국가균형발전특별회계의 의의로서 정치권이나 정부에서는 지역균 형발전을 위한 핵심적 수단의 설치를 들고 있지만, 기획예산처는 국 고보조금제도의 효율성 제고를 들고 있다. 즉 세목형 국고보조금의 증가에 따라 국고보조금의 블록화를 통한 국고보조금 정비가 필요 한 참에, 국가균형발전위원회가 만들어지면서 5조 원의 재원을 요구 하자 지역개발 및 지역혁신에 관련이 있는 국고보조금들을 모아서 해당 금액을 조성하고, 그 가운데 블록화가 가능한 일부를 지역개발 계정으로 구분하여 국고보조금의 정비를 실행하였다는 것이다. 이 러한 시각에서 볼 때, 국가균형발전특별회계가 지역격차를 교정하는 것에 있어서 지방교부세보다 열등하다는 비판은 과녁을 벗어난 것 이라고 오히려 비판한다.
여기서는 국고보조금의 문제점으로 지적된 첫째 하향식 국고보조 방식, 둘째 지방자원의 징발, 셋째 부처 간 칸막이식 및 중복적 사업 지원 등이 개선되었는지 여부를 평가한다. 우선 하향식 국고보조방 식의 문제는 지역개발계정의 시도자율편성대상사업에 있어서는 해 소되었다. 지방자치단체들이 사업선정의 주도권을 쥐게 되었기 때 문에 중앙부처들은 오히려 지방자치단체에게 자기 부처의 사업을 채택할 것을 요청하는 상황이 되었기 때문이다. 그러나 지역개발계 정의 균형발전기반지원사업, 재해예방사업･ 그린벨트관리사업, 그리 고 지역혁신사업계정의 사업들에 대해서는 이전의 국고보조사업과 달라진 것이 거의 없다. 지역개발계정의 지역균형기반지원사업의 하나인 소도읍육성사업의 경우, 지방자치단체들이 스스로 사업계획 을 수립하는 상향식 공모제를 도입하여 지방자치단체의 자율성을 높였다는 평가도 있으나(국가균형발전위원회･ 산업자원부, 2005), 여전히 사업의 선정권한을 가지고 있는 중앙부처의 정책방향과 정책의지에 맞는 사업계획서를 제출한 지방자치단체가 예산을 지원받는다는 점 에서 하향식 국고보조방식에서 완전히 탈피했다고는 보기 어렵다. 무엇보다도 대부분의 사업들이 국가균형발전특별회계 설치 이전에 국고보조금사업으로 시행된 사업들로서, 중앙부처의 의지와 계획이 사업의 기본방향을 이루고 지방자치단체들이 여기에 부합되는 사업 을 수행하도록 하는 체제로 되어 있기 때문에 “균특회계가 지방자치 단체의 자주적 의사결정권을 크게 강화하지 못하였다고 보는 것이 타당하다(배인명, 2005)”고 평가된다.
둘째, 국가균형발전특별회계의 사업들 대부분은 여전히 일부 국고 보조의 경우가 많기 때문에 사업수행에 있어서 일정 부분의 지방비 부담을 해야 한다. 임성일 등(2005)이 정리한 <표 19>에 따르면,
2005년도의 132개 사업 가운데 기준보조율이 100%인 사업은 3.8%
인 5개 사업에 불과하였고 기준보조율이 50% 이하인 사업은 전체의 66개로 50%에 달하는 등 지방비 부담이 여전한 것으로 나타났다. 재해예방사업･ 그린벨트관리사업을 제외한 시도자율편성대상사업, 균형발전기반지원사업, 그리고 혁신계정의 사업들의 경우, 지방자치 단체 스스로의 판단에 의하여 사업의 우선순위를 정하거나, 스스로 의 계획을 세워서 사업 공모에 참여하는 것이기 때문에 이때 수반되 는 지방비는 스스로의 선택에 의하여 부담하는 것으로 볼 수 있겠 다. 그러나 재정능력이 현저하게 약해서 지방비 부담 때문에 국가균 형발전특별회계의 사업을 제대로 수행하기 어려운 일부 시･ 군에 대 해서 지방비 부담을 강요한다면, 균특사업의 지방비를 조달하느라 지역에 정말 필요한 사업을 아예 하지 못하거나, 균특사업을 신청조 차 못할 수 있다는 문제가 발생한다. 즉 지역자원의 징발이 이루어 지거나 실제로 지역개발이 필요한 지역에 국가균형발전특별회계사 업이 시행되지 않게 되는 결과를 초래할 수 있다. 이러한 문제에 대 해서 지방자치단체 공무원들은 “국고보조사업이니 만큼 지방비 부 담을 해야 한다지만, 지역 간 격차를 개선하겠다는 균형발전특별회 계의 시도자율편성대상사업에서 만큼은 지방비 부담 없이 필요한 사업을 하도록 할 필요가 있다”고 주장한다. 용도는 지정하되 보조 율을 100%로 인상하게 되면 결국 균형발전특별회계를 통해서 할 수 있는 사업의 수가 줄어드는 문제는 있으나, 낙후된 지방자치단체의 부족한 지역자원을 징발하지 않게 된다는 장점이 있다.
