법률의 분석영역이란 분석 대상인 제도나 정책의 구체적인 내용을 의미한 다(2007,김미혜).이 연구의 대상이 되는 우리나라 지방교육자치제도에 관한 법률의 분석영역은 개정의 주요사항과 개정이 필요한 사항들을 의미한다.우 리나라의 ‘지방교육자치에관한법률’은 지금까지 열아홉 번의 개정이 있었으며, 그에 대한 결과인 제19차13)(2008년 2월 29일)법률 개정이 이루어졌다(부록1 참조).제19차까지의 주요 개정사항과 현재의 19차 개정 법률에 대한 주요사 항 등을 살펴보면 크게 다섯 개 사항으로 주민통제를 위한 교육위원과 교육 감의 선출,그에 따른 교육위원의 위상,지방의 특수성을 살릴 수 있는 분권, 제정 때부터 논란이 된 지방교육자치의 범위,지방교육자치의 자주성을 강조 하는 재정 등으로 나눌 수 있다.
따라서 이 연구에서는 지방교육자치의 범위,교육위원과 교육감 선거,교육위 원회 성격과 위상,교육행정의 기능적 배분,교육재정 등을 분석의 영역으로 삼 고자 한다.영역의 내용은 제정 이후부터 개정의 논란이 되고 있는 지방교육자 치의 범위,제1차 개정(1991년 12월 31일)부터 지금까지 주민참여를 높이기 위 한 수단으로 교육위원과 교육감 선출방식,지역주민의 민의를 수렴하는 기관인 교육위원의 성격과 위상이 있다.또한,지방교육자치의 특수성을 살리기 위한 지방교육행정의 기능배분,자주적인 지방교육자치가 되기 위한 재정의 독립이 요구되는 교육재정 등이 있다.이러한 내용을 자세히 살펴보면 다음과 같다.
13)제도에 대한 규범력이 있고,구체적인 내용이 되는 것이 법률이다.이러한 법률은 신 법우선의 원칙이 적용된다.그래서 최근 개정된 법률인 제19차 일부개정안 법률의 내 용을 중심으로 연구하고자 한다.제17차 이후 개정한 법률은 법률한글화와 행정부서 의 명칭 변경만 있었고,그 내용은 개정되지 않았기 때문에 제19차 개정은 제17차 개
1.지방교육자치의 범위
이 연구에서 첫 번째 분석영역으로 삼고자 하는 사항은 지방교육자치의 범 위에 관한 내용이다.현재 ‘지방교육자치에관한법률’에서 지방자치의 범위를 시․도로 한정하고 있다.이는 기초단위까지 제도의 범위를 넓힘으로써 주민 통제의 원리가 구현되고 주민참여가 높아지는 것을 제한하는 것이다.이와 같은 문제는 제도의 제정부터 지금까지 지방교육자치제도의 원리인 주민통제 의 원리에 어긋난다는 논란이 된 중요한 문제이다.따라서 이를 분석영역의 하나로 선정하였다.
지방교육자치의 범위는 제정 이후 많은 논의가 있었다.신중식(1994)은 지 방교육자치가 지역의 특성이나 학교별 요구를 파악하고 이에 대한 효율적으 로 대처하여 학교경영의 자율화에 적절히 대응하기 위해서는 기초단위의 범 위까지 확대되어야 한다고 하였다.김신복(1995)은 일반지방자치제도가 풀뿌 리 민주주의체제인 기초단위의 자치를 인정하여 실행하고 있는 현실에 비추 어 지방교육자치제도 역시 기초단위의 자치를 인정해야 한다고 주장했다.김 영철(1999)은 기초단위까지 지역주민의 의사를 반영한 지방교육자치를 구현 하기 위해서 지방교육자치의 범위를 넓혀야 한다고 하였다.이상진(2005)은 지방교육 자치의 궁극적인 목적인 학교경영의 자율성을 최대한 구현하고,풀뿌리 민주주의 이 념을 구현하여 지방주민이 직접 체감할 수 있는 제도가 되기 위해서 기초단위까지 범위를 확장해야한고 하였다.그러나 전문가들의 지적에도 불구하고 ‘지방교육자치에 관한법률’제19차 개정은 제2조에서 범위를 시․도로 한정하여 기초단위의 지방교육 자치는 소외되고 있다고 할 수 있다.
