼합지역이 추가되었다. 1962년 ｢조선시 가지계획령｣을 기초로 제정된 ｢도시계획법｣에서도 주거, 상업, 공업, 녹지지역의 4개 용도지역 구분체계로 시작하였으나, 같은 해에 주거지역이 주거전용과 준주 거, 공업지역이 공업전용과 준공업지역으로 세분되었다. 이후 1971년도에 녹지 지역이 세분되었고, 1972년도엔 ｢국토이용관리법｣에 의해 국토이용구분이 이루 어져, 전국이 6개 용도지역으로 구분되었다. 도시지역에 대한 용도지역은 종세분 이 이루어지기 시작하여 1999년도에는 일반주거지역의 종 세분이, 2000년도에는 전용주거지역의 종 세분이 이루어졌다. 그리고 2002년 ｢국토계획법｣에 의해 도 시지역에 대한 용도지역과 비도시지역에 대한 용도지역이 하나로 통합되었다.

용도지역별 행위제한 내용 또한 ｢조선시가지계획령｣상의 용도규제는 철저한

용도분리에 의한 배타적 용도규제를 하였으나, 1962년 ｢도시계획법｣이 제정되면 서 배타적 용도규제가 혼합적인 용도규제 형태로 변화하기 시작하였다. 1980년 대에 이루어진 녹지지역에 대한 대대적인 용도규제 완화는 오늘날 녹지지역의 용도규제 심화를 초래하는 단초가 된 것으로 분석된다.

밀도규제는 초기에는 건폐율과 건물높이로 규제하였으나, 1973년 ｢건축법｣ 시 행령을 개정하면서부터 용적률 규제를 실시하기 시작하였다. 이때의 용적률 규 제는 일본의 용적률 규정을 채용하여 일반주거지역 300%, 상업지역 1000%, 공업 지역 300% 등으로 매우 높게 책정되어 있었으나, 녹지지역은 20%로 낮게 규정하 여 개발이 거의 이루어지지 못하도록 하였다. 1980년대부터 녹지지역에 대한 용 적률 규제가 대폭 완화되어 일정 수준의 개발이 이루어질 수 있도록 하였다. 이 와 같이 우리나라의 용도지역지구제는 주거, 상업, 공업지역을 중심으로 배타적 용도분리와, 건물높이 중심으로 관리되다가 도시화가 진전되면서 차츰 용도혼합 을 허용하는 형태로 변화하였고, 녹지지역에 대한 규제를 완화하는 형태로 이루 어져왔다.

용도지역지구제의 운용현황 및 문제점

제도적인 용적률 규정과 달리 현실에서는 어느 정도의 밀도로 이용되고 있는 지를 분석하기 위하여, 전국 시군의 도시계획조례를 분석하여 시군별 용적률과 건폐율 규제 현황을 분석하였다. 그 결과 전국 166개 시군 중에서 73개 시군이 시행령상의 용적률 상한으로 규정하고 있었다. 도시규모 및 인구규모 등과 조례 상의 용적률과의 상관관계를 분석해 보면, 도시규모나 특성에 따라 용적률 등을 조정하도록 한 법상 규정과 달리 시군 조례는 대부분 ｢국토계획법｣ 시행령상의 상한 용적률로 규정되어 있는 것으로 나타났다. 그리고 사례지역을 대상으로 도 시계획조례상의 규정용적률과 실제 이용용적률을 비교한 결과, 실제 이용되고 있는 용적률은 일부 인센티브를 활용한 제2종 및 3종 일반주거지역을 제외하면 조례상 용적률의 20% 내외에 불과한 경우가 많았다.

개선방안

장기적으로 우리나라의 국토관리체계는 용도지역지구제 중심에서, 용도지역 지구제와 계획허가제의 장점을 결합시킨 절충형 계획허가제로 개편하는 것이 바 람직하다. 용도지역지구제의 개선방향은 이러한 장기적 추진방향에 적합한 형태 로 점진적인 제도개선이 이루어져야 한다.

이를 위해서는 첫째, 용도지역지구제가 토지 이용 및 개발만이 아니라, 자연환 경 및 경관보존, 개발이익환수 및 보상 등 제반 토지관리제도의 기본이 된다는 인식을 기초로 관리되어야 한다. 이에 기초하여 모호한 성격의 용도지역 구분체 계를 토지의 기능과 입지성에 따라 개편할 필요가 있다. 둘째, 용도지역별 행위 제한 방법의 기본 패러다임이 바뀌어야 한다. 현재는 기본적으로 허용되는 용도 와 밀도를 완화시켜 놓고 필요할 경우 규제를 강화시키는 형태이나, 앞으로는 기 본적으로 허용되는 용도와 밀도는 축소시켜놓고 개발허가 시에 추가비용 부담 정도에 따라 규제를 완화시켜주는 형태로 전환되어야 한다.

이를 위해서는 용도규제 내용과 밀도규제 내용이 개선되어야 한다. 용도규제 는 주거, 상업, 공업지역에서는 용도혼합을 기본으로 하되, 보전목적의 용도지역 인 녹지지역, 농림지역 등에서는 용도를 순화할 수 있도록, 자연환경 및 생태에 미치는 영향이 적은 용도만을 허용하는 형태로 개선하는 것이 바람직하다. 용도 지역별로 허용하는 용도는 자연환경 및 경관, 그리고 기반시설에 미치는 부정적 영향의 정도, 주민의 일상생활 필요정도에 의거하여 결정하도록 한다.

