3.1. 우리나라의 PSE, CSE의 현황과 향후 대응방안17
3.1.1. PSE, CSE의 개념
◦ PSE는 1987년 OECD회원국들의 농정개혁 필요성 및 개혁원칙 합의에 따라 개발된 평가지표임. PSE는 1970년대 초반 죠슬링(Josling)교수에 의해 최초 로 고안되어 그간 개정작업이 이루어져 왔으나 기본적인 골격은 유지되고 있음.
◦ 관련된 지표 중 가장 중요한 농업생산자지지추정치(Producer Support Estimate: PSE)는 소비자와 납세자들로부터 농업생산자에게 연간 이전된 총 화폐액수로써 지지의 성격이나, 목적 또는 생산이나 수익에 대한 영향에 관 계없이 농가수취가격을 기준으로 측정된 농업지지정책에 의한 지지수준이 며 이는 시장가격지지, 재정지불 및 유실된 예산수입(사중손실: deadweight loss)을 포함함.
◦ 또한 최근 PSE 개정작업에 의하여 2007년 보고서부터 등장한 단일품목이 전(SCT: Single Commodity Transfers)은 이전의 품목PSE와 유사한 성격이 지만 다른 의미를 가지고 있음. 즉, SCT는 일개품목의 생산과 연계된 정책 으로부터 이전된 연간 총 이전액으로써 수혜를 받기 위해서는 지정된 품목 을 생산하여야 함. 이는 일개 품목에 대하여 지불하는 광범위한 정책들을
17 이 부분은 충북대 송양훈 교수가 작성함.
포함하게 되며 품목별 SCT가 구해지기도 함.
◦ SCT와 밀접하게 관련된 새로운 지표인 GCT(품목군이전: Group Commodity Transfers)와 ACT(전품목이전: All Commodity Transfers)는 SCT와 더불어 농 업정책의 양적인 변화이외에 질적인 변화(농민의 의사결정 유연성을 제공하는 보다 시장지향적이라는)를 평가하려는 OECD의 노력의 산실이라고 판단됨.
◦ PSE를 추정할 때는 여러 가지 사항을 고려하여야 하는데, 어떠한 정책이 PSE의 추정에 포함될 것인가 하는 정책대상의 문제, PSE는 모든 품목에서 의 지지를 실제로 계산하는 것이 아니라 표준품목을 기준으로 지지를 계산 한 후 이러한 지지가 이외의 품목에도 동등한 수준으로 이루어지고 있다는 가정 하에 ‘추정’되는 것이므로(보외추정기법) 어떠한 품목을 대상으로 하 여야 하는가 하는 문제, 참조가격 및 생산자가격의 설정문제 등을 신중하게 고려하여야 함.
◦ 이와 같이 PSE 계산을 단순화/명료화하기 위하여, 많은 가정들을 도입하고 있으므로 PSE는 추정상/해석상에 여러 가지 한계점을 가지고 있음. 가장 근 본적인 한계점은 PSE는 stock의 개념이 아니라 flow의 개념으로써 일정 시 점에서의 지지만을 나타낸다는 것임. 따라서, OECD 회원국들이 지난 수십 년간 농업에 투자하여 체화(embodied)된 stock은 고려되지 않고 현재 지지액 만이 고려되어 비교된다는 것임. 이는 마치 가속이 붙은 자동차와 막 출발하 는 차를 현재 시점에서 비교하여 막 출발하는 차가 속도에 비하여 현재 가솔 린을 많이 소비하고 있으니 비효율적인 자동차라고 비난하는 것과 같음.
◦ 표현상에 가장 큰 문제는 %PSE로 볼 때 우리나라는 회원국 중 4위의 농업 지지도를 가지고 있는 것으로 되어 있음. 이는 일본이나 EU보다도 높은 수 준으로 일본이나 EU가 농업에 지지하는 정도가 체감적으로는 더 높은 것과 상충이 되는 것임. 이에 관련하여 많을 문제점들을 PSE는 가지고 있으며 예
전 보고서에 나타났던 것과 같은 농업정책수혜자 1인당 PSE를 다시 부활시 켜 왜곡된 PSE의 의미를 보정하도록 건의하는 방안도 검토할 필요가 있으 며 수출국들의 이에 대한 동정적 입장을 활용하여야 함.