지방교육자치제도의 범위에 대한 확장은 주민통제의 원리로 보아 기초단체까지 확 장하여 실행해야 함에도 불구하고 행정적․재정적 효율성에 대한 제고를 들어 현재 까지도 시․도로 한정하고 있다.또한 지방자치가 시․도뿐만 아니라 기초단체인 군 까지 범위를 정하고 있는데,이와 비교해 볼 때도 지방교육자치의 범위에 있어서 형 평성의 문제가 제기될 수 있다.결론적으로,기초단위까지 범위를 넓힘으로써 지역주 민의 민의를 반영할 수 있는 주민통제의 원리를 최대한 구현하고 지역주민들이 피부 로 직접 체감할 수 있는 제도가 될 수 있도록 논의되어야 할 시점이라고 할 수 있다.
2.교육위원과 교육감 선거
이 연구에서 두 번째 분석영역으로 삼고자 하는 사항은 교육위원과 교육감 선거에 관한 내용이다.현재 ‘지방교육자치에관한법률’에서 교육의원과 교육감 선거는 지역주민의 직접선거로 규정하고 있다.기존 학교운영위원회의 간선 제로 인한 주민에 대한 대표성 문제가 야기되었고 이를 개선한 것이 현 제도 이다.이는 법률 개정 전반에 걸쳐 중요한 이슈로 계속적으로 주민통제와 연 관되어 개정되어 온 사항이다.따라서 이를 분석영역의 하나로 정하였다.
지난 제1차(1991년 12월 31일)개정부터 최근 제19차(2008년 2월 29일)개정 까지의 주요 개정의 목적은 주민참여의 강화에 있었다.이에 대한 법률 개정 의 주요 내용을 보면,전반기 개정인 제1차 개정(1991년 12월 31일)에서는 교 육위원회의 운영에 대한 효율성과 교육위원의 활동에 대한 지원체계를 강화 하여 지방교육자치의 조기정착과 발전을 도모하고자 하였다.제2차 개정(1995 년 7월 26일)에서는 교육위원회와 교육감에 대한 경력 완화를 통해서 교육주 체들의 의사를 충분히 반영하고 운영의 미비사항을 보완하고자 하였다.제4 차 개정(1995년 12월 29일)에서 교육위원과 교육감에 대하여 학교운영위원회 에서 선출한 선거인과 교원단체에서 추천한 교원인 선거인으로 구성된 선거 인단에서 선출하도록 하였다.제5차 개정(1998년 6월 3일)에서는 교육위원의 선출권역은 인구수,행정구역 등 생활권을 고려하여 2～7개로 구분하고 선출 권역별 교육위원 정수는 최소 2인 이상으로 하였으며,교육위원 1인당 인구 수 등을 감안하였다.
중반기 개정인 제6차 개정(2001년 1월 28일)에서 교육위원 및 교육감 선거 관리 사무를 중앙선거관리위원회에서 담당하도록 하였다.제16차 개정(2006년 2월 21일)에 대한 주요 내용은 제주도가 제주특별자치도가 되면서 제주도에 한정하여 교육의원14)과 교육감을 공직선거법에 따라 주민의 직접선거에 의하
14) ‘지방교육자치에관한법률’제17차 개정이후 제5조 제1항에서 ‘교육위원회는 시·도의회 의원과 제10조제2항(교육의원 후보자의 자격)의 규정에 따른 교육경력 또는 교육행 정경력을 가진 자로서 제8조(교육의원의 선출)의 규정에 따라 별도로 선출된 의원
여 선출하도록 하였다.