밀도 규제는 그 반향이 큰 만큼 점진적으로 접근하여 녹지지역과 일부 보존이 시급한 시군을 대상으로 별도의 인센티브를 부여하고 당해지역의 조례를 강화하 도록 유도한다. 그리고 점차 ｢국토계획법｣ 시행령 상의 용적률 규정을 개선하여 상한과 하한 형태로 규정하고 있는 현행의 용적률 규정을 기본용적률과 목표용 적률로 전환하도록 한다. 기본적으로 허용될 수 있는 용적률은 현행의 하한 용적 률과 비슷한 수준으로 낮추고, 그 보다 높은 용적률로 개발하고자 할 때는 보전 이 필요한 지역에서 용적률을 매입하거나 관련 비용을 지불한 경우에 목표용적 률까지 개발할 수 있도록 개선할 필요가 있다.

이는 용도지역제만으로 대부분의 난개발 방지 효과를 거두면서, 동시에 용적 률거래제와 같은 손익조정장치가 구동될 수 있는 시장기반을 형성시키는데 기여 할 수 있고, 장기적으로는 절충형계획허가제를 도입할 수 있는 기반을 구축할 수 있다.

제5장 용적률거래제 도입방안

개발이익을 환수하여 개발손실을 보상하는 손익조정장치인 용적률거래제는 다음과 같은 방법으로 도입한다.

일부 시군에 적용하는 제도로 도입

우선 지방화차원에서 전략적 제도 도입방안을 검토하여 제도 도입의 가능성과 타당성을 높일 필요가 있다. 용적률거래제는 전국을 적용대상으로 도입할 것이 아니라, 일부 규제면적이 많은 시군을 대상으로 제한적으로 도입한 이후 점차적 으로 그 시행지역 범위를 넓혀나가는 점진적 도입 전략이 필요하다. 용적률거래 제를 적용하는 보전지역의 유형도 전체 보전지역을 대상으로 적용하려고 할 경 우 제도 도입이 어려워지는 문제가 있다. 따라서 제도시행 가능성을 높일 수 있 도록 규제 목적과 대상지역이 선명한 ｢문화재보호법｣상의 ‘문화재보호구역’이나

｢고도(古都)보존에 관한 특별법｣상의 ‘특별보존지구’를 우선적으로 시행한 이후 점진적으로 자연생태 및 환경관련 보전지역으로 확대하도록 한다.

토지이용규제강화 단계와 연계한 용적률 의무 매입지역 설정

용적률거래제도가 도입되어 시행될 수 있도록 용적률거래권을 양도하는 지역 과 매입하는 지역을 1:1로 제한하지 않고 개방시키도록 한다. 이는 용적률 송출 지역과 수용지역을 찾아야 하는 번거로움을 축소하고, 용적률거래시장을 확대하 는 장점이 있다.

제도 도입 초기에는 토지이용규제를 강화시키지 않더라도 용적률거래권이 유

통될 수 있도록 용적률 의무 매입지역을 시가화예정용지나 택지개발예정지구 등 의 신개발지를 제도 적용대상으로 활용한다. 제도 도입 이후 일정기간의 제도 운 영경험이 축적되고 제도 필요성에 대한 국민적 공감대가 확산된 이후, 점차적으 로 주거지역이나 상업지역으로 확대한다. 용적률 매입지역을 주거지역이나 상업 지역으로 확대할 경우에도, 처음에는 재개발지역이나 용도지역을 상향조정하는 지역에 적용하되, 주거지역과 상업지역에 대한 전반적인 용적률 강화가 이루어 진 뒤에는 전체를 용적률 매입 의무지역으로 확대한다.

범용적 용적률가치기준표 작성

용적률거래제를 간편하게 시행할 수 있도록 용적률가치를 산정하는 방법을 계 량화하여 범용적인 용적률산정기준표를 작성할 필요가 있다. 용적률의 가치는 지역마다 다르게 나타난다. 이 연구에서 사례지역을 대상으로 분석한 바에 의하 면, 용적률 1%의 가치는 평균적으로 약 1000원정도가 되며, 이는 토지용도에 따 라 달라져 주거용의 경우 약 4000원, 상업용의 경우 약 1,0000원정도가 되는 것으 로 분석되었다. 이와 같이 계량적으로 산정된 용적률가치를 기초로 용적률가치 기준표를 작성하면 용적률거래권을 간편하게 산정하고 관리할 수 있는 장점이 있다. 용적률가치기준표를 통해서 산정된 용적률거래권 가격은 시장에서 매도자 와 매입자간의 협의에 의해 조정될 수 있으며, 필요할 경우 지역별 평균지가 수 준 등으로 보정하는 방법을 거쳐 그 적정성을 높여나갈 수 있다.

