한국과 미국의 도시계획 체계의 가장 큰 차이점 중 하나는 미국의 경우 주정부로부터 권한을 위임받은 각 지방자치단체가 도시계획 사항을 담당하고 있다는 것이다. 이는 근 본적으로 미국 연방헌법 수정조항 제10조에 따라 연방정부가 헌법과 의회에서 위임된 권한을 제외하고 주정부에 개입할 수 없기 때문이다. 따라서, 1916년 뉴욕시가 조닝 (Zoning)을 도시계획의 기본 수단으로 도입한 이후 연방정부는 각 지방정부에 조닝의 채택을 장려하기 위해 1922년 ‘표준주조닝수권법(Standard State Zoning Enabling Act)’과
‘표준도시계획수권법(Standard City Planning Enabling Act)’을 제정하였다. 그리고 이를 바탕으로 각 주정부는 각자의 수권법을 제정하여 다시 각 지방정부에게 도시계획에 관한 모든 권한을 위임하게 된 것이다. 이에 따라, 각 지방정부는 자신들의 상황에 맞게 조닝 법을 제정하고 이를 운영하기 위한 입법, 행정, 준사법기관의 체계를 구축하게 된다.
이처럼 우리나라와 미국의 도시계획 권한 체계와 역사적 발전 배경에는 차이가 있 다42). 그러나, 우리나라와 미국 모두 도시계획의 가장 궁극적인 목적이 공공복리의 실현 이므로 이를 위해 국가의 규제권(Police Power)를 활용하여 개인의 재산권에 제한을 가 할 수 있는 법적 권한이 폭넓게 인정된다. 우리나라는 헌법 제23조 제1항에 의해 재산권 에 대한 내용과 한계를 법률로 정할 수 있도록 하고 있고 제3항에서는 공공필요를 위해 개인의 토지재산권을 수용하거나 사용할 수 있는 근거를 제공하고 있으며, 헌법 제122
42) 김지엽·정종대(2007) 참조.
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<그림 7> 미국의 기본적인 도시계획 관련 체계
조에서는 국토의 효율적 이용과 개발, 보전을 위해 재산권에 대한 제한과 의무를 부과할 수 있다는 것을 다시 한 번 강조하고 있다. 한편, 미국의 각 주정부는 공공의 건강, 안전, 복지 등 공공복리를 위한 법과 규제 등을 도입할 수 있는 규제권(Police Power)과 공공의 목적을 위해 토지를 수용할 수 있는 수용권(Eminent Domain)이 보통법(Common Law) 상에서 인정되어 오고 있다43).
또한, 우리나라와 미국은 도시계획 관련 법과 제도를 제정하고 운영할 때 기본적으로 요구되는 법적 원칙들이 매우 유사하다. 먼저, 우리나라는 개인의 기본권을 침해할 수 있는 입법 시 헌법37조 제2항에 근거하여 비례의 원칙을 준수하여야 한다. 비례의 원칙 은 개인의 기본권을 제약하는 입법의 목적이 정당해야 하며, 그 목적을 달성하기 위해 도입된 수단이 적절해야 하고, 그 수단이 침해받는 개인의 기본권에 대한 피해를 최소화 하여야 하며, 기본권의 제한으로 인한 사익의 침해와 해당 입법을 통해 얻고자 하는 공 익 사이의 균형이 있어야 할 것을 요구한다44). 헌법재판소의 개발제한구역에 대한 헌법 불합치 결정에서도 “실질적으로 토지의 사용, 수익권이 폐지되는 경우에 아무런 보상
43) Nolon(2007), 전게서, p.827.
44) 권영성(1982), ｢헌법학 원론｣. 법문사, pp.352-353.
한미FTA의 간접수용 조항과 도시계획 분야를 위한 시사점 29
<그림 8> 한국과 미국의 도시계획 관련 주요 법적 원칙 비교
없이 이를 감수하는 것은 비례성의 원칙에 위반되어 토지소유자의 재산권을 과도하게 침해”한다고 하여 비례의 원칙을 중요한 판단기준으로 활용하였다. 미국에서도 연방헌 법 수정조항 제5조와 제14조에 따라 개인의 기본권을 침해할 수 있는 입법은 “적법절차 (Due Process)”를 따라야 하는데, 여기서 적법절차의 의미는 적법한 과정뿐 아니라 해당 법의 목적이 정당해야 하고 채택된 방법이 이 목적을 달성하기 위한 필수적 수단이어야 한다는 것을 의미한다. 더불어, 미국과 우리나라에서 기부채납을 요구할 때에도 이 비례 의 원칙이 공통적으로 요구된다. 그러나 미국은 일반적인 비례의 원칙에서 한 단계 더 발전하여 Dolan 판례를 통해 기부채납의 양과 그고 인한 효과 사이에 대략적인 비례관 계가 있어야 한다는 ‘대략적 비례 기준(Rough Proportionality Test)’을 도입하였다.
미국에서도 기부채납이나 개발영향부담금(Development Impact Fee) 등의 강제징수 (Exaction)는 개발행위를 통해 공공성을 확보하는 가장 기본적인 수단이다. 이러한 강제 징수를 개발행위의 허가를 조건으로 요구하는 경우에도 우리나라의 기부채납을 위한 부 관의 기본원칙인 ‘부당결부금지의 원칙’과 마찬가지로 Nollan 판례에서 도입된 “필수적 연관 기준(Essential Nexus Test)”, 즉, 요구되는 기부채납 등은 해당 개발행위와 직접적 인 관련이 있어야 한다. 이를 통해 보면, 일반적인 도시계획 관련 법과 규제를 도입할 때 우리나라와 미국의 기본적인 법적 원칙은 거의 유사하다고 할 수 있다.
그러나, 우리나라의 신뢰보호의 원칙과 유사한 미국의 “확정된 권리(Vested Rights)”
는 오히려 우리보다 공공의 규제권에 더욱 무게를 두고 있다. 예를 들어, 우리나라에서 는 건축허가를 받기 이전이라도 행정청이 준 건축허가에 대한 긍정적 답변을 믿고 건축
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<그림 9> 미국 도시계획 관련 주요 법적 쟁점
허가를 진행하였다면 이는 신뢰보호의 원칙에 따라 보호될 수 있다. 그러나, 미국에서는 비록 건축허가를 받았다 할지라도 “확정된 권리”가 인정되는 시점 이전이라면 자유롭게 도시계획 변경을 통해 해당 건축허가를 취소할 수도 있다. 이러한 확정된 권리의 시점은 주마다 다르지만, 예를 들어 뉴욕주는 건축허가를 취득한 이후 실제 공사를 위한 터파기 가 시작되었다면 이를 권리가 확대된 시점으로 본다. 이를 통해 본다면 오히려 미국이 우리나라보다 공공의 도시계획 관련 권한을 더욱 강하게 인정해 주는 부분도 있다고 볼 수 있다.
4.2 한국과 미국의 도시계획 관련 주요 법적 쟁점