제4 장 결론: 재정분쟁조정의 발전방안
지방자치권의 침해에 대항하는 수단으로 행정소송법 제3조 제4호에서 규정하고 있는 기관소송은 비헌법적인 권한 다툼에 대한 행정소송법 적 해결수단의 하나라고 할 수 있을 것이나, 이는 동일 기관 내에서 의 다툼에 관한 구제수단이라는 점에서 중앙정부와 지방자치단체간의 재정분쟁의 해결방안으로서는 논의의 대상이 아니다.
우리와 달리 헌법소송제도를 두고 있지 않은 일본의 경우 현행 자 치법상(일본 자치법 제251의5) 국가의 간섭에 관한 소송은 다음 두 가 지가 인정된다: 첫 번째는 처분이나 기타 공권력 행사에 해당하는 위 법적인 간섭을 취소할 것을 구하는 소송(간섭취소소송), 그리고 두 번 째는 국가의 간섭에 연관된 국가의 부작위의 위법확인을 구하는 소송 (간섭부작위위법확인소송)이 그것이다. 그러나 국가와 지방자치단체 사 이의 ‘협의’에 관해서는 소송 제기가 불가능하다. 이상의 일본의 간섭 취소소송 및 간섭부작위위법확인소송은 모두 ‘기관소송’의 일종이다.
여기에서 말하는 일본의 기관소송이란 ‘국가 또는 지방자치단체의 기 관 상호간에 권한의 존부 또는 그 행사에 관하여 생긴 분쟁에 관한 소 송’을 말한다. 기관소송은 법률이 정하는 일정한 대상에 대해 법률이 정하고 있는 자만이 제기할 수 있는 소송인데, 간섭취소소송 및 간섭 부작위위법확인소송의 경우는 일본 자치법 251조의5가 규정하고 있는 이 ‘법률’에 해당하는 것이다. 일본에서는 지방자치단체가 행정소송법 이 정하는 항고소송, 즉 ‘행정청의 공권력 행사에 관한 불복소송’(행정 소송법 제3조 제1항)의 원고적격이 있는가 없는가 하는 문제를 검토 함에 있어, 먼저 일반 사인(私人)이 아닌 자치단체에 관련 소송의 출 소자격 자체가 있는가 하는 문제, 달리 말하면 국가와 자치단체 사이 의 쟁송이 법원이 판단하는 권한을 가지고 있는 ‘법률상의 쟁송’(재판 소법 3조 1항)에 해당하는가 하는 점을 검토하였다.61) 그리고 이 소송 을 행정소송법에서 기관소송의 일종으로 발전시켜 왔으며, 일종의 항 고소송의 성격을 가진 소송이지만 항고소송 자체는 아니다. 이와는 별 도로 자치법 245조에서 국지방계쟁처리제도의 대상 외로 정하고 있는 사항, 예를 들어 지출금 교부 및 반환에 관련된 행위나 심사청구 등 에 대한 결정 등에 대해서는 통상의 항고소송이 가능하다고 해석되 고, 지방자치법에서 중앙정부의 간섭에 대한 소송을 기관소송으로 신
61) 人見 剛, 전게서, 47면 이하 참조.
제4 장 결론: 재정분쟁조정의 발전방안
설한 것이 지방자치단체의 출소자격이 일반적으로 부정되는 것을 전제 하지 않는다고 본다. 또한 이 국지방계쟁처리제도의 대상이 되는 중 앙정부의 간섭에 대해서도 일반적인 항고소송이 가능하다고 보고 있 다. 지방자치단체의 항고소송의 소송자격은 그것이 행정주체로서 고 유의 자격을 가지는 지위에 있다는 사실만을 이유로 하면 부정할 수 없다는 것이 일본의 통설이자 판례의 태도이기 때문이다.62)
기관소송의 1심 법원은 원고인 집행기관이 속한 지방자치단체의 구 역을 관할하는 고등법원이 된다(자치법 제251의5 제3항). 지방법원이 아니라 고등법원이 1심 법원이 되어 고등법원과 최고재판소의 2심제로 하게 된 것은, 국지방계쟁처리위원회에서 심사를 경유한 것을 고려하 여 국가와 지방자치단체의 분쟁을 신속하게 마무리하기 위해서였다.
