계획경제체제하에서의 토지사용권 배분체제

개혁개방 이전, 즉 1954～1984년 기간 중에는, 공유제경제와 계획경제체제 의 특성으로 인하여 중국의 토지사용권은 사용자의 투자방안에 근거하여 행정적으로 배분되는 대상이었다. 다시 말하면, 토지는 일종의 공짜물건으 로 토지사용권의 획득은 무상(無償), 무기한(無期限), 무유통(無流通)의 3무 (無)를 특징으로 하고 있었다. 토지사용희망자는 도시토지이용총체계획(城 市土地利用總體規劃)을 기초로 하여 도시계획가와 함께 협의하여 입지를 정하였다(<그림 2> 참고). 당시의 토지사용자에게는 그들이 점용하고 있 는 토지를 양도할 수 있는 권리가 없었다. 개혁개방 이전에는 중국 내에 전문적인 민간 부동산개발기업이 없었으므로 모든 건축물은 국유건축공사(國有建築公司)가 정부지령에 따라 건설하였다.

<그림 2> 토지사용권의 행정배분 절차

사용자의 투자방안

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경제계획위원회 심의

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심의,통과한 투자방안을 도시계획부문 또는 도시건설관리부문으로 송부

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사용자와 계획가의 협의하에 위치선정

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토지의 징용 및 행정배분

이와 같은 무상토지사용제도는 토지이용효율의 저하와 토지사용 자간의 불평등을 조장하였다. 토지사용 신청자는 투자계획을 부풀 려 실제수요 보다 많은 양의 토지를 신청하여 토지를 과다하게 확 보하여 방치하는 등 토지자원이 낭비되는 현상이 만연하였다. 신 흥공업도시에서는 토지의 공급과잉 현상이 나타난 반면에, 기존의 구공업도시에서는 토지 공급이 지나치게 엄격하게 통제되는 결과 도 나타났다. 개혁개방 이전 도시토지 무상사용체제하의 주요 문 제점을 정리해 보면 다음과 같다.⁴⁾

첫째, 도시내의 경영성토지⁵⁾에 대한 행정배분과 무상사용은, 국 가와 기업, 기업과 기업, 중앙과 지방의 토지경제관계를 혼란시켰 다. 경영성토지를 사용하는 단체는 토지를 사용하기 전에, 국가에 1회성으로 비용을 지불하거나, 국가재정으로 비용을 지불한후 그 토지를 무기한(無期限)으로 사용할 수 있었다. 이러한 상황에서 토 지국유제는 오직 법률상의 의의만 있을 뿐, 토지는 소정의 개발계 획에 대한 심사비준 절차를 거쳐 그 형질을 변경하는 단체나 부문 의 소유가 되었고, 경제관계상 국가의 토지소유권이 왜곡되었다.

그 결과 수많은 분배상의 문제를 야기시켰고, 국가로 하여금 중요 한 재정수입원을 상실하게 만들었다.

둘째, 토지의 효율적 이용과 합리적 배치에 불리하였다. 개혁개 방 이전에는 각 토지의 사용자는 오직 도시정부가 승인・발급하는 토지사용행정명령 만 획득하면 그 토지를 장기간 무상으로 사용할 수 있었다. 토지가 단순히 행정배분에 의하여 무상공급됨으로 인 하여, 사회는 진실한 토지수요정보를 이해할 수 없었고, 토지에 대 한 총수요가 왜곡되어 토지자원의 합리적 재배치에 불리하게 작용

4) 박인성, 2000: 12～18

5) 도시용지는 대략 두종류로 구분할 수 있다. 하나는 전사회에 서비스를 제공하는 비영리성 도시기반 시설용지, 사회공익사업용지, 국가기관용지 및 군사용지 등이다. 또 하나는 생산 및 경영활동을 위 해 제공되는 경영성 용지이다. 비영리성토지는 그 소유와 사용 모두가 정부에 속하며 지대(地代)를 발생시키지 않는다고 본다. 반면에 경영성토지는 토지소유권과 토지사용권의 분리, 상품경제와 노 동에 의한 분배, 토지의 점용과 경제적 수익의 취득이 존재하므로 필연적으로 지대가 발생한다고 본다.

