지금까지 한국의 북한에 대한 한국의 대북제재는 핵개발 포기를 위해 유엔안보리를 통한 대북 압박의 국제공조를 할 것인지, 포용정책을 할 것인지 선택의 연속이었다. 한국
63) https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-executive-order-imposing-additional-sanctions-respect-north-korea/(참조 정리)
정부로서는 국제사회의 대북제제로 인한 한반도의 긴장고조를 포함한 북한의 군사적 움 직임을 주시하지 않을 수 없었다.
한국은 유엔안보리 결의 제2270호에 맞추어 독자적인 대북 제재안을 발표하였는데, 주 요 내용은 2월 10일부로 개성공단의 가동을 전면 중단한다는 것이었다. 구체적인 조치로 개성공단에 공급해 오던 전력을 한국 전력이 단전함으로써 입주기업들이 서둘러 국경을 넘어 올 수밖에 없었다.
또한, 대량살상무기 개발에 책임이 있는 북한 국적 개인 40명, 단체 30개에 대한 금융 제재와 더불어 우리 국민과의 외환거래․금융거래 금지, 국내자산 동결 등의 조치를 내 렸다. 그리고 북한에 기항한 외국 선박의 180일 이내 국내 입항을 전면 불허 하였다. 북한 의 제3국 편의치적 선박의 국내 입항 금지와 함께 제3국 선박이 남북 항로 운항을 금지하 였다.64) 수출입 통제에 있어서도 북한산 물품의 국내 입장 반입을 차단하는 조치를 하였 고, 남북 간 물품 반출입 통제 강화와 함께 북한에 특화된 별도의 감시대상품의 목록을 작성하여 통보하였다65).
우리 국민, 재외 동포에 대해서도 해외 북한식당 등 북한관련 시설의 이용 자제를 당부 하는 등 실질적인 제재조치를 취하였다.
한국의 대북제재는 기본적으로 북한의 핵, 미사일 개발 문제와 관련한 미국 및 유엔의 제재의 공조 하에서 이루어지고 있다. 한국정부에 의한 독자적인 대북제재는 2010년 3월 26일 발생한 천안함 폭침사건이 북한의 공격으로 인한 것이라는 결론으로 인해 이에 대 한 책임을 묻는 차원에서 5월 24일 당시 이명박 대통령이 국민담화 형식으로 5.24조치가 발표되었다. 이를 근거로 대북 지원을 포함한 각종 사업이 전면 중단되기에 이르렀다.
5.24 조치는 북한에 대한 천안함 공격의 책임을 묻고, 군사도발에 대한 상응하는 대가를 치르도록 하겠다는 의미에서 내려진 것이었다.
64) 연합뉴스, “北 ‘WMD’ 관련 단체 30개․개인 40명 금융제재··· 김영철 포함”, 2016년 3월8일자 참조.
(http://www.yonhapnews.co.kr/bulletin/2016/03/08/0200000000AKR20160308168600001.HTML) 65) 2010년 5.24 조치 이후 2015년 10월까지 총 71건의 북한산 물품 위장반입을 적발하였다.
2015년 5월 4일 북한이 잠수함발사탄도미사일(SLBM)인 ‘북극성1호’의 발사 장면을 공 개하자, 한국은 미일 대북독자제재에 보조를 맞추는 것으로 하였다. 동년 5월 26일, 27일 양일간 서울에서 개최된 6자회의 한미일 수석대표 협의에서 북한에 대한 추가적 압력을 가할 것으로 의견일치를 이루었다.
북한의 핵실험 및 탄도미사일 발사 시험은 남북교역, 인적교류 제한과 이에 따른 대북 제재 조치뿐만 아니라 한미방위협력을 증강시키는 결과를 낳았다. 특히, 북한의 거듭되는 도발로 인해, 한미 당국은 2016년 2월 7일 북한의 미사일 요격을 위한 종말 고고도 방위 미사일(THAAD)을 주한미군에 배치하는 협의를 시작한다고 발표하여, 실제로 7월 8일에 는 사드 배치를 결정하였다. 한미당국은 대북 제재조치뿐만 아니라, 대북 방위에도 힘을 쏟고 있다.