용적률거래권의 유통 및 관리

용적률을 유통시키는 방법은 용적률 양도자와 용적률 매입자가 1:1로 거래하 는 방법이 있고, 지자체가 개발허가 시에 용적률가치에 상응하는 비용을 부과하 여 보전지역 내 용적률 양도자에게 주는 방법이 있다. 초기단계에는 지자체가 부 과해서 전달해주는 방법이 제도운용의 혼란과 부작용을 막을 수 있어서 더 적정 한 것으로 판단된다. 장기적으로는 공신력이 있는 금융기관이나 공공기관, 국민 신탁과 같은 시민단체 등에서 용적률거래를 관리할 수 있을 것이다. 이와 같이

용적률을 양도하는 방법 이외에 용적률을 개발지역에 투자하는 방안도 강구할 수 있다. 용적률 양도지역의 주민은 개발자와의 계약을 통해 자신이 가진 용적률 거래권을 신축건물 등에 투자하여 일정 비율의 지분을 갖는 방법도 있을 수 있 다.

용적률거래제의 법적 근거 규정

용적률거래제에 대한 제도적 근거는 ｢국토계획법｣이나 보존관련 개별법에 법 적 근거를 규정할 필요가 있다. 즉, ｢문화재보호법｣이나 ｢고도보존에 관한 특별 법｣ 등에 용적률거래제도를 실시할 수 있는 근거를 규정하되, 의무적인 적용이 아니라 희망하는 시군에서 선택적으로 적용할 수 있는 선택사항으로 규정한다.

용적률거래에 대한 구체적인 기준과 방법은 시군 조례나 지침으로 작성하여 시 행할 수 있을 것이다.

제6장 결론 및 정책건의

이 연구의 결론인 6장에서는 1차년도와 2차년도 연구에서 분석한 토지문제와 정책대안을 종합하여 인과관계도 형태로 정리하였다. 이 인과관계도를 통해 복 잡하게 얽혀있어 난제로 간주되어온 핵심적인 토지문제가 무엇이고, 이러한 문 제가 어떠한 원인과 경로를 통해 발생하고 해결될 수 있는지를 쉽게 파악할 수 있다.

이 인과관계도를 요약해 보면, 우리나라의 핵심적인 토지 문제는 난개발과 토 지투기이며 이는 느슨한 규제와 개발이익의 사유화로 인해 나타난다. 이의 근본 적인 원인은 강력한 토지소유권 의식과 느슨한 용적률 및 누적적인 용도규제에 기인하는 것이나, 이외에도 전 국토에 획일적으로 적용되는 제도와 개별적인 제 도에 의해 개별적으로 시행되는 제도 운영방법에도 기인한다.

이를 해결하기 위한 토지정책의 양대 과제는 개발이익환수를 통한 토지시장 안정과 난개발 방지를 통한 계획적 국토관리이다. 이 연구에서는 토지시장안정

과 계획적 국토관리를 위한 정책적 건의사항으로 손익조정 장치로서의 용적률거 래제의 도입 방안과 용도지역지구제의 용도규제와 밀도규제 개선방안을 제시하 였다. 그리고 제도의 실천성을 높일 수 있도록 정책의 지방화 차원에서 전국 일 률적인 제도 도입 및 시행이 아니라, 특정 시군의 일부지역을 대상으로 도입하여 점진적으로 확대해나가는 방안을 제시하였고, 용적률거래제의 도입 가능성을 높 일 수 있도록 용적률거래제를 범용적으로 시행할 수 있는 기준과 용적률거래권 유통방법 등을 제시하였다.

이 연구에서 제시한 용도규제 및 밀도규제의 개선 대안과 용적률거래제도는 좀 더 다양한 사례를 기초로 타당성이 검토되어야 한다. 추후 연구에서 구체적으 로 적용할 시군을 선정하여 지역의 행정적, 사회경제적 실정을 종합적으로 고려 한 정교한 시행방안이 마련될 필요가 있다.

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C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

차 례

발간사 ··· i 서 문 ··· iii 요 약 ··· v

제1장 연구개요

1. 연구 필요성 ··· 1 2. 연구 목적 ··· 3 3. 연구 범위 ··· 4 4. 연구 방법 ··· 4 1) 토지소유권 제한에 대한 법리적 분석 ··· 5 2) 토지이용규제제도 분석 ··· 5 3) 손익조정장치 검토 ··· 6 5. 선행연구 검토 및 선행연구와의 차별성 ··· 8 1) 선행연구 검토 ··· 8 2) 선행연구와의 차이점 ··· 9

제2장 1차년도 주요 연구결과와 2차년도 연구과제

1. 1차년도 주요 연구결과 ··· 13 1) 우리나라 토지정책과 정책환경 변화의 종합평가 ··· 13

2) 여건변화 전망 ··· 17 3) 토지정책 방향 ··· 19 2. 2차년도 연구과제 : 개발이익환수와 토지이용규제제도 개선 ··· 24 1) 토지문제의 양대 핵심과제 ··· 24 2) 토지정책의 지방화 필요성 ··· 25 3) 개발권양도제 도입의 주요쟁점과 선행연구의 정책대안 ··· 29

제3장 토지소유권 제한에 대한 법리적 타당성 확보

1. 토지소유권의 이론적 고찰 ··· 37 1) 소유권과 토지소유권 ··· 37 2) 소유권의 법적 성질 ··· 39 3) 소유권의 내용과 범위 ··· 41 2. 토지개발권의 이론적 고찰 ··· 43 1) 개발과 개발권 ··· 43 2) 개발권의 분리 ··· 47 3. 개발권 분리의 가능성과 제약요인 ··· 53 1) 개발권 분리의 가능성 ··· 53 2) 개발권 분리의 제약요인 ··· 58 4. 손익조정장치의 법리적 타당성 확보 방안 ··· 60