3.1.2. OECD에서의 PSE, CSE의 최근 개선 논의 내역 및 시사점
가. 새롭게 개정된 분류체계에 의한 PSE
◦ 최근 OECD에서는 회권국의 농정변화를 농업지지 지표상에 포함하고자 PSE의 개정작업을 추진하여왔으며, 올해는 새롭게 개정된 정책분류가 처음 으로 적용된 보고서(OECD 2007a)가 4월에 발간되었음.
◦ 하지만 새로운 정책분류에 의하여 PSE 수치가 변화되는 것은 아니며 (OECD 2007a, p.48), 각종 농업지지정책을 재분류하여 보다 지지정책의 특 성별 구성을 보다 명시적으로 보여준다는 점과 보고서에 나타난 표들도 이 에 준하여 재구성되어 있다는 것이 특징이라고 할 수 있음.
◦ 이는 OECD의 PSE가 지난 20년간 PSE의 양적인 면에 치중하였다가 회원 국들의 농정변화의 양적인 수준변화가 이루어지고 있지 않은 상황에서 PSE 의 질적인 면, 즉, 회원국 농정의 질적인 변화를 추적하고자하는 의도로 파 악됨.
◦ OECD의 주장에 따르면 최근 회원국의 농업지지는 품목특정적 지원에서 생 산면적 등을 기준으로 하는 품목불특정적지원으로 변화하고 있음. 또한, 생 산을 전제로 하는 지원이나 실제 생산되는 품목이 명시되어 있지 않거나, 농업상품생산(agr. commodity production)이 없어도 지원되거나, 비상품생 산물(non-commodity output)에 보다 많은 지지를 하는 방향으로 변화하고
있다는 것임(OECD 2007a, p50). 즉, 기존의 분류체계로는 파악 및 표현이 어려운 회원국들의 이러한 정책변화 추이를 추적하려고 하고 있는 것임.
◦ 이를 위하여 2006년 OECD는 전문가회의 등을 통하여 정책지불분야를 보다 세분화-명시화하는 데 동의를 얻어내고 다음 3가지 기준으로 분류를 확정하 였음.
1) 지지이전 기준: 생산물(category A), 투입재(category B), 면적/두수/매 출/수익(category C,D,E), 비상품(non-commodity; category F)
2) 현재 생산기준인가(category A,B,C,F), 역사적/고정적(Historical/Fixed)인 가(category D,E)
3) 생산이 요구되는가(category C,D), 아닌가(category E)
◦ 새로운 분류체계는 OECD의 PEM(Policy Evaluation Matrix)에 적용되어 정 책의 효과성, 효율성, 형평성(equity)까지 다루려는 시도가 이루어질 것으로 판단됨.
3.1.3. 우리나라의 PSE. CSE의 현황과 향후 대응방안
◦ OECD(2007b; 국별보고서)에 따르면 우리나라의 경우, 농업정책을 시장지 향적으로 전환하려는 노력이 있어 왔으나 제한적이었으며, 대부분의 시장 가격지지가 여전히 유지되어 있은 것으로 분석하고 있음.
◦ 시장지향적 정책전환으로의 속도가 느리지만 지속적으로 이루어지고 있는 것은 고무적이나, 이러한 시장지향적 정책으로의 전환의 지연은 최근
%PSE가 63%로(농가가 번 돈의 63%가 지지정책에 의한 것이라는 의미) 회 원국 중 4위로 순위변화가 없다는 사실, 새로 도입된 지표인 SCT나 새로운 분류에 의해 발표된 농업지지추정표에서 더 잘 드러나고 있음.
◦ 따라서 양적인 지지수준을 저감하는 정책이 도입이 어렵다면, 지지의 내용 (정책의 목적이나 영향)보다도 형식을 바꾸어(어떻게 정책이 집행되는가가 기준이 되므로) 질적인 변화를 부각시키는 것이 향후 우리나라 농정평가에 도움이 될 것임.
◦ 실질적인 지지수준을 유지하면서 OECD 평가기준에 의한 지지수준을 낮추 는 기술적인 방안은 크게 1) 시장가격지지를 저감하기 위하여 생산자수취 가격은 낮게, 참조가격을 높게 재설정하는 전략 2) 품질계수를 도입하는 방 안 3) 표준품목을 확대하는 방안으로 나눌 수 있음.
◦ 현재 우리나라는 생산자수취가격과 총생산가치액을 생산물량으로 나누어 계산하고 있으며, 2005년까지 정부수매물량과 일반미판매물량의 가중치를 동일하게 하여 실제 생산자수취가격보다 낮게 계산하고 있