하였다. 계획경제체제하에서는 토지가 중요한 생산요소임에도 불 구하고 기업은 토지의 이용에 따른 생산비용, 그리고 이익과 세금 등과 직접적인 관계가 없었고, 가격에 의한 제약도 없었다. 기업 이 토지를 사용하되, 그 토지 및 기반시설 건설자금 분담문제를 전 혀 고려하지 않아도 되었다. 따라서 토지를 귀하게 여기고 아껴야 한다는 경제적 동기가 없었으며, 토지사용자가 토지이용효율을 고 려할 필요도 없었다. 한편, 토지와 기타 생산요소는 경제적으로 상호대체가 가능하므로, 필요이상으로 많은 용지나 질적 등급이 높 은 용지를 확보함으로써 그에 상응하는 수입으로 대체할 수 있었 다. 즉, 토지에 대한 수요가 과도할 정도로 존재하고 있었음에도 불구하고, 그 수요를 효율적으로 억제할 수 있는 경제적 통제기제 (統制機制)는 결여되어 있었기 때문에 토지이용효율이 매우 낮았다.

이러한 상황속에서 도시내부에서 토지를 이용하는 각 단체는 중심 지의 토지를 점유하려고 경쟁하였고, 필요 이상 대규모의 토지를 점유하는 경향, 많이 점유하고 적게 이용하거나 아예 이용하지 않 는 경우, 이용하는 경우에도 토지이용효율을 거의 고려하지 않는 현상 등이 만연하였다. 이 같은 상황은 토지 재처리를 통한 국가의 경제능력을 상실하게 하였고, 토지이용구조의 조정과 토지용도의 특 화발전을 제약하였다.

셋째, 기업간의 공정경쟁과 경영개혁에 불리하게 작용하였다.

기업용지의 무상무기한 사용제도는 원래 재정의 통일적 수입・지 출체제(統收統支體制)에 부합하는 것이었다. 원래의 계획경제체제 하에서 기업은 각급 정부기구에 예속되어 있었다. 경제적인 자주 권이 없었으므로 일반적으로 상급 주관부문이 하달하는 지령성계 획에 따라 기업의 생산 및 경영이 이루어졌다. 국영기업의 생산 및 경영은 국가에 의한 일괄구입 일괄지출에 의하여 기업의 생산 에 필요한 모든 요소들(토지 포함)이 국가계획에 의하여 무상으로 통일적으로 배분되었다. 기업의 이익은 전액 국가에 상납되었으 며, 손실은 국가에 의해 보상되었다. 이러한 재정의 일괄구입 일 괄지불체제는 지대관계를 은폐시켰다. 지대가 기업의 이윤에 포함 되어 세금과 이익의 형식으로 국가재정에 상납되었으므로, 이익의

분배라는 각도에서 보면 기업은 무상으로 토지를 이용하는 것이 아니다. 이리하여 지대와 지가, 이윤, 이자, 세수(稅收)가 뒤섞이고 토지의 등급에 따른 수익이 기업경영성과에 따른 수익으로 표현되 게 되었다. 이는 기업의 예산통제와 기업간의 정상적이고 공정한 경쟁풍토 조성을 제약하였다. 총량적으로는 대부분의 지대가 기업 소득세와 조절세 등의 형식으로 걷혀졌으나, 이러한 세목(稅目)은 기업이 사용하는 토지의 규모나 기업환경의 좋고 나쁜 정도에 따 라 징수하는 것이 아니었다. 따라서 기업이 국유토지를 사용하는 측면에서 공정한 경쟁을 위한 환경을 조성하기가 어려웠고, 또한 지대가 기업의 이익과 세금 속에 매몰되면서 장기간에 걸쳐 도시 토지를 무상, 무기한으로 사용하는 현상이 조성되었다. 이로 인하 여 중국의 기업경영제도를 투자, 분배, 생산측면에서 일정한 자주 권을 가지고, 행정적 생산단위에서 독립채산적 경제주체로 점진적 으로 전환하고, 명확한 재산권관계를 형성하는 방향으로 개혁하여 야 한다는 요구에 직면하게 되었다. 그렇게 하지 않으면 기업간의 도급, 임대, 주식매입 및 합병과정중의 부동산의 재산권관계에 대 한 정리가 매우 어려워진다.⁶⁾ 이 같은 분위기속에서 토지사용권 상품화의 필요성이 긴박한 과제로 대두되었다.