제4장 용적률거래제 도입을 위한 토지이용규제 개선방안

1. 토지이용규제와 용도지역지구제 ··· 63 2. 용도지역지구제 및 규제내용 변천과정 ··· 65 1) 용도지역 구분체계의 변천과정 분석 ··· 66 2) 행위제한 방법의 변천 ··· 69 3) 용도지역지구제 변화과정 분석의 종합 ··· 74 3. 용도지역지구제 운용현황 및 문제점 ··· 75 1) 용도지역 구분체계의 문제점 ··· 75 2) 용도지역별 용도규제 현황과 문제점 ··· 78

3) 밀도규제 현황과 문제점 ··· 82 4) 운영 관리상의 문제점 ··· 91 5) 분석의 종합 및 용적률거래제 시행상의 장애요인 ··· 92 4. 용적률거래제 도입을 위한 토지이용규제 개선방안 ··· 93 1) 기본방향 ··· 93 2) 용도지역 구분체계의 개선 ··· 95 3) 용도규제 합리화 방안 ··· 97 4) 밀도규제 합리화 방안 ··· 99 5) 용도지역지구제 운영상의 개선 ··· 101

제5장 용적률거래제 도입방안

1. 용적률거래제 도입방안 ··· 103 1) 기본방향 ··· 103 2) 도입방안 ··· 105 2. 용적률거래권 거래 가능성 검토(사례분석) ··· 123 1) 사례지역 선정 ··· 123 2) 용적률거래제 적용 가능성 ··· 125 3) 분석의 종합 및 시사점 ··· 137

제6장 결론 및 정책건의

1. 토지문제 발생 경로 및 토지정책 개선의 종합 ··· 139 2. 개선대안의 정책효과와 의의 ··· 142 1) 제도 간 연계성 고려로 실질적 제도개선 효과 제고 ··· 142 2) 용적률거래제 도입방안의 효과 ··· 142 3) 토지이용규제제도 개선의 효과 ··· 143 3. 연구의 특징과 한계 ··· 144 1) 연구의 특징 ··· 144 2) 연구의 한계 ··· 146 4. 정책건의 ··· 147

1) 손익조정장치로서의 용적률거래제 도입 ··· 147 2) 용도지역지구제의 개선 ··· 148 3) 일부 시군을 대상으로 하는 제도 시행 전략 필요 ··· 149 5. 맺음말 ··· 150

참 고 문 헌 ··· 153 SUMMARY ··· 159 부 록

부록 Ⅰ. 개발권 분리제도의 사례 ··· 163 부록 Ⅱ. 개발권 분리의 한계로서 본질적 내용의 침해 ··· 181 부록 Ⅲ. 개발관련 부담금 ··· 193 부록 Ⅳ. 용도별 개발영향 및 시군별 용적률 허용규정 ··· 196