❙ 표 19. 국가균형특별회계 대상사업의 기준보조율 유형
기준보조율 보조사업 수
30 12 ( 9.1%)
40 2 ( 1.5%)
50 52 (39.4%)
60 5 ( 3.8%)
70 12 ( 9.1%)
80 13 ( 9.8%)
90 1 ( 0.8%)
100 5 ( 3.8%)
정액보조 21(15.9%)
기타 9 ( 6.8%)
합계 132 (100.0%)
자료: 임성일･ 이창균･ 서정섭. 국가균형발전특별회계의 개선방안, 2005, p.51.
셋째, 국가균형발전특별회계의 설치 목적 가운데 하나는 <그림 7>
이나타내는 바와 같이 여러 부처와 여러 회계에서 칸막이식으로 분 산되어 중복적으로 지원되던 지역개발 및 지역혁신에 관련된 사업 들을 하나의 회계로 모아서 체계적으로 연계･ 지원하기 위한 것이었 다. 그러나 이러한 목적은 효과적으로 달성된 것으로 인식되고 있지 않다. <표 20>에 제시된 균형발전기반지원사업의 신활력사업과 지 방소도읍개발사업의 예를 보면, 동일한 지역에 유사한 사업들이 이 름을 달리하여 추진되고 있다(함께하는시민행동, 2005). 이 두 사업 모 두 행정자치부가 시행하는 사업들이다. 이들 가운데 충북 금산군, 전남 함평군, 경북 봉화군, 경남 산청군 등 일부 지역은 신활력사업 에서 내용적 우수성을 인정받아 예산지원을 추가적으로 받기도 하
였다. 이는 동일한 부처가 시행하는 사업들조차 중복적인 사업이 걸 러지지 않고 있으며, 동일한 내용의 사업을 추진하는 데 있어서 서 로 다른 사업예산으로 중복지원이 되고 있음을 보여주고 있다. 체계 적인 지원을 목적으로 만들어진 국가균형발전특별회계의 사업들에 대해서도 종전의 국고보조금에 대해서 지적된 문제점, 즉 “현재 각 부처로 산재되어 있는 지역개발사업들에 대한 통합적인 사고가 필 요하다. 주관부처와 각 지자체의 담당부서가 복잡한 연결고리를 가 지고 있는 현재의 상황은 사업의 일관된 진행이나 현실성에 큰 장애 가 될 수 있다. 따라서 국가균형이라는 거대한 틀 속에서의 통합된 고려가 반드시 필요하다”는 점이 그대로 이들 사업에 대해서도 지적 되고 있는 것이다(함께하는시민행동, 2005). 이러한 점은 국가균형발전 특별회계의 각종 사업들이 이전에 부처가 하던 사업내용을 그대로 유지하고 있고, 국가균형발전위원회가 이러한 중복적인 사업들을 걸 러주는 기능을 제대로 하지 못하고 있으며, 낙후지역의 개발을 위한 종합적인 계획이 국가균형발전계획 등에 적절하게 반영되어 체계적 으로 추진되고 있지 않음을 의미한다.
