지역별 보전 파트너십 사업(Regional Conservation Partnership Programs: RCPP) 은 지역 또는 유역단위에서 발생하는 농업환경문제에 대응하기 위해 기존의 지 역별 사업을 통합하여 2014년 농업법에서 신설되었다. 지역별 보전 파트너십 사 업(RCPP)의 목적은 정부와 농업인 간에 지역협력(Regional Partnership)을 도 모하여 농가단위가 아닌 지역 또는 유역단위에서 농업환경자원을 관리하는 데 목적이 있다. 지역별 보전 파트너십 사업(RCPP)은 2014~2018년까지 매년 1억 달러의 예산을 지역별 환경보전사업에 사용할 수 있는데 지역별 보전 파트너 십 사업(RCPP)을 통해 지원을 받고 있는 주별(State) 사업 통계는 <그림 4-6>
에 나타나 있다.
<그림 4-6> 지역별 보전 파트너십 사업 주별 현황
자료: USDA/NRCS(https://www.nrcs.usda.gov/wps/portal/nrcs/main/national/programs/farmbill/rcpp/).
검색일: 2018. 5. 21.
지역단위 농업환경보전 프로그램 사례: 네덜란드
1. 농업환경공공재와 정보의 비대칭성
1.1. 정보의 비대칭성과 본인-대리인 문제
경제학에서 다루는 일반적인 모형은 ‘개별 경제 주체가 모두 완벽한 정보(Perfect Information)를 가지고 시장에 참여하고 있다’는 가정을 하고 있다. 하지만 현 실에서 개별 경제 주체가 완벽한 정보를 가지고 시장에 참여하는 경우는 극히 드물다. 많은 경우 어떤 개인 또는 단체만이 특정 정보를 독점하는 경우가 발 생하는데 정보가 한쪽에만 존재하고 다른 한쪽에는 존재하지 않는 상황을 ‘정 보의 비대칭성(Asymmetric Information)’이라 부른다. 현실에서 정보의 비대칭 성을 볼 수 있는 예로 중고차 시장과 보험 시장이 있다.
중고차 시장에서는 정보의 비대칭성으로 인해 다음과 같은 문제가 발생한다.
첫째, 중고차 판매상은 품질에 문제가 있는 중고차를 아무 문제가 없는 자동차 인 것처럼 속여 높은 가격에 판매할 수 있다. 즉, 소비자는 중고차의 품질을 식 별할 수 있는 능력이 떨어지기 때문에 실제 품질보다 높은 가격에 중고차를 팔 수 있다. 예를 들어 사고 이력 때문에 큰 수리가 필요한 중고차를 외관만 수리 한 후 품질에 문제가 없는 중고차처럼 팔수도 있다. 둘째, 정보의 비대칭성 때
문에 품질에 문제가 있는 중고차를 구매한 경험이 있는 소비자는 더 이상 자동 선택(Adverse Selection)이라 부른다(이준구 2003: 577).
정보의 비대칭으로 인해 자동차 보험시장에서는 도덕적 해이(Moral Hazard) 본인-대리인 관계(Principal-Agent Relationship)에서 흔히 발생한다. 본인-대리
19 Akerlof(1970)는 이런 상황을 ‘레몬 시장(Market for Lemons)’이라 칭했다.
인 관계란 어떤 일을 수행하기 원하는 본인(Principal)이 직접 이 일을 처리할
의 후생수준이 결정된다. 셋째, 정부(본인)는 농업환경 공공재를 관리하는 농업
비용을 기준으로 직불금 지급 수준을 결정할 경우 낮은 준수 비용이 드는 농가
지대(Information Rent)라 부른다(Laffont and Martimort 2002: 51).
21 정보의 비대칭성으로 인해 많은 양의 농업환경 공공재를 공급할 수 있는 농가에게
도 적은 양의 농업환경 공공재만을 계약 조건으로 요구하는 것을 하방 왜곡(Downward
Distortion)이라 부른다(Laffont and Martimort 2002: 51).
2. 농업환경 공공재와 집합행위
집합행위(Collective Action)란 “공동의 이익을 달성하기 위한 집단의 행동”
으로 정의된다(Scott and Marshall 2009).22 집합행위는 사회적으로 바람직한 수준의 공공재를 공급하기 위한 문제에서 논의가 시작되었다. 공공재가 가지고 있는 비경합성과 비배타성으로 인해 공공재의 공급을 합리적 개인의 선택에만 맡길 경우 무임승차(free-rider) 문제로 사회적으로 바람직한 수준의 공공재를 공급받기 어렵기 때문이다.