T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

표 차 례

<표 1-1> 선행연구와의 차별성 ··· 11

<표 2-1> 선행연구에서 제시된 개발권산정방법 ··· 35

<표 2-2> 기존 개발권양도제 적용 사례연구의 결과 비교 ··· 35

<표 4-1> 용도지역․지구 구분의 변천 ··· 68

<표 4-2> 용도지역별 용적률(건폐율) 변천과정 ··· 73

<표 4-3> 녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물 ··· 79

<표 4-4> 주요시설 개발가능 용도지역 ··· 80

<표 4-5> 바닥면적 제한 규정 ··· 81

<표 4-6> 용도지역별 건폐율 및 용적률 허용범위 ··· 83

<표 4-7> 시․군 유형별 평균 조례용적률 ··· 84

<표 4-8> 국토계획법 시행령 및 조례 상 용적률 ··· 85

<표 4-9> 지역별 용적률과 지역특성간의 상관관계 ··· 86

<표 4-10> 행정중심복합도시 주변지역의 건축물 이용밀도 ··· 87

<표 4-11> 사례지역의 용도지역별 건축물 허가건수 비교 ··· 88

<표 4-12> 평균 실현용적률 (일반상업지역) ··· 89

<표 4-13> 실현용적률 분포 (일반상업지역) ··· 89

<표 4-14> 최대 실현용적률 (일반상업지역) ··· 89

<표 4-15> 평균 실현용적률 (제3종일반주거지역) ··· 90

<표 4-16> 최대 실현용적률 (제3종일반주거지역) ··· 90

<표 4-17> 조례용적률 충족도 ··· 91

<표 4-18> 용도지역 구분체계의 개선 방안 ··· 96

<표 4-19> 용도지역별 용도규제 개선방안 ··· 97

<표 4-20> 용적률 개선방안(예시) ··· 101

<표 4-21> 행위제한 완화 개선방안 ··· 102

<표 5-1> 단계별 용적률거래제 도입방법 ··· 109

<표 5-2> 용적률거래권(개발권) 산정방법별 장․단점 비교 ··· 112

<표 5-3> 토지가격결정모형 분석 결과 ··· 113

<표 5-4> 용적률가치배율표 ··· 114

<표 5-5> 용적률가치기준표 ··· 114

<표 5-6> 산출된 용적률거래권 ··· 116

<표 5-7> 선행연구의 개발권양도제와 본 연구의 용적률거래제의 비교 ··· 120

<표 5-8> 양도지역 일반현황 ··· 124

<표 5-9> 실거래가 현황 ··· 130

<표 5-10> 토지비용 산출 ··· 131

<표 5-11> 추가용적률에 따른 단위면적당 사업비 ··· 132

<표 5-12> 단위면적당 실거래가 대비 사업비 비율(현 허용용적률 기준) ··· 135

<표 5-13> 단위면적당 실거래가 대비 사업비 비율(3/4수준 용적률 강화) ··· 136

<부록 표 1> 개발 관련 부담금의 유형 ··· 193

<부록 표 2> 녹지지역에 대한 건축물 용도별 개발영향 검토(예시) ··· 196

<부록 표 3> 시․군별 용도지역 용적률 허용범위 ··· 198

F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

그 림 차 례

<그림 1-1> 연구체계도 ··· 7

<그림 2-1> 토지정책 환경의 변화 양태 ··· 16

<그림 2-2> 토지정책 여건의 변화 ··· 17

<그림 2-3> 개발권양도제의 기본원리 ··· 30

<그림 4-1> 토지이용규제의 다원화 요인 ··· 65

<그림 4-2> 용도지역지구제의 변화 ··· 75

<그림 4-3> 농업진흥지역 인접한 준보전산지의 토지이용(파주시 사례) ··· 77

<그림 4-4> 보전산지에 인접한 관리지역(농업진흥지역 밖 농지) 분포 예 ···· 77

<그림 4-5> 토지이용규제의 개선방안 ··· 93

<그림 4-6> 용도지역별 행위제한 방법의 기본 패러다임 전환 ··· 95

<그림 4-7> 용도별 외부효과 평가 및 용도규제 방안 도출 방법 ··· 98

<그림 5-1> 용적률거래제 도입의 기본방향 ··· 104

<그림 5-2> 용적률거래권 산정 개념도 ··· 110

<그림 5-3> 용적률 양도지역의 용적률거래권 ··· 115

<그림 5-4> K시 도심권 규제 현황 ··· 124

<그림 5-5> 용적률거래제 적용 가능성 판단 알고리즘 ··· 129

<그림 6-1> 토지문제와 정책의 인과관계도 ··· 141

1

C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1

연구개요

이 연구는 개발 이익과 손실을 상호조정해주는 장치인 개발권양도제의 실천적 도입 방안을 검토하고, 이를 지원할 수 있는 법리적 타당성 확보와 토지이용규제제도의 개 선방안을 검토하는 연구이다. 제1장은 이 연구를 수행하게 된 배경과 필요성을 서술하 고, 이 연구에서 달성하고자 하는 연구 목적, 연구 방법을 서술한다. 아울러 이 연구와 관련 된 선행연구를 검토하여 선행연구와의 차별성을 서술한다.

1. 연구 필요성

흔히 토지시장 기능을 정상화하여 토지시장을 활성화시키기 위해서는 토지이 용규제를 풀고 도시용지공급을 확대해야 한다고 주장한다. 하지만, 역설적으로 토지공급을 확대하기 위해서는 토지이용규제가 강화되어야 한다. 토지이용규제 강화를 기초로 개발이익환수가 이루어질 때 투기적인 토지수요를 차단하여 토지 공급이 원활하게 이루어질 수 있다.

토지이용규제 강화가 선행되지 않고서는 합리적인 개발이익환수 수단을 도입 하기 어렵고, 개발이익환수가 이루어지지 않고서는 토지이용규제를 아무리 완화 하더라도 원활한 도시용지 공급이 이루어지기 어렵다. 개발이익환수 없는 규제 완화는 바로 지가상승으로 이어져 적정한 가격대의 도시용지 공급을 기대하는 토지수요를 충족시키지 못하기 때문이다. 이는 현재도 상당부분 미개발지로 남 아있는 도시지역 내 나대지와, 넓은 면적의 관리지역이 개발용지로 공급되지 못

하는 사례에서 쉽게 그 예를 찾아볼 수 있다. 대부분의 개발자는 관리지역이나 도시지역 내 나대지는 쉽게 택지화할 수 있음에도 불구하고 지가가 높기 때문에 개발용지로 사용하지 않고, 지가가 싼 농림지역 등에서 개발 대상지를 물색한다.

그리고 규제로 인해 개발을 하기 어렵다면서 규제완화를 요구하는 경우가 많다.

개발이익환수와 난개발 방지는 토지정책의 핵심적인 화두이다. 개발이익환수 문제는 산업화 이후 지속적으로 시도되어왔으나 근본적인 해결을 하지 못하고 숙제로 남아있다. 난개발 문제도 토지이용규제가 너무 강하다는 비난에도 불구 하고 근본적으로 방지하지 못하여 국토 전반이 난개발의 홍역을 치르고 있다. 이 두 가지 문제가 해결된다면 토지문제의 상당부분이 해소될 수 있음에도 불구하 고 지금까지 개발이익환수와 난개발 방지가 효율적으로 이루어지지 못한 데에는 다음과 같은 원인이 있다.