이외에도 산자부의 산학협력중심대학육성사업, 테크노파크(TP), 기술혁신센터(TIC), 지역협력연구센터(RRC), 과학기술부의 우수연구 센터(SRC, ERC), 정통부의 지역소프트웨어지원센터, 환경부의 지역환 경기술개발센터 등 지역거점사업들의 중복(배인명, 2005; 김선배, 2005;
국회예산정책처, 2005, 2006년도 예산안 및 기금운용계획안 분석 요약)과 농 림부의 농촌마을개발사업, 산림청의 산촌종합개발사업, 해수부의 어 촌종합개발사업 등의 중복에 대한 지적(김선배, 2005)이 있었다.
❙ 그림 7. 종전의 지원방식과 국가균형발전특별회계의 패키지 지원방식 비교
자료: 국가균형발전위원회. 2004.
❙ 표 20. 신활력사업과 지방소도읍개발사업 간 사업내용 비교
(단위: 억 원)
구분 신활력사업 지방소도읍개발사업 배정된 예산
(신활력/지방소도읍) 충북
금산군
인삼, 약초를 통한 오감체험형 건 강특화사업
인삼･ 약초산업의 메카
- 인삼･ 약초타운 조성 68. 7/ 504 전남
함평군 나비･ 곤충산업 클러스터 구축사업 한국곤충생태체험타운 건설 95.4 / 595
경북 봉화군
파인토피아 봉화
- 춘양목 산림휴양 테마파크 조성, 송이 명품화
천년의 향기 봉화 송이 특성화
청정문화관광사업 150.75 / 973
경북
고령군 대가야 르네상스 고령 만들기 고아 세라믹 전문단지
대가야 역사관광 순환도로 개설 81.4 / 260 경남
산청군 친환경 한방약초산업 육성사업 한방약초 로지스틱스
한방약전거리 등 172.5 / 322
경남 남해군
남해안 최대의 웰빙 휴양지 보물성 구현을 위한 잠재력 발굴 추진
보물섬 에비뉴 조성 남해 실버랜드 조성 등 매립지 관광타운 조성
137.2 / 413
계 705.95 / 3067
주: 각 사업의 예산은 국비+지방비+민간투자를 포함하고 있음.
자료: 함께하는시민행동(2005)에서 재인용
이러한 문제점들을 해결하기 위하여 정부는 2006년부터 유사･ 중 복성이 지적되어 온 56개 사업을 22개 사업으로 통합함으로써 효율 성을 제고하고자 하였다<표 21>. 그러나 이러한 사업통합은 동일한 부처가 수행하는 사업들 간에 이루어진 것으로서 단위사업에 대한 정리 없이 상위개념으로 묶기만 하는 기술적･ 형식적 통합으로 통합 의 효과가 잘 나타날 것인지 여부는 불확실하다(국회예산정책처, 2005).
❙ 표 21. 국가균형발전특별회계 사업의 통합 계획
구분 현행(통합 검토대상) 개편(통합)
지역혁신계정사업 34개 (11개) 27개 (4개)
지역개발계정사업 113개 (45개) 87개 (18개)
합계 147개 (56개) 114개 (22개)
자료: 기획예산처 보도자료, 2006년부터 유사･ 중복 균형발전사업 통합, 2005. 8. 8.
또한 산업자원부의 지역전략산업진흥사업과 교육부의 지방대학혁 신역량강화(NURI)사업, 산업자원부의 혁신클러스터사업과 교육부의 산학협력중심대학사업 등과 같이 유사한 사업이 두 개 이상의 부처 에 의해서 수행되는 사업은 이번 통합에서 제외되었으며, 대신 부처 간 연계 추진 및 공동지침 개발을 통해서 실질적인 통합의 효과를 낼 수 있도록 하였다. 그러나 각 부처가 중심이 되어 사업을 각각 관리하는 시스템하에서 부처 할거주의를 극복할 수 있는 아무런 장 치가 없다는 점에서 그 효과를 기대하기는 어려울 것으로 보인다. 이러한 점은 “지역혁신사업이 지역에서 지역혁신계획에 의해서 종 합적으로 조정되고 있는가”라는 질문에 대해서 지방공무원, 대학교 수, 공공연구기관, 혁신지원기관 및 기업체 임직원 100명 가운데 21%만이 조정이 잘 되고 있다고 응답하였고, 절반 이상인 53%는 조