후반기 개정인 제17차 개정(2006년 12월 20일)에서 교육의원과 교육감을 주 민직선으로 선출하되,교육의원의 경우 주민직선에 관하여 필요한 사항을 따로 법률로 정하도록 하고,교육감의 경우 공직선거법에 관한 규정을 준용하도록 하 였다.최근의 제19차(2008년 2월 29일)개정은 제17차 개정을 준용하고 있다.
법률 개정의 주요사항을 보면 교육위원과 교육감에 대한 선출방식이 시․
도의회에서 추천하여 선출하는 방식과 교육위원회에서 무기명으로 선출하는 방식에서 출발하였다.개정을 통해서 학교운영위원회의 간선제로 선출하도록 했고,다시 이에 대한 개선으로 주민직선제로 바뀌었다.이는 지방교육자치제 에 지방주민의 참여 즉,주민통제를 넓혀가는 과정으로 지역주민의 민의를 더 잘 반영하고자 하는 노력이었다.또한 법률의 목적에서 밝혔듯이 교육의 자주성 및 전문성과 지방교육의 특수성을 살리기 위한 노력의 과정이라 할 수 있다.결론적으로,교육위원 및 교육감 선거는 주민의 의사를 반영하는 주 민통제의 중요수단으로 선출방식이 간선제에서 직선제로 바뀌는 중요한 시점 이라 할 수 있어 이에 대하여 논의하고자 한다.
3.교육위원회의 성격과 위상
이 연구에서 세 번째 분석영역으로 삼고자 하는 사항은 교육위원회의 성격 과 위상에 관한 내용이다.현재 ‘지방교육자치에관한법률’은 교육위원회를 지 역주민의 민의를 수렴하는 기구로서 성격 및 위상을 설정하여 그 중요성을 강조하고 있다.이와 같이 지방교육자치가 활성화될수록 교육위원회의 역할 은 강조되고 있으며,특히 지방의 교육․학예에 관한 사항을 심의․의결할 수 있는 권한을 갖는 교육위원회는 그 중요성이 점점 더 증가하고 있다.따 라서 이를 분석의 주요 영역으로 삼을 수 있을 것이다.이에 대한 법률의 개 정 사항을 보면 다음과 같다.
전반기 개정인 제4차 개정(1995년 12월 29일)에서 교육위원 정수의 2분의
고 규정하였고,여기서 교육경력이나 교육행정경력을 가진 자로 주민직선제로 선출된 의원을 교육의원이라고 지칭하고 있다.
1 이상은 경력요건을 갖춘 자이어야 하며,교육위원이 특정지역에 편중되어 선출되지 않도록 시․도를 권역별로 구분하여 교육위원을 선출할 수 있도록 하였다.또한 교육위원회 의사국이 교육위원 및 교육감 선출에 관한 사무를 관리하도록 하며,대통령령이 정하는 바에 의하여 소견발표회를 개최할 수 있 고,선거공보를 발행․배포하도록 하였다.제5차 개정(1988년 6월 3일)에서 교 육위원회 정수를 기존 7인～25인을 7인～15인으로 축소․조정하고,시․도별 교육위원 정수는 당해 시․도의 인수 등을 감안하여 정하도록 하였다. 중반 기 개정인 제16차 개정(2006년 2월 21일)의 주요내용은 제주가 제주특별자치 도가 되면서 교육․학예에 관한 중요사항을 심의․의결하기 위하여 도의회 내에 교육․학예에 관한 상임위원회를 설치하도록 하였다.후반기 개정인 제 17차 개정(2006년 12월 20일)에서는 교육위원회를 시·도의회 내 상임위원회로 전환하였다.