첫째, 개발이익과 난개발은 상호 긴밀하게 연계되어 있으나, 이에 대한 대책은 상호 연계성을 고려하지 않고 개별적으로 접근하는 데에 첫 번째 원인이 있다.

기본적인 토지이용규제가 느슨하기 때문에 대규모 개발계획 등의 동인만 주어지 면 언제든지 난개발이 발생할 수 있는 여지가 있고, 개발이익이 환수되지 못하기 때문에 개발이익을 향유하기 위한 난개발이 전방위적으로 나타날 수 있다. 도시 특성이나 규모와 관계없이 지나치게 완화되어 있는 용도규제와 용적률 규정으로 어느 지역이나 난개발의 가능성이 열려있는 반면, 개발이익환수장치는 미비되어 있기 때문에 소기의 정책효과를 거둘 수 없었다. 대표적인 개발이익환수 수단으 로는 양도소득세와 개발부담금 등을 들 수 있으나, 시장동결 효과 등으로 개발이 익환수 효과가 크지 않았다.

둘째, 개발이익환수와 개발손실에 대한 개별적 접근이다. 그 동안 정부는 미흡 하나마 개발이익환수에는 지속적인 관심을 기울여왔지만, 개발손실 보상에는 막 대한 재정부담 문제로 소극적이었다. 이로 인해 개발지역은 개발이익이 크게 발 생하는 반면 보존지역 주민은 자산가치 손실을 감내해야하는 불균형 문제가 지 속되고 있어, 보존지역 내 주민의 지속적인 규제 완화 및 철폐 요구로 이어지고 있다. 이는 공익상 보존이 필요한 지역도 개발을 규제하기 어렵게 되어 자연환경

이 훼손되고 난개발이 심화되는 문제를 초래하고 있다.

셋째, 모든 정책이 전국을 대상으로 마련되고 있다는 점을 들 수 있다. 토지시 장은 장소성이 중요한 국지적․지역적 시장이다. 그러나 우리나라의 토지정책은 전국을 대상으로 동일하게 적용하는 것으로 상정하여 마련되고, 실제 적용도 거 의 획일적으로 적용되고 있다는 데에 근본적인 문제가 있다. 전국을 대상으로 하 는 정책은 일부지역의 문제를 해결하는 대신 다른 지역의 부작용을 야기하는 경 우가 종종 나타난다. 뿐만 아니라 일부 지역에서는 꼭 필요한 제도임에도 불구하 고 새로운 제도에 대한 국민적 합의를 얻기 어려워 제도화되지 못하여 문제해결 의 시기를 놓치기도 한다.

21세기에 접어들면서 세계화와 지방화 추세가 급격하게 진전되어 국토관리 여 건이 크게 변화하고 있다. 지구온난화에 대비하기 위한 대책마련 측면에서 자연 환경보호 및 지속 가능한 개발의 중요성이 증대하고 있는 반면, 국민들의 사권보 호의식과 부동산을 통한 자산증식 행태는 더욱 일반화 되고 있다.

향후의 토지정책은 시장기능을 활용하여 공익과 사익의 조화를 도모할 필요가 있고 정책의 지역적합성을 높이는 차원에서 검토될 필요가 있다. 이를 위해서는 개별적으로 접근되던 개발이익 및 개발손실 문제와 난개발 방지 방안을 연계 검 토하여 정책의 실질적인 효과를 제고시킬 필요가 있다.

2. 연구 목적

이 연구는 토지정책이 시장기능을 활용하여 공익과 사익의 조화를 도모할 수 있고, 개방된 시장 하에서 지방이 효율적으로 대처할 수 있는 경쟁력을 갖출 수 있도록 친환경적 국토관리의 실질적 기반을 조성하고, 개발이익 및 손실보상의 상호조정을 통한 토지시장의 정상화 방안을 마련하는 데 그 목적이 있다. 이를 위하여 토지이용규제수단과 손익조정 장치를 연계하여 검토함으로써 첫째, 개발 이익환수 및 손실보상 장치를 운용할 수 있는 시장 기반이 마련될 수 있도록 토 지이용규제의 합리화 방안을 강구한다. 토지이용규제의 합리화 방안은 개발이익

환수 및 손실보상의 기본전제가 되는 것일 뿐만 아니라, 토지이용규제의 지역적 합성을 높임으로써 토지의 난개발을 방지하고 지가를 안정시키는 기반을 마련하 여 친환경적 국토관리의 실질적 효과를 높이는데 기여할 수 있다. 둘째, 개발이 익환수와 손실보상을 연계한 손익조정장치의 실질적 도입 가능성과 운용 효율성 을 높은 도입방안을 제시한다.

3. 연구 범위

이 연구는 2년(2006.1∼2007.12)에 걸친 연속과제로 금년(2007년)의 연구는 2차 년도 연구이다. 1차년도(2006년) 연구에서는 동․서양의 토지관, 토지정책의 변 화 분석, 토지시장의 변화 분석, 토지에 관한 국민의식 조사, 토지정책에 대한 법 원 판례 분석 등을 기초로 토지정책의 큰 흐름을 분석하고, 향후 토지정책방향을 핵심 추진과제와 기타 추진과제로 나누어 제시하였다.