한편, 개성공단 폐쇄에 의한 남북교역, 교류가 거의 중단됨에 따라 거의 모든 분야에서 한국은 대북 제재조치를 강화하고 있다. 2016년 3월 2일 국회에서는 북한인권법과 테러 방지법이 채택되었다. 이들 법은 대북제재와 직접 관계는 없지만, 북한정부에 압박을 가 할 목적으로 채택되었다. 동년 3월 8일 한국정부는 새로운 독자제재를 발표하며, 개인 40명과 단체 30개를 금융제재 대상으로 추가 지정하였다. 이 중 개인 23명과 13개 단체는 유엔안보리 제재나 타국의 독자적 대북제재에 포함되지 않는 한국정부의 독자적 정보에 의해 제재대상으로 지정하였다. 또한 개인 2명과 6개 단체는 북한이 아니라 제3국 소속으 로 대만국적 1명 및 단체 1개, 태국 단체 1개가 한국의 독자적 정보에 의해 추가 지정되었 다. 나아가, 외국선박에 대해서 북한 기항 후 180일 이내 한국 입항을 금지하였고, 제재에 벗어날 우려가 있는 중요 북한제품이 제3국을 경유하여 한국으로 들어오지 못하도록 집 중관리 대상으로 지정하였다. 또한 북한이 해외 영업 중인 식당 등 영리시설 이용을 자제 하도록 한국 국민에 요청을 한 바 있다.
2016년 9월 9일 북한의 핵실험을 계기로 유엔안보리 결의 2316호가 채택이 되었다.
이를 근거로 한국 정부도 동년 12월 2일 독자적인 대북제재를 발표하였다. 구체적으로는 새로운 금융제재의 대상으로 개인 36명과 단체 35개를 추가 지정하였으며, 그중 개인 19
명과 19개 단체는 한국 독자적 정보에 의해 제재대상이 되었다. 제3국 제재대상은 개인 4명과 단체 1개로 모두 중국 국적으로 이미 미국의 독자제재의 대상이 되어 있었다.
집중관리대상 품목은 기존의 농수산물 22개 품목에 유엔안보리 결의 제2316호에 의해 지정된 광물 11품목을 추가하여 합계 33개 품목으로 확대 적용하였다. 외국 선박은 북한 기항 후 1년 이내 한국 입항을 금지하였고, 제재대상인 제3국 개인의 한국 입국을 금지하 였다. 이러한 대북제재에 의해 한국이 금융제재 대상으로 한 제3국 개인은 대만 4명, 싱가 포르 1명, 중국 4명으로 금융제재 대상은 모두 148(개인 79, 단체69)로 되었다.66)
한국의 독자제재는 5.24조치에서 시작되었지만, 이는 먼저 금강산 관광사업 중단도 포 함한 남북교역․교류 제한의 일환인 조치였다. 이러한 남북교역․교류 제한조치는 북한 도 역시 실시하였다.67) 2015년 6월 27일 제3국 개인과 단체를 처음으로 금융제재의 대상 으로 지정한 것은 북한의 핵과 미사일 개발이 진전됨에 따라 대북 독자제재를 선행하고 있는 미국과 일본 등과 보조를 맞출 필요가 있었기 때문이다. 또한 개성공단 중단에 의해 남북교역․교류의 대부분이 중단되는 등 한국 정부는 여러 분야에서 대북 독자제재 조치 를 단행하는 등 유엔을 비롯한 각국의 독자적 제재조치와 보조를 맞추어 왔다.
이에 따라 6월 27일 한국의 외교통상부는 무기무역 등에 의해 북한에 대해 간접적으로 지원한 대만인(3명)과 3개 단체, 시리아의 1개 단체를 제재대상에 추가한다고 발표하였 다. 현재까지 한국은 대북안보리 제재대상이 개인 12명과 20개 단체만 금융제재의 대상 으로 지정하는 등 대북 독자적 제재조치로서 유엔안보리 제재 대상 이외 제3국의 개인과 단체를 제재대상으로 처음으로 추가한 것이었다.
66) http://pmo.go.kr/pmo/news/news01.jsp?mode=view&article_no=92703&board=%2Fpmo%2Fnews%2 Fnews01.jsp&pager.offset=30&board_no=6 (검색일: 2018년 8월 20일)
67) 북한은 2011년 5월 31일 최고인민회의 상임위원회에서 금강산에 조선금강산국제관광특구를 설치하는 정령을 발표하고, 현대 그룹에 내어준 금강산 관광 독점사업권을 취소하였다. 이로서 현대 그룹이 북한 내에 소유하고 있던 재산에 대해서 남북한이 협의하였지만, 결론이 나지 않은 채 7월 29일 북한 금강산국제관광특구 지도국은 재산을 법적으로 처분할 것이라고 선언하였다.
2. 5.24 조치
(1) 5.24조치의 내용
5.24조치 이후 개성공단과 금강산 지구를 제외한 북한 지역에 대한 우리 국민의 방북 불허 및 북한 주민과의 접촉 제한, 제주해협을 포함한 우리 측 해역의 북한선박의 운항과 입항 금지, 남북 간 일반교역을 포함한 위탁가공 교역을 위한 모든 물품의 반출․반입 금지, 북한에 대한 신규투자를 불허하며, 현재 진행 중인 사업의 투자확대도 금지하였다.