일본 전국 8개소에 설치되어 있는 고등법원의 관할구역에 대해서는
‘하급법원의 설립 및 관할구역에 관한 법률’에 규정되어 있고, 그밖에 도 각 고법의 판사회의에서 각 고법 지부의 관할구역이 정해진다.63)
그리고 앞서 밝힌 바대로 일본의 경우 지방자치단체가 중앙정부의 간섭 등에 관해 분쟁이 발생하여 소송을 제기할 때에는 그 전치절차 로서 국지방계쟁처리위원회에 심사 신청을 경유해야 한다(자치법 제251 의5 제1항). 이같은 심사신청전치주의를 채용한 것은, 행정부 내의 분 쟁은 되도록 행정부 내에서 해결하도록 함과 동시에, 분쟁을 신속하 게 해결하려는 의도를 담고 있었다. 국가와 지방자치단체간의 분쟁은 당사자들이 모두 행정기관이므로, 제3자의 기관인 국지방계쟁처리위 원회의 판단이 내려지면 일차적으로는 대부분의 분쟁이 걸러질 것을 기대하기 때문이다. 또한 국지방계쟁처리위원회의 심리는 소송절차보 다는 간편한 절차로, 90일이라는 단기간에 종료되도록 만들어져 있다.
62) 白藤 博行, 國と地方公共團體との間の紛爭處理の仕組み - 地方公共團體の ‘適法性 の統制’ システムカら ‘主觀法的地位(權利)の保護’ システムへ -, 公法硏究 62, 2000, 200면 이하 참조.
63) 白藤 博行, 전게논문, 205면 이하 참조.
이렇게 국지방계쟁처리위원회를 통한 간편하고도 신속한 절차로 분쟁 을 조기에 해결하려는 것이다. 또한 국지방계쟁처리위원회의 심사를 경유하는 동안 해당 분쟁의 배경이 된 상황이나 쟁점이 분명해지고, 이에 대한 국지방계쟁처리위원회의 판단도 이루어지므로, 법원에서 벌 어지는 소송 진행에도 도움이 되는 동시에 시간도 단축하게 되는 이 점이 있기 때문이다.
헌법상 보장된 지방자치권을 제한하는 법적 근거로서의 법령을 포 괄적으로 확대 해석하는 것은 문제가 있으며, 소위 행정규칙 형식의 법규명령의 법리를 지방자치 영역에서 일반적으로 적용하려는 시도는 지방자치의 본질에 대한 이해가 전제되지 않은 형식논리적인 것이어 서 문제가 있다. 특히 지방자치에 관한 사법적 분쟁에 있어서는 대법 원에 비해 헌법재판소의 기능적 의의가 더욱 크다고 할 수 있는데, 왜냐 하면 지방자치제도는 헌법적으로 보장되는 헌법적 규범의 문제 인 동시에 상당부분 법률에 의존하고 있기 때문이다. 지방자치는 제 도적 보장의 성격상 법률의 유보 하에 존재하며, 따라서 지방자치의 구체적 제도화는 법률에 의하는 결과, 이를 구체화하는 법률이 헌법 상 보장되는 지방자치의 취지와 내용에 적합한 것인지의 판단이 결정 적으로 중요하다. 지방자치 관련 법률들은 지방자치를 구체화하고 형 성하는 것이기는 하지만 결코 지방자치에 관한 창설적 의미를 가질 수는 없으며, 단지 헌법을 구체화할 수 있을 뿐이기 때문이다. 이와 더불어 궁극적으로는 지방자치는 법령에 의해 직접 영향을 받는다는 점에서 법령에 대한 지방자치단체의 헌법소원의 가능성을 허용하는 것이 바람직할 것이며, 동시에 현행법상 권한쟁의의 구체적 내용들은 법령의 해석 및 적용과 관련되는 구체적 문제들로서 헌법소송보다는 행정소송의 대상으로서 적합성을 가진다. 그러한 점에서 지방자치단 체에 대해서 행정소송의 원고적격을 허용하는 것이 근본적이고 타당 한 문제해결이라고 생각된다.
제4 장 결론: 재정분쟁조정의 발전방안