특수직역연금 가입자의 기초연금 적용 방안

가. 사학연금 수령자의 기초연금 적용 타당성 검토

기초연금은 노인에게 안정적인 소득기반을 제공함으로써 노인의 생활안정을 지원하고 복지를 증진하기 위한 목적으로 지급되는 것으로서(기초연금법 제1조), 헌법 규정만으로는 이를 실현할 수 없고, 법률에 의한 형성을 필요로 한다. 즉 기초연금 수급권의 구체적 내용인 수급요건·수급권자의 범위·급여금액 등은 법률에 의해서 비로소 확정된다. 이와 같이 사회적 기본권의 성격을 가지는 기초연금수급권은 법률에 의해서 구체적으로 형성되는 권리로서 국가가 재정부담 능력과 전체적인 사회보장 수준 등을 고려하여 그 내용과 범위를 정하는 것이므로 폭넓은 입법형성의 자유가 인정된다.⁶⁷

따라서 기초연금수급권의 구체적 내용을 정함에 있어서 입법자는 광범위한 형성의 자유를 누리므로 국가의 재정능력, 국민 전체의 소득 및 생활수준, 기타 여러가지 사회적·경제적 여건

67. 헌재 2016. 2. 25. 2015헌바191 참조

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등을 종합하여 합리적인 수준에서 결정할 수 있다. 그리고 그 결정이 현저히 자의적이거나 국가가 인간다운 생활을 보장하기 위하여 필요한 최소 한도의 내용마저 보장하지 않은 경우에 한하여 헌법에 위반된다고 할 것이다.⁶⁸ 그리고 인간다운 생활을 보장하기 위한 객관적인 내용의 최소한을 보장하고 있는지 여부는 다른 법령에 의거하여 국가가 최저생활보장을 위하여 지급하는 각종 급여나 각종 부담의 감면 등도 함께 고려하여 판단하여야 한다.⁶⁹

이에 따라 사학연금 수령자의 경우에도 일시금이 아닌 연금의 경우에는 기초연금을 적용하는 것을 정책적으로 고려해 볼 필요가 있다. 연금수령으로 인한 노후소득 보장 정책에 부합하고자 하였지만, 수령하는 연금액이 너무 작아서 노후소득 보장을 위한 방안이 마련되지 못하였을 경우에는 기초연금을 통해 이를 보완할 필요가 있다고 본다.

나. 조세방식을 통한 범 국민적인 기초연금 적용방안 고려

석재은(2015)의 연구에서 노령세대를 위한 기초연금 급여지출 재원이 전적으로 자녀세대가 부담하는 세금으로 조달되므로 기초연금급여는 모두 세대 간 이전에 의한 급여로 보아야 한다고 주장하였다. 현재 모든 공적연금 가입자는 세금을 납부할 의무를 지니고 있으나 유독 국민연금 수령자만 기초연금을 수령할 수 있다는 것은 쉽게 납득이 가지 않는다. 그러므로 국민연금 가입자 뿐만 아니라 특수직역연금 가입자에게도 기초연금 법령의 적용대상이 되어야 할 것이다.

기초연금은 제도 도입초기에는 원래 65세 이상 모든 노령층에게 보편적으로 지급되기로 하였으나 도입 과정에서 많은 부분이 제도적으로 퇴색이 되어 버렸다. 기초연금은 본질적으로 본인 기여분과는 무관하게 지급받는 사회수당제도의 일종이다. 따라서 기초연금은 전체 노인 중에서 70%만 지급하고 있는 현행의 한계를 뛰어 넘어 모든 65세 이상 노인들에게 보편적으로 지급할 필요가 있다. 그러므로 국민연금 가입자에게만 기초연금이 적용되고 있고, 또한 국민연금 가입자 중에서도 70%만 지급하고 있으며, 그것도 국민연금 수령액이 큰 경우에는 일부를 감액하여 지급하고 있는 현실적인 문제점을 통해 이를 개선하여야 할 것이다. 범국민적인 기초연금 적용의 첫 번째 방안으로는 모든 노령층에 기초연금을 적용하는 방안을 들 수 있다. 과거 기초연금 제도 도입 당시 특수직역연금의 평균연금 지급액이 국민연금에 비하여 다소 높았던 것은 사실이다. 그러나 그 이후 법 개정으로 인하여 가입자 확대로 저소득층의 연금 수령자가 많이 발생하게 되었다. 그러므로

68. 헌재 2001. 4. 26. 2000헌마390; 헌재 2012. 5. 31. 2009헌마553 등 참조 69. 헌재 2004. 10. 28. 2002헌마328; 헌재 2012. 2. 23. 2009헌바47 등 참조

국민연금 수령자와 특수직역연금 수령자의 연금 수령액이 동일하다면 제도 간 형평성을 고려하여 기초연금 제도를 같이 적용할 필요가 있다.