또한 대북지원 사업은 원칙적으로 보류하되, 영유아 등 취약계층에 대한 순수 인도적 지 원은 유지하는 것으로 하였다.
5.24 조치 이후 남북교역이 전면적으로 중단됨에 따라, 우리 주민에 대한 북한방문이 불허되면서 남북 경제협력사업을 주도하던 기업체들의 피해가 증가되었다. 특히, 개성공 단 이외의 북한 지역에서 협력 사업을 해 오던 기업들이나 위탁가공 교역 등을 하던 업체 들의 피해 또한 컸다. 이러한 5.24조치로 인해 피해를 입은 기업이 국가에 대해 피해구제 를 요청할 수 있는지, 또는 국가가 이러한 손실에 대해 책임을 부담하는지 문제가 제기되 었다. 일부 기업은 국가를 상대로 손해배상 또는 손실배상을 청구하는 소송을 제기하기도 하였다.
(2) 5.24조치의 법적 근거
남북관계 악화 등의 정치적 이유로 대통령이 국민의 권리를 제한하는 절차로는 헌법이 정한 ‘긴급처분명령권’이 있다. 그런데 5.24조치는 대통령이 처분 또는 명령의 형식으로 발령한 것은 아니고, 통일부장관 등이 담화형식으로 발표한 것이어서, 긴급처분명령권을 발동한 것은 아니다.68)
68) 임성택, ‘5.24조치 이후 남북경협기업의 피해 구제에 대한 법적 검토’, 한국경제연구원, 통일경제 2011 제2호, 2012.3, p.54.
법원은 ‘5.24조치’를 일반 행정작용과 동일하게 보기 어려운 “고도의 정치적 행위”로 판시하였다. 고도의 정치성을 띤 국가행위에 대하여는 이른바 통치행위라 하여 법원 스스 로 사법심사권의 행사를 억제하는 법리를 만들어 왔다.69) 국가의 행위 중에는 고도로 정 치적인 것이 있는데, 이러한 정치행위에 대하여 정치적 책임을 지지 않는 법원이 정치의 합목적성이나 정당성을 도외시한 채 합법성 심사를 하여 정책결정이 좌우되는 것은 바람 직하지 않다는 것이다.
현행 법률에서는 정부가 5.24조치와 같은 광범위하고 일반적인 조치를 취할 직접적 근 거를 찾기는 어렵다. ‘남북관계발전에 관한 법률’(이하 ‘남북관계발전법’)은 남북관계 발 전을 목적으로 하고 있어서, 남북관계 악화에 대비해 남북교류를 중단할 수 있는 근거 조항을 두고 있지 않다. 한편 남북교류협력법을 위한 기본법인 ‘남북교류협력에 관한 법 률’(이하, ‘남북교류협력법’)에서도 국민의 안위와 남북관계의 악화, 대북정책의 수행을 위한 ‘일반적인’ 조치를 취할 근거는 없다. 다만 일정한 경우 북한 방문 승인을 하지 않거 나 취소할 수 있고, 주민 접촉 신고를 수리하지 않을 수 있으며, 반출입 승인을 하지 않거 나 취소할 수 있고, 협력 사업을 승인을 하지 않거나 취소할 수 있다.70) 그러나 이러할 경우 법은 해당조치를 내릴 수 있는 요건을 개별적으로 특정하고 있다.
5.24조치는 구체적으로 보면 교역 중단, 방북 불허, 북한 주민 접촉 제한, 새로운 경제 협력사업 승인 금지 등을 내용으로 한다. 결국 5.24조치는 남북교류협력법에서 구체적인 요건과 절차를 정하고 있는 각종 승인을 거절하는 형태로 나타났다. 이러한 거절은 ‘행정 처분’이다. 그런데 남북경협 중 5.24조치를 접하고 아예 방북승인신청 등 남북교류협력에 관한 어떠한 신청조차 하지 않은 경우도 많다. 이 경우에는 구체적인 행정처분이 존재하 지 않는다.71) 따라서 5.24조치 자체의 법적 성질을 살펴 볼 필요가 있다.
69) 서울중앙지법, 2011년 11월 17일.
70) 방북 불허조치는 남북교류협력법 제9조를 근거로 하고 있고, 교역 중단, 협력사업 금지, 지원 보류조치는 남북 교류협력법 제13조 및 제14조, 제17조를 근거로 하고 있다.
71) 임성택, 전게논문, p.54.