제시되어 있다. 이에 따르면 지역개발사업계정의 예산 4조5,127억 원 가운데 가장 높은 비중을 차지하는 시도자율편성대상사업은 2조 8,291억 원으로 62.75를 차지하였고, 다음으로 균형발전기반사업이 1조363억 원으로 23%를 차지하였다. 그 밖에 재해예방사업과 그린 벨트･ 토지관리 등이 6,473억 원으로 14.3%를 차지하였다. 지역개발 계정은 전년도에 비하여 7.3%인 3,069억 원이 증가하였고, 지역혁신 계정은 8.3%인 1,068억 원이 증가하였다.
❙ 표 8. 국가균형발전특별회계의 재원배분방식
구 분
개발계정 지자체 혁신계정
자율편성사업
균형발전기반
지원사업 기타 사업
중점목표 지역개발지원 낙후지역 등 개발 국가정책목표 지역혁신역량강화
∙특 징 자 율 균 형 정책목표 경 쟁
∙배분단위 광역단체(시･ 도) 기초단체(시･ 군) 사업단위 사업단위
∙편성주체 지자체 지자체 중앙부처 중앙부처
∙방 식 모델적용(총액배분) 내역편성(총액배분) 내역편성 내역편성 2006예산 2.9조 원(91개 사업) 1.0조 원(11개 사업) 0.6조 원(9개 사업) 1.4조 원(35개 사업)
주요사업 ∙ 지역SOC, 농림관광 자원개발 등
∙ 도서, 오지, 접경 농산어촌개발 등
∙ 재해예방 및 G.B 관련사업
∙ 4+9지역산업진흥, NURI사업 등
(1) 지역개발계정 지방자치단체 자율편성사업
개발계정의 지자체 자율편성사업은 2006년에 가장 많은 예산인 2 조9천억 원이 배분된 부문으로 그동안 국고보조금제도가 가지고 있 었던 자율성 저해의 문제를 해결하기 위하여 중앙정부가 일정 산식 을 통해서 결정한 총액을 광역자치단체에게 배분하여 그 한도 내에 서 광역자치단체가 스스로의 우선순위에 따라 예산을 편성하도록 허 용하고 있다. 이 사업들은 주로 지방의 지역개발을 위한 사업들로 이 루어지며, 지역SOC, 농림, 관광, 자원개발사업들이 여기에 포함된다. 광역자치단체에 대한 예산편성권한의 부여는 이 사업의 주도권을 종래의 중앙부처로부터 지방자치단체로 넘기는 것을 의미한다. 지 역의 사정은 해당 지방자치단체가 가장 잘 알기 때문에 지방자치단 체로 하여금 사업의 우선순위를 선정하도록 허용할 때 예산의 배분 적 효율성을 제고할 수 있다는 전제에 근거한다. 이는 종래의 국고
보조금제도가 지역의 특성을 무시하고 중앙부처의 우선순위에 따라 서 운영됨으로써 지역의 재정자율권과 효율성을 저해하였던 점을 개선하기 위한 것이다.
각 지방자치단체들에게 배분되는 예산액수는 중앙정부가 정하는 산식에 의하여 지출한도의 형식으로 결정되기 때문에 지방자치단체 들의 이해가 크게 걸려 있는 부분이다. 따라서 모든 지방자치단체들 의 관심이 집중되어 중앙정부가 각별히 신경을 쓰게 되었다.6) 우선, 산식의 결정에 있어서 각 지방자치단체들에 대한 2004년도 예산의 최근 3년간 지원실적치에서 크게 벗어나지 않도록 하는 것을 최우 선적으로 고려하였다. 이는 자치단체들에 대한 기존의 예산배분이 균형발전에 기여할 수 있다는 평가에 입각한 것이라기보다는 기존 예산과 차이가 많이 나도록 예산을 배분했을 경우 제기될 지방자치 단체들의 반발을 고려한 것이다.