2차년도인 금년도 연구에서는 1차년도 연구에서 제시된 핵심추진과제 중에서 개발이익환수 및 난개발을 방지하는 방안에 초점을 맞추어, 첫째, 정책의 지역적 합성 제고 차원에서 토지이용규제제도의 개선방안을 검토하고, 둘째 이를 기초 로 개발이익 및 손실 조정장치의 도입 및 실시방안을 검토한다.

4. 연구 방법

이 연구는 다음의 세가지 부문으로 나누어 각기 다른 연구방법으로 수행한다.

우선, 사소유권 제한에 대한 법적 고찰을 통해 토지소유권 제한에 대한 법리적 타당성을 검토한다. 그리고 토지이용규제의 변화과정과 지역별 규제현황을 분석 하여 토지이용규제의 개선방안을 검토한다. 이를 기초로 토지소유권 제한에 대 한 법리적 타당성 검토를 기초로 구체적인 손익조정 장치 도입방안을 검토한다.

부문별 연구방법을 보면 다음과 같다.

1) 토지소유권 제한에 대한 법리적 분석

｢헌법｣, ｢민법｣, 각종 토지공법에 대한 법제 분석, 소유권 제한에 대한 문헌연 구 등을 통하여, 소유권과 개발권의 법 이론적 의미를 검토하고, 우리나라 헌법 과 민법에서 규정하고 있는 소유권 개념과 소유권 제한의 범위를 검토한다. 그리 고 법 이론적 차원에서 소유권으로부터 개발권을 분리하는 데에 대한 긍정적인 견해와 부정적인 견해를 검토한다. 이를 기초로 개발권양도제 도입의 가능성을 고찰하고, 현행 법리적 차원에서 도입 가능한 형태의 대안을 모색한다.

2) 토지이용규제제도 분석

우리나라 토지이용규제제도의 핵심은 용도지역지구제이다. 용도지역지구제는 토지이용규제 수단일 뿐만 아니라, 실질적인 국토 관리 수단이다. 각종 정책과 계획에 의해 지역 지구가 지정되고 나면 실질적으로 국토이용을 관리하는 것은 용도지역지구제이기 때문이다. 따라서 이 연구에서는 용도지역지구제를 중심으 로 통시적․수평적 제도분석을 하여 문제점과 제도개선 안을 도출한다.

□ 통시적 법제 분석

현행의 용도지역별 용도규제와 밀도규제는 오랜 시간을 거쳐 운용되면서 여러 차례 수정되어 왔음에도 많은 문제점을 안고 있다. 따라서 현행의 용도지역 구분 체계, 용도규제, 그리고 밀도규제가 언제 어떻게 변화되어 왔는지를, 우리나라 용 도지역지구제의 효시인 ｢조선시가지계획령｣부터 그 이후의 ｢도시계획법｣, ｢건축 법｣, ｢국토계획 및 이용에 관한 법률｣(이하 ｢국토계획법｣)까지 시계열적으로 조 사하여 분석한다.

□ 수평적 법제 분석

｢국토계획법｣에서는 시행령에 규정된 범위 내에서 각 시․군의 도시계획조례 로 지역특성에 맞는 용도규제와 용적률을 규제할 수 있도록, 용도지역별로 허용

되는 용도와 용적률의 상․하한을 시행령에 규정해 놓고 있다.

시군별 용적률 규정이 어떻게 차이가 나는지를 분석하기 위하여 자치구를 제 외한 전국 166개 시․군의 도시계획조례를 조사하여 시․군별 용적률과 건폐율 규정을 분석한다. 그리고 선행연구에서 분석한 자료를 기초로 실제 용적률 이용 실태를 분석하고, 이를 조례에 규정된 용적률과 비교하여 용적률 충족도를 분석 한다. 용도규제 또한 용도지역별로 허용되는 용도와 용도지역 특성을 비교분석 하여 용도규제의 적정성을 검토하고, ｢국토계획법｣ 시행령에서 규정하고 있는 용적률 상한과 하한 규정의 적정성 여부를 조사한다.

이를 기초로 용도지역지구제의 문제점을 도출하고, 현행 용도지역지구제가 손 익조정 장치를 도입하는데 있어 어떠한 한계가 있는지를 분석한다.

□ 상관성 분석

시․군별 도시계획조례 조사에서 도출된 용적률 규정을 기초로 시․군 도시규 모, 인구밀도 등과 상관관계를 분석하여 용적률 규정과 도시특성간의 상관성 유 무를 계량적으로 분석한다.

3) 손익조정장치 검토

□ 문헌 연구

대표적인 손익조정장치는 개발권양도제이다. 개발권양도제는 2006년 ｢도시재 정비 촉진을 위한 특별법｣에서 ‘결합개발제도’로 그 개념이 일부 차용되어 제도 화되긴 하였으나 아직 본격적인 제도로 도입되지는 못하였다.

개발권양도제에 대한 선행연구를 검토하여 선행연구에서 제시된 대안이 정책 화되지 못한 장애요인을 분석하여, 손익조정장치 도입의 실천가능성을 높일 수 있는 대안을 모색한다.