넷째, 지하토지시장 형성에 따른 국가 지대의 유실문제이다. 토 지사용을 둘러싼 왜곡된 경제관계속에서의 경제적 이익의 유혹에 따라 도시토지의 지하거래가 대량으로 빈번하게 또 보편적으로 이 루어졌다. 이러한 거래는 대부분 건물의 거래형식으로 나타났다.

거래가격은 일반적으로 건물의 건설비 보다 훨씬 높았으며, 도시내 번화가의 건물이 고가로 임대되는 것이 보편화되어 있었다. 거래 당사자는 건물가격에 거액의 땅값이 포함되어 있다는 것을 명확하 게 알고 있었다. 그러나 거래의 표준설정, 입찰, 가격결정, 계약 등의 모든 과정이 은폐되어 있었고 부동산 및 토지관리부문에 가 서 등기하는 일은 아예 없었다. 적지 않은 단위나 개인이 유휴토

6) 1978년 이후, 중국의 기업개혁은 기업자주권의 확대 , 다양한 형식의 경제책임제의 추진 , 기업의 소유권 과 경영권의 분리 , 독립채산식 경영책임제 등의 발전단계를 거치며, 원래의 경직된 기업기제를 점진적 으로 개혁하였고, 기업 스스로 자신을 발전시키고 개조할 수 있는 능력을 강화하여 왔다.

지를 재양도함으로써 대규모의 부정당한 수입을 취득하였으며, 국 유토지와 건물 또는 물품들과 교환하는 현상도 흔하였다. 자발적 인 형태로 이루어지기 시작한 음성적 토지거래는 다음 네 가지의 특징이 있다(葉艶妹 2001, 121). ①토지거래량이 많고, 도시의 번화 지역과 도시・농촌 결합부분에서 두드러지게 나타났다. ②거래주체 가 회사, 기업, 기타 경제조직, 개인 및 기관, 실업부문과 단체를 포함하여 광범위하였다. ③토지가격과 토지임대료가 상승하여 연간 임대료의 최고가는 모두 현지 정부가 규정한 표준임대료를 초과했 고, 초과부분은 주로 토지임대부분이었다. ④음성거래의 수량과 총 면적이 매년 증가하였다. 만일 어떠한 직장단위가 대량의 토지를

지를 재양도함으로써 대규모의 부정당한 수입을 취득하였으며, 국 유토지와 건물 또는 물품들과 교환하는 현상도 흔하였다. 자발적 인 형태로 이루어지기 시작한 음성적 토지거래는 다음 네 가지의 특징이 있다(葉艶妹 2001, 121). ①토지거래량이 많고, 도시의 번화 지역과 도시・농촌 결합부분에서 두드러지게 나타났다. ②거래주체 가 회사, 기업, 기타 경제조직, 개인 및 기관, 실업부문과 단체를 포함하여 광범위하였다. ③토지가격과 토지임대료가 상승하여 연간 임대료의 최고가는 모두 현지 정부가 규정한 표준임대료를 초과했 고, 초과부분은 주로 토지임대부분이었다. ④음성거래의 수량과 총 면적이 매년 증가하였다. 만일 어떠한 직장단위가 대량의 토지를