법률의 개정에 대한 주요사항을 보면 교육위원회의 위상에 있어서 교육위 원회는 시․도의회의 전심기구인 위임형 심의․의결기관에서 시․도의회에 상임위원회로 독립적 지위를 가지고 심의․의결할 수 있도록 하였다.교육위 원회에서 의결한 사항을 시․도의회의 의결을 다시 거쳐야 했기 때문에 갈등 의 문제가 야기되었다.이러한 점을 감안하여 교육위원회를 시․도 의회 내 에 상임위원회로 격상시킴으로써 갈등 문제를 해결하고 효율적인 교육위원회 활동을 하고자 하였다.또한 교육의원과 교육감의 자격에 대한 사항은 점점 완화하여 교육자나 행정가뿐만 아니라 교육활동 전반을 통합적․장기적 관점 에서 선견지명을 가지고 교육사업을 구상해 나가는 교육전문가를 선출하고자 하였다.결론적으로,시․도의 교육․학예에 관한 사항에 대하여 독립성을 갖 고 심의․의결하는 기관으로 그 중요성이 증대되고 있어,이에 대한 논의가 필요하다 할 것이다.
4.교육행정의 기능배분
이 연구가 네 번째 분석 영역으로 삼고자 하는 사항은 교육행정의 기능배분
에 관한 내용이다.현재 ‘지방교육자치에관한법률’은 교육감에게 중앙의 행정 에 대한 위임을 규정하고 있지만,법률과 지방행정은 중앙집권적인 행정으로 일관하고 있다.이와 같은 문제는 법률과 법률의 대립의 문제로 지방교육자 치제도의 중요한 원리인 지방분권의 원리에 어긋난다는 문제를 야기하였다.
따라서 교육행정의 기능배분은 또 하나의 중요한 분석영역이 될 수 있을 것 이다.이에 대한 법률 내용을 살펴보면 다음과 같다.
‘지방교육자치에관한법률’이 제정 때부터 국가행정사무 중 시·도에 위임하 여 시행하는 사무로서 교육·학예에 관한 사무는 교육감에게 위임하고 있다.
제19차 개정 법률도 제19조에서 국가의 교육행정 사무를 교육감에게 위임한 다고 규정하고 있다.그러나 동법률 제30조 제2항 ‘교육감 밑에 필요한 보조 기관을 두되 그 설치․운영 등에 관하여 필요한 사항 등은 대통령령으로 정 한다.’,제32조에서 ‘교육감은 그 소관사무의 범위 안에서 필요한 때에는 대통 령령 또는 조례가 정하는 바에 따라 교육기관을 설치할 수 있다.’고 규정하여 중앙집권적인 지방교육자치를 행하고 있다.그러나 지방분권특례법(2004년 1 월16일)에서 획기적인 지방분권화 추진을 통하여 분권형 국가운영체제를 구 축함으로써 국가 및 지방자치단체의 총체적,근본적 혁신과 지방의 활력 증 진을 그 제정 이유로 천명한 바 있다.
다른 분야와 마찬가지로 교육분야에서도 과감한 지방분권화의 필요성이 증 대되고 있으며,교육과학부에서도 교육주체의 참여와 자율을 통한 참여교육 을 표방하고,학교교육 관련 기능을 원점에서 재정립하여 관련 업무의 최대 한 지방 위임․이양 및 규제적인 법령과 지침의 정비를 발표한 바 있다.아 울러 학교중심의 교육지원 시스템 구축,교육주체들의 지역교육정책 참여로 인한 활성화 등 분권화․자율화에 바탕을 둔 정책기조를 제시한 바 있다(이 상진,2005).
이와 같이 법률에서는 교육감에게 국가의 교육행정을 이양 및 위임하도록 규정하고 있으나 일부 규정에서는 아직까지도 중앙집권적 행정요소가 남아 있다.‘지방교육자치에관한법률’의 목적인 교육의 자주성 및 전문성과 지방교 육의 특수성을 잘 반영할 수 있도록 하기 위해서는 교육행정의 기능배분이 잘 이루어질 필요가 있다.결론적으로,지방의 다양한 의견을 수렴하고 지방