아울러 손익조정장치의 조기 도입 및 운용의 효율을 높이기 위하여 손익조정 장치의 명칭, 대상지역 범위 등을 새로운 시각으로 검토하고, 계량모형을 기초로 용적률가치를 평가하고 범용적인 기준으로 작성하는 방법을 검토한다.

<그림 1-1> 연구체계도

□ 사례연구

사례분석은 GIS 분석과 계량분석 방법을 활용한다. 당해지역의 도시계획도, 지적도, 건축물관리대장, 개별공시지가, 실거개가격 신고자료를 기초자료로 구축 하여 필지별 입지성(도심거리, 문화재보존지역과의 거리, 도로조건)을 조사하고, 지역별로 허용되고 있는 건물층수, 토지이용 등을 조사한다. 이들 필지별 특성과 지가를 기초로 토지가격결정모형을 작성하고, 규제지역과 비규제지역의 토지특 성별 지가차이를 분석하여 범용적인 손익조정 기준 작성 및 운용방법 등을 검토 한다. 사례지역은 ｢문화재보호법｣ 등에 의해 역사문화자산 보호를 위해 시 전역 에 대한 규제가 강하게 이루어지는 지역을 분석대상으로 선정한다.

5. 선행연구 검토 및 선행연구와의 차별성

1) 선행연구 검토

개발이익환수 방안 중에서 손익조정장치로서 개발권양도제 도입방안을 검토 한 연구는 1970년대 후반부터 이루어졌다. 그러나 대부분의 연구가 개발권양도 제 도입 필요성과 외국제도 소개 수준에 불과하였고 국내 적용가능성에 대한 총 론적인 연구¹⁾를 담고 있었다.

1990년대 후반부터 이루어진 일련의 연구에서는 소유권에서 개발권을 분리하 는 데 대한 법률적 가능성이 검토되었고, 구체적인 사례지역을 대상으로 개발권 산정방법을 시뮬레이션하는 등 개발권 산정방법에 있어 많은 진전이 이루어졌 다. 이정전(1999)이 시장기능을 활용한 개발이익환수 및 손실보상 방안으로서 개 발권양도제의 유용성을 주장하면서 개발권양도제 도입에 대한 연구가 본격화되

1) 노융희. 1990. “개발권의 공유화와 양도제도-영․미의 제도를 중심으로-”. ｢도시문제｣ 9․10․11월호.;

안동만. 1999. “개발권양도제를 통한 환경자원보전”. ｢자연보전｣ 제108권. 한국자연보전협회.; 김상용.

1988. ｢토지법｣. 범론사.; 홍완표. 2000. “토지법상 개발권양도제의 도입에 관한 연구-미국의 TDR제도 를 중심으로-”. 서울시립대학교 대학원 박사학위논문.

었다. 이후 서순탁․정우형(1999), 서순탁․박헌주․정우형(2000), 최혁재․최수 (2002) 등이 본격적으로 개발권양도제 도입방안을 검토하기 시작하여, 개발권산 정방법 및 대상지역범위 등에 대한 모의실험을 실시하였고, 한국토지공사(2004), 김인희(2005) 등이 개발권양도제 도입 및 제도화방안을 연구하였다.

서순탁․정우형(1999)은 개발권 개념을 법적으로 검토하여 개발권 분리의 법 적 한계를 지적하였으며, 개발권을 분리할 수 있는 방안을 검토하였다. 서순탁․

박헌주․정우형(2000)은 개발권 분리에서 한 걸음 나아가 개발권을 분리․유통 하는 개발권양도제의 적용가능성을 검토하고, 그 추진 절차를 제시하였다.

최혁재․최수(2002)는 개발권양도제의 원리 및 방식을 우리나라에 도입․활용 하기 위한 구체적인 실시방안을 모색하고 개발권양도제의 정책적 필요성과 도입 가능성을 검토하였다. 그리고 현행 법체계 안에서 개발권양도제를 전면적으로 도입하는 데에는 법리상 무리가 있으나, 개발권양도제가 채용하고 있는 용적이 전 기법은 유용하다는 결론을 내렸다. 류해웅(2004)도 개발권 분리에 대한 법리 적 검토를 하였는바, 토지소유권으로부터 개발권을 분리하는 유형을 개발권을 공유화하는 것과 개발권을 이전하는 것으로 구분하고, 개발권을 이전하는 유형 은 엄격한 의미에서 개발권의 공유화와는 구별되는 소유권과 이용권 분리의 전 형이라고 주장하였다.

한국토지공사(2004)는 한국형 개발권양도제(K-TDR)를 제시하고 있으며, 개발 제한구역, 농업진흥구역, 도심 문화재, 생태계보전지역 등 다양한 지역에 적용하 는 사례를 검토하였다. 김인희(2005)는 일본의 용적이전기법을 소개하고, 국세청 의 재산세 과표를 활용하여 용적가치를 산정하여 용적이전기법의 활용가능성과, 도입에 필요한 제도적 여건 및 운영방안을 제시하였다.

2) 선행연구와의 차이점

이상에서 보는 바와 같은 일련의 연구에도 불구하고, 개발권양도제는 아직 우 리나라에 본격적으로 제도화되지 못하였다.²⁾ 그 이유는 첫째, 개발권양도제에