다음으로 지방자치단체들의 의견수렴을 위하여 2004년 7～ 8월 중 에 전국 8개 권역별 토론회를 통하여 광역자치단체 및 기초자치단 체의 의견을 수렴하였다. 지방자치단체들은 공통적으로 ①새로운 배 분모델에 따른 재원배분액이 전년보다는 감소되지 않도록 모델을 설계하고 ②광역자치단체 별 재원배분모델뿐만 아니라 기초자치단 체별 재원배분모델도 개발할 필요가 있고 ③지방의 재정력을 반영 하고 신규사업 추진을 위한 추가재원을 확충할 필요가 있다는 점을 요구하였다. 그러나 과거실적치의 반영에 있어서는 지방자치단체의 사정에 따라 서로 상충되는 요구를 하기도 하였다. 즉 과거에 많은 예산지원을 받아 왔던 지방자치단체들은 재정사업의 안정적 추진을
6) 아직도 기획예산처는 정치적 논란을 우려하여 지방자치단체별 한도액에 관한 자 료를 공개하고 있지 않다.
위하여 과거실적치 반영을 확대할 것을 요구한 반면, 그렇지 않았던 지방자치단체들은 과거실적치 반영이 빈익빈･ 부익부를 초래하게 되 므로 국가균형발전특별회계의 한도액 결정에서는 그 영향을 최소화 할 것을 요구하였다. 결국, 지방자치단체들의 주장을 한 마디로 요 약하면, “우리 자치단체에는 과거보다 더 많이 배분해 달라”는 것으 로, 이들을 모두 만족시키는 해법을 찾기는 쉽지 않았다.
2005년도 자치단체별 한도액 설정을 위한 균특회계 산식의 결정 에는 지역개발사업 수요와 낙후도를 고려하였다. 지역개발사업의 수요를 나타내는 변수로 인구와 면적을, 낙후도를 나타내는 변수로 재정력지수, 주민세소득할, 낙후지역 면적, 노령인구비율을 고려하 였으나, 모형의 단순화를 위하여 최종적으로 인구, 면적, 주민세소득 할 및 노령인구만을 포함하였다. 아래의 산식에 따르면, 인구가 1%
증가할 때 지방자치단체의 지출한도가 1.12% 증가하고, 주민세 소 득할이 1% 증가할 때 자치단체의 지출한도가 0.77% 감소한다.
×인구 ×주민세소득세할
×면적 × 노령인구비중
2006년의 지출한도를 위한 산식 결정에 있어서 ①배분공식의 주 요 설명변수 결정 ②과거실적치의 반영률 ③재해관련사업 등 특정 사업의 제외 여부 ④제도변경에 따른 보정재원의 활용 여부 및 규모
⑤광역･ 기초자치단체 간 재원배분 기준의 결정이 중요한 이슈가 되 었다. 우선 과거실적치를 50% 반영하고, 나머지 50%에 대해서만 회 귀모형을 적용하였다. 과거실적치의 고려는 재정사업의 안정성과 자 치단체의 반발 최소화를 위한 것이다. 지역개발계정 총액의 2～3%
를 보정재원으로 설정하여 민자접속도로사업과 같이 포괄보조금의
배분공식에서 반영되기 어려운 일부 계속사업 지원을 검토하였고, 대상사업 가운데 포함되어 있는 일부 이질적 사업들을 제외할 것을 검토하였다. 그러나 광역･ 기초자치단체 간의 배분기준 및 기초자치 단체 간의 배분기준은 중앙정부가 제공하지 않고 있으며, 단지 광역 자치단체의 자체재원과 기초자치단체에 대한 배분액 간 비율을 사 전에 설정･ 공표함으로써 해당 광역자치단체의 자의적인 배분을 막 고자 하는 노력을 기울였다.
2006년도에는 인구, 면적, 주민세 소득할, 노령인구 비중 등 기존 의 변수에 재정력지수를 추가하였고, 새로운 모형 적용에 따른 배분 액의 변동폭을 일정수준(±5%) 이내로 제한되도록 모형을 수립하였 다. 실제 배분에 있어서는 이러한 모형에 따른 추정치를 3분의 2 반 영하였고, 나머지 3분의 1은 과거실적치를 반영하였다. 이는 모형추 정치와 과거실적치를 각각 50%씩 반영하던 전년도에 비하여 과거실 적치의 비중을 낮추고 모형추정치의 비율을 높인 것이다. 모형에 따 르면, 인구 1% 증가할 때 배분액은 1.14% 증가하고, 주민세 소득할 이 1% 증가할 때 배분액은 0.73%가 감소한다는 것을 의미한다.