농업환경 공공재 관리를 위한 집합행위에 관한 연구는 그간 꾸준히 진행되 어 왔다(OECD 2013). 집합행위가 필요한 농업환경보전 활동은 분리성과 환경 보전 가치로 설명할 수 있다(Frank 2011: 639). <표 5-1>은 농업환경보전 활동 을 환경보전 가치와 분리성에 따라 분류한 예시이다. 높은 분리성을 가진 농업 환경보전 활동은 농가단위 농업환경보전 프로그램에서 관리가 가능한 농업환 경 공공재로 볼 수 있다. 이와 반대로 낮은 분리성을 가진 농업환경보전 활동 은 농가단위 농업환경보전 프로그램에서는 관리가 어려우며, 집합행위를 기반 으로 하는 농업환경보전 프로그램에서 관리가 가능한 농업환경 공공재로 볼 수 있다. 그중에서 높은 환경보전 가치를 가지면서 낮은 분리성을 가진 농업환 경보전 활동의 경우 특히 지역단위 농업환경보전 프로그램에서 관리되어야 하 는 농업환경 공공재로 볼 수 있다. 예를 들어 생물서식지 보호, 수변구역 비점 오염 관리, 유거(rin-off) 관리, 대규모 서식지가 필요한 생물종 관리는 농가단 위 농업환경보전 프로그램을 통해서는 정책 목표 달성이 어려우며, 집합행위를 기반으로 하는 지역단위 농업환경보전 프로그램에서 다루어져야만 비용-효과 적인 정책 목표 달성이 가능하다.
22 OECD(2013: 58)에서 재인용하였다.
<표 5-1> 환경보전 가치와 분리성
∙ 수변구역(buffer strip) 비점(non-point) 오염 관리
농가단위 프로그램이 아닌 지역단위 프로그램을 통해 최소 요구량을 충족시킬 수 있는 농업환경 자원관리가 필수적이다.
그렇다면 지역단위 농업환경보전 프로그램은 농가단위 농업환경보전 프로 그램보다 최소 요구량을 만족시키는 농업환경 공공재 공급에 왜 유리한 걸까?
Kuhfuss et al.(2016a)은 사회적 규범(Social Norm)을 통한 프로그램 참여율 증 가에서 그 답을 찾고 있다. 지역단위 농업환경보전 프로그램은 개별 농가가 아 닌 일정 지역 내에 있는 농가들의 집합행위에 기반을 두고 계약을 체결한다.
이 경우 프로그램에 참여한 농가의 농업환경보전 활동을 통해 인접 농가에 대 한 교육이 자연스럽게 이루어져 지역 내에서 농업환경보전 활동의 확산이 보 다 빠르게 이루어졌다. 그 결과 지역단위 농업환경보전 프로그램은 농가단위 농업환경보전 프로그램에 비해 농가의 참여율을 신장시킬 수 있으며, 농업환경 공공재를 공급하기 위한 농가의 기술 혁신이 촉발될 수 있었다. 지역단위 프로 그램이 농가단위 프로그램에 비해 농가의 참여율을 신장시킬 수 있는 또 다른 이유는 계약 조건을 이행하기 위해 농가가 지불해야 하는 준수 비용을 집합행 위를 통해 줄일 수 있기 때문이다. 예를 들어 농업환경보전 활동을 이행하기 위해 설비 투자나 새로운 농기계가 필요한 경우 일정 지역 내에 있는 농가들이 집합행위를 통해 설비 투자비용을 나누어 부담할 경우 준수 비용에 대한 규모 의 경제를 실현할 수 있었다.
<그림 5-1> 선형 및 비선형 공공재
자료: OECD(2013)의 <그림 2.2> 인용 후 재구성.
