국제보호지역의 통합관리방안에 관한 내용은 전통적으로 역사가 있는 분야는 아니다. 하지만 UNESCO에서 각종 유산들에 대한 협약을 제시하고 이 협약에 근거하여 세계 곳곳의 여러 지역들이 국제보호지역으로 지정됨에 따라, 통합관리 방안에 대한 중요성은 급격하게 대두되었다. 유산의 특성상 시간이 지남에 따라 해당 지역의 수는 늘어날 수 밖에 없으며 이에 대한 효과적인 대응을 위해서는 통합관리에 대한 매뉴얼을 만드는 것이 매우 중요하다.
유산의 통합관리의 주요목적은 바로 보호이다. 그리고 효율적인 관리를 통해 유산을 보호하기 위해 등장한 것이 바로 통합관리이며, 이는 최종 목적인 ‘유산 혹은 가치를 얼마나 효율적으로 보호할 수 있는가’에 대한 고민에서 나온 산물이 다. 현재 세계유산을 비롯하여 생물권 보전지역, 세계지질공원 등의 국제보호지 역들은 날이 갈수록 급격하게 늘어나고 있는 추세이다. 세계유산은 1994년 94개 국이 참여하고 있었으나 2004년 161개국, 2014년 191개국으로 급격하게 늘어 났으며 지정 지역의 수도 2014년 기준 1007곳으로 상당히 많다. 또한 생물권 보전지역의 경우에도 2000년도부터 2014년까지 지정지역의 수가 60%정도의 증 가폭을 보이고 있다. 이렇게 해당지역이 증가함에 따라 여러 유산이 한 지역에 중복하여 지정되는 경우들, 혹은 광범위하게 여러 국가에 걸쳐 지정되는 경우가 빈번히 발생하였고 이에 따라 각 유산들 상호간의 목적이 다르거나 이해관계자 가 다양한 경우 등은 상호간에 충돌이 일어날 가능성이 항시 존재하게 되었다.
이것이 바로 하루빨리 통합관리에 대한 개념을 명확하게 정립하고 그 실천 방안 에 대한 고민이 필요한 주된 이유이다.
통합관리라는 개념은 매우 다양하고 복잡하지만 크게 나누어 살펴보면 다음 세 가지 정도로 압축해서 볼 수 있다.
1. 해당 유산이 여러 지역(혹은 국가) 에 걸쳐서 존재하는 경우 2. 여러 유산들이 하나의 이름으로 유산으로 등재된 경우 3. 하나의 지역이지만 여러 유산이 중복하여 등재된 경우
세 가지 모두 유산이 지정된 곳에서는 빈번하게 발생하고 있는 문제들이며 현 재 이러한 문제를 해결하기 위하여 노력을 기울이고 있다. 통합관리 방안의 마련 은 바로 해당 문제를 해결하기 위한 하나의 방안으로서 연구되고 있는 분야이며 통합관리방안의 마련은 유산 관리의 문제를 해결함과 동시에 국제보호지역으로 서 다른 지역과 비교해서 경쟁력을 강화시킬 수 있는 하나의 강력한 무기가 될 수 있다.
그렇다면 이러한 문제들을 해결하기 위한 방안은 어떤 것이 있을까에 대한 고 민을 하지 않을 수 없다. 수많은 학자들과 전문가들은 이러한 문제의 해결을 위 해 연구를 거듭하고 있지만 필자는 뉴 거버넌스적인 관점에서의 통합관리방안에 대해 연구하고자 하며 이 글에서는 그 선행과정으로서 지금까지 진행되어온 정 부중심의 국제보호지역 관리안의 특징과 현황에 대해서 살펴보고자 한다.