모형추정치 × 재정력지수 ×인구
×면적 ×주민세소득세할
× 노령인구비중
지방자치단체 자율편성사업은 지방자치단체의 자율성을 강화하기 위하여 일반 국고보조금과는 다른 절차를 채택하고 있다<그림 3>.
먼저 국가균형발전위원회는 4월 중에 시도협의회를 개최하여 산식 에 의하여 결정된 지출한도를 중심으로 협의한 후 시도예산신청한 도액을 결정하여 지방자치단체에 시달한다. 다음으로 지방자치단체 는 4월 말까지 해당 사업의 주무부처와 국가균형발전위원회에 예산
을 신청한다. 각 부처와 국가균형위원회는 각 지방자치단체의 예산 신청을 검토한 후 주무부처는 5월 말까지 부처 예산안에 포함하여 예산을 기획예산처에 요구하고, 국가균형발전특별위원회는 6월 말 까지 검토의견을 기획예산처에 제출한다. 기획예산처는 이를 고려 하여 편성한 예산안을 국회에 제출한다.
❙ 그림 3. 지역개발계정(자율편성대상사업)의 예산편성 과정
각 부처
②예산신청(4월 말)
③예산요구(5월 말)
지자체 기획예산처
①예산신청한도(4월중)
⑤국회제출
균형위 ④검토의견(6월 말)
②예산신청(4월 말)
국 회
자료: 국가균형발전위원회. 2005. 1.
부처는 지방자치단체들이 제출한 개별 사업예산에 대해서 조정할 권한을 갖지 않는다. 지방자치단체들은 주어진 한도 내에서 스스로 의 우선순위에 따라 여러 부처의 다양한 사업들을 신청할 수 있다는 점에서 종래에 지방자치단체들이 중앙부처에게 국고보조금을 달라 고 요청하던 양자의 관계가 이제는 중앙부처가 지방자치단체에게 자기 부처의 사업을 채택해 달라고 요청하는 관계로 전환하였다. 그 러나 여전히 부처가 시행하고 있는 여타 사업들을 통해서 지방자치 단체들로 하여금 부처가 원하는 사업에 자율편성예산을 배정하도록 압력을 넣는 사례가 발견된다. 예컨대, 부처에 신규사업에 대한 국
고보조를 요청하면 해당 사업을 자율편성대상사업으로 편성하라는 답을 얻기가 일쑤라는 것이다. 그리고 기획예산처는 지방자치단체 가 어떠한 사업을 선정하는가에 대해서는 관여하지 않지만, 사업예 산 내역의 적정성은 판단하기 때문에 이 과정에서 지방자치단체들 과의 마찰이 발생할 여지가 크다.
지방자치단체 자율편성 대상사업의 세출예산은 2005년에는 총 3 조3,322억 원이었는데, 2006년에는 2조8,291억 원으로 5,031억 원 감 소하였다. 이는 2005년에 자율편성사업에 속하던 재해예방사업과 균형발전기반 중 농산어촌개발이 제외되었기 때문이다. 2006년의 총 2조8,291억 원은 생산기반 확충과 소득원 개발 등에 사용되는 농 어촌투자에 1조891억 원, 국지방도와 생활용수 등에 사용되는 지역 SOC등이 1조7,400억 원이 배분되었다<표 9>.
❙ 표 9. 지방자치단체 자율편성대상사업 세출예산
(단위: 억 원, %)
구 분 2005 예산 (A)
2006 예산 (B)
증 감
(B-A) 증감률
합 계 33,322* 28,291 △5,031 △15.1
∙ 농어촌 투자 14,149 10,891 △3,258 △23.0
- 생산기반 확충 7,517 6,818 △699 △9.3
- 소득원 개발 등 6,632 4,703 △1,929 △29.1
∙지역 SOC 등 19,173 17,400 △1,773 △9.2
- 국지도 5,197 6,606 1,409 27.1
- 생활용수 등 13,976 10,794 △3,182 △22.8 주: *는 2005년에 재해예방사업과 균형발전기반 중 농산어촌개발은 자율편성에 속함.
자료: 2006년도 국가균형발전계획에 관한 연차보고서