2.2. 공간 배치(Spatial Configuration)
농업환경 공공재를 공급함에 있어서 공간 배치(Spatial Configuration) 문제를 해결하기 위해 집합행위를 기반으로 하는 지역단위 농업환경보전 프로그램 도 입이 필요하다. 공간배치 문제는 Gottfried et al.(1996)에 의해 처음 제기되었 다. 공간 배치 문제란 비선형 공공재가 가지고 있는 공간 배치 특성을 말하는 데, 예를 들어 경관 보전 활동이나 서식지 보전 활동에 참여한 농경지가 넓은 공간에 흩어져 있는 경우 편익을 가지기 어렵다. 공간 배치 문제가 필요한 비 선형 공공재의 경우 사회적으로 바람직한 수준의 농업환경 공공재를 공급받기 위해서는 프로그램에 참여하는 농경지가 일정 크기 이상으로 한 곳에 집적되 어 있을 때만 환경 편익이 발생한다. 즉, 이러한 비선형 농업환경 공공재를 관
리하기 위해서는 농지 소유권자들의 집합행위가 반드시 필요하다. 농업환경 공 공재 가운데 공간 배치 문제가 중요시되는 사례는 화분매개체(Pollination), 수변 구역 비점오염 관리, 유역단위 수질관리, 생물종 서식지 관리, 경관보전 등이 있 다. <그림 5-2>는 농업환경 공공재의 공간 배치 예시를 보여주고 있다(Goldman et al. 2007: 335-337).
<그림 5-2> 농업환경 공공재의 공간 배치 예시
자료: Goldman et al.(2007)의 <그림 1> 인용 후 재구성.
<그림 5-2>의 배경은 집약적 농업이 이루어지고 있는 농경지를 뜻하며, 각 농경지를 가로지르고 있는 검은 선은 농지 소유권자에 의한 농경지 구분을 나 타낸다. 즉, 농업환경 공공재를 공급받기 위한 농경지의 소유권자가 여러 명임 을 뜻한다. 농경지 중간의 나무 표시는 전체 농경지 가운데 농업환경보전 프로 그램에 참여한 농경지를 나타낸다. 사례 (A)는 화분매개체와 같이 지역/지구단 위에서 소규모의 공간배치가 요구되는 농업환경 공공재를 적절한 수준으로 공
급받기 위해서는 농업환경보전 프로그램에 참여한 농경지가 반드시 소규모의 집적이 필요함을 보여준다. 즉, 농가단위 농업환경보전 프로그램이 아닌 집합 행위를 토대로 복수의 농업인이 동시에 프로그램에 참여할 때에만 사회적으로 적절한 수준의 농업환경 공공재를 공급받을 수 있는 사례를 뜻한다. 사례 (B) 는 강이 흐르고 있는 농경지에서 수변구역 비점오염 관리를 위해서는 강을 따 라 수변구역에 완충지대가 빠진 곳 없이 조성되었을 때만 정책 목표 달성이 가 능함을 보여준다. 즉, 수변구역 비점오염관리를 위해서는 최소 요구량을 초과 하는 농업환경 공공재의 공급과 더불어 프로그램에 참여한 농경지의 공간 배 치 문제가 동시에 해결되었을 때에만 비점 오염관리가 가능함을 나타낸다. 사 례 (C)와 (D)를 비교해보면 사례(C)의 경우 공간 배치 문제보다는 최소 요구치 가 넘는 농가가 농업환경보전 프로그램에 참여했을 때 환경편익이 발생하는 경우를 나타낸다. 하지만 사례(D)의 경우엔 농가 참여율과 더불어 공간 배치 문제가 해결되었을 때만 환경 편익이 발생하는 사례를 뜻하는데, 경관 보전이 나 대규모 서식지가 필요한 생물종 관리가 이에 해당한다. 공간 배치 문제를 고려한 경관 보전 정책 사례로는 영국 Countryside Stewardship Option HR8이 있다(Franks and Emery 2013). Option HR8의 경우 경관 보전을 위해 일정 규 모의 농경지를 휴경하는데 개별 농가의 신청은 불가능하며, 인접 농가들 간 협 력을 통해 공간 배치가 해결됨과 동시에 최소 요구치를 넘는 일정 규모의 농경 지가 동시에 프로그램을 신청할 때에만 지원이 가능하다.
3. 네덜란드 협동조합단위 농업환경보전 프로그램
233.1. 네덜란드 환경협동조합 설립 배경 24
네덜란드 정부가 1975년 수립한 네덜란드 환경 프로그램(Dutch Environment Programmes: DEP)이 네덜란드 환경협동조합(Environmental Cooperatives: EC) 의 설립을 촉발하는 계기가 되었다. 네덜란드 정부는 농업생산에 따른 환경 부
네덜란드 정부가 1975년 수립한 네덜란드 환경 프로그램(Dutch Environment Programmes: DEP)이 네덜란드 환경협동조합(Environmental Cooperatives: EC) 의 설립을 촉발하는 계기가 되었다. 네덜란드 정부는 농업생산에 따른 환경 부