세계화와 더불어 국민국가의 성격이 약화되고, 사이버 공간의 역할이 증가하면 서 전통적 행정은 그 기능과 구조가 축소되고 있다. 세계화의 심화로 국가의 경 계가 약화되고 글로벌 거버넌스가 확대하면서 선진국을 중심으로 ‘더 작은 정부, 더 많은 거버넌스(Less Government, More Governance)’라는 구호가 확산하고 있다(Cleveland 1972; Frederickson; 2000; Peters1988;)10). 이는 더 이상 정 부만의 힘으로 모든 업무를 해결하는 것은 의미가 없으며 정부와 민간간에 상호 협력을 통한 운영이야 말로 더욱 효율적인 관리방법이라는 의미와 일맥 상통한 다.
최근들어 뉴 거버넌스라는 단어의 이용이 굉장히 빈번해 지고 있는 것은 이러 한 사회의 변화에 따른 것이라고 볼 수 있다. 예전처럼 정부의 결정에 순응하는
10) 김석준 외, 2000 재인용.
시민들이 사는 사회는 이미 지나갔으며 이제 일반 시민들이 직접 정부의 역할의 일부분을 담당하며 자신들의 의견을 적극적으로 반영하는 시대가 온 것이다.
전통적인 사회에서 네트워크망을 통한 사이버 시대로 넘어오는 과정에서 예전 보다 일반 시민들의 참여가 손쉬워 졌다는 것 또한 뉴 거버넌스 시대를 앞당긴 결정적인 계기가 되었다. 대한민국의 특성상 서구사회와는 다르게 NGO의 힘이 나 규모는 굉장히 미약하다. 미국 등의 서구사회는 자유민주주의를 배경으로 생 겨나고 형성된 사회이기 때문에 기본적으로 NGO의 구성이 자연스럽고 자본의 규모도 우리나라에 비해 훨씬 크다. 그렇기에 시민들의 단체 가입 등이 손쉽게 이루어질 수 있으며 실제 정책이 형성되고 실행되는 과정에서 NGO의 개입이 자 유롭다. 이에 반해 우리나라는 NGO의 숫자도 한정되어 있으며 그 규모도 소규 모인 경우가 대다수이다.
이러한 문제는 국제보호지역의 통합관리 과정에서 시민들이 하나의 의사결정 자로서 직접적인 참여를 어렵게 만든다. 국제보호지역의 관리라는 분야는 필연적 으로 지역 주민들의 참여를 요한다. 특히 제주도의 경우 전 지역이 국제보호지역 으로 지정되어 있으며 수많은 제주도의 주민들이 그 안에서 거주하고 있기 때문 에 참여가 절실함에도 불구하고 위에 언급된 수많은 제약요소들 때문에 실제 참 여가 어려운 것이 사실이다. 또한 수많은 통합관리를 위한 보고서 혹은 정책의 마련을 위한 과정에서 아래서 위로의 상향적 관리모델의 구성의 중요성을 강조 함에도 불구하고 ‘주민들의 적극적인 참여가 필요하다’라는 말만 되풀이할 뿐 구 체적으로 ‘어떤 방식을 통해 주민의 참여를 유도할 것인가’에 대한 언급은 많지 않다.
이러한 과정 속에서 뉴 거버넌스를 중심으로 한 통합관리방안은 반드시 필요 하다. 우리나라는 아직 NGO의 역할이나 힘이 서구사회에 비하여 굉장히 부족하 고 이제까지 정부가 중심이 되어 국제보호지역의 관리가 이루어져 왔다. 그렇다 면 뉴 거버넌스의 측면에서 통합관리방안을 생각해보기 전에 이제까지 정부중심 의 관리는 어떠한 방식으로 이루어져 왔는지를 세분화하여 살펴볼 필요가 있다.
이에 등장하는 것이 바로 Gulick의 POSDCORB모형이다. 그렇기에 이 글에서는 선행 연구과정으로서 POSDCORB모형을 기준으로 하여 현재 정부의 역할과 통 합관리안의 진행 과정에 대해 주로 다룰 예정이며, 뉴 거버넌스적인 관점에서의
통합관리안의 마련을 위한 NGO 및 주민들의 참여에 대한 연구는 앞으로도 지속 적으로 해 나아갈 예정이다.