두 번째 방안으로는 현재 기초연금의 수급대상을 65세 이상 노인의 70%로 하고 있는데, 전 노인계층을 대상으로 전체 노인의 70%로 하는 것을 고려해볼 수 있다. 이는 보편적 연금제도로서의 기초연금제도의 성격을 강화하는 효과가 있을 것으로 기대된다. 현행 기초연금법 제1조에서는 기초연금제도의 목적을 언급하고 있다. ‘노인에게 기초연금을 지급하여 안정적인 소득기반을 제공하는 것’으로 규정하고 있다. 그런데 종전의 기초노령연금법에서는 기초노령연금제도의 목적을 ‘생활이 어려운 노인에게 기초노령연금을 지급’하는 것으로 규정하였다. 따라서 현행 기초연금제도는 생활이 어려운 노인이 아니라 일반 노인을 대상으로 한 제도로서 노인계층에 대한 연금지급의 보편성을 추구하고 있다는 점을 명시하는 것으로 이해될 수 있다. 그러므로 이와 같은 기초연금 제도 본연의 목적을 살려 사학연금 가입자도 기초연금 적용을 고려해 보아야 할 것이다.

현재 기초연금의 수급대상자는 재정적 지속가능성 등을 고려하여 노인인구의 다수에 해당되는 노인의 소득하위 70%로 설정되어 있는데, 이와 같이 기초연금의 수급범위를 제한하는 것은 연금지급의 보편성을 지향하는 기초연금제도의 목적과는 부합하지 않는다는 비판이 제기될 여지가 있다.

따라서 기초연금의 수급대상을 국민연금 가입자에 국한하지 말고 전 국민의 노인을 대상으로 적용하되 현행과 같이 노인의 소득하위 70%로 확대함으로써 보편적 기초연금제도로서의 현행 기초연금의 성격을 보다 명확하게 규정하는 것이 필요하다. 다만, 본 연구에서 주장하고자 하는 국민연금 가입자와 특수직역연금 가입자를 포함하여 전체 노인의 70%를 대상으로 기초연금 지급대상을 확대하는 것에 대해서는 재정적 지속가능성, 노인 빈곤률 완화에 미치는 효과, 행정비용 증대 가능성에 대한 고려가 필요할 것으로 보인다.

다. 기초연금 제도의 보편적 적용 필요성

현재 기초연금은 국민연금 가입기간과 연계되어 지급하고 있으나 이러한 제도는 조속한 제도 수정이 필요하다. 현행 기초연금은 전 세계적으로 유래가 없을 정도로 국민연금 가입기간과의 연계를 통해 차등하여 지급하고 있기 때문이다. 이는 국민연금에 장기간 가입하고 있는 국민연금 가입자에 대하여 역차별하고 있다는 제도적인 비판이 있다. 최근 국민연금제도가 성숙함에 따라 가입기간이 10년이 넘는 국민연금 가입자가 급증하고 있다. 결국 대부분의 국민이 10년 이상 가입하게 될 경우에는 기초연금을 적게 지급하는 문제점을 야기하게 되는 것이다.

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현행 기초연금 제도에서 국민연금의 저소득 장기가입자는 고소득 단기가입자보다 기초연금을 적게 받도록 설계되어 있다. 이러한 문제점을 보완하기 위해 현행 기초연금법에서는 ‘30만원 미만의 국민연금 수령자에게 20만원 전액을 지급한다’는 조항을 갖고 있다. 그러나 국민연금을 31만원 수급하는 가입자가 30만원을 수급하는 가입자보다 월등히 소득이 높다고 할 수 없기 때문에 이러한 보완장치는 또 다른 역차별과 사회적 갈등을 야기할 수 있다. 그러므로 국민연금 가입기간과 연계하여 기초연금을 차등지급하는 방식은 최대한 빠른 시기에 수정되어야 한다. 이처럼 특수직역연금에서도 이와 같은 문제점이 발생하지 않도록 제도적인 방안이 고려되어야 할 것이다.

향후 사학연금을 비롯한 특수직역연금 수령자의 기초연금 적용 시에는 현재 국민연금과 연계하여 기초연금을 지급하는 방안을 준용하여서는 아니된다. 최근 특수직역연금 가입자들도 최소 가입연한이 20년에서 10년으로 단축되어 향후 특수직역연금 수령자도 크게 증가할 것으로 예상된다. 보다 높은 금액의 연금을 수령하기 위해서는 장기 가입을 하는 것이 현행 연금체계에서는 바람직하다. 그러나 국민연금과 특수직역연금을 장기간 가입하였다고 하여 기초연금 금액의 일부를 감액하는 것은 제도적인 모순이 있게 된다. 그러므로 사학연금 가입자의 기초연금 제도 도입 시에는 재직기간과 연계한 기초연금 지급은 지양되고 사학연금 가입기간과는 무관하게 별개의 제도로 운용되어야 할 것이다. 국민연금 수령기간이 길수록 기초연금을 감액하여 지급하는 현행 규정의 문제점을 통해 사학연금 수령 시 기초연금을 적용받기 위해서는 현재 수령하고 있는 사학연금 수령기간과는 무관하게 기초연금의 전액을 수령하는 방안을 마련할 필요가 있다.

2014년부터 본격적으로 보편적 기초연금 제도 도입에 대한 논의가 시작되었다. 그러나 모든 노령층에 기초연금을 지급하는 것은 재정상의 문제로 적용하지 못하였다. 일단 국민연금 가입자만을 대상으로 기초연금 도입을 통해 일부 고령층에 기초연금을 지급하게 되었다. 그러나

2014년부터 본격적으로 보편적 기초연금 제도 도입에 대한 논의가 시작되었다. 그러나 모든 노령층에 기초연금을 지급하는 것은 재정상의 문제로 적용하지 못하였다. 일단 국민연금 가입자만을 대상으로 기초연금 도입을 통해 일부 고령층에 기초연금을 지급하게 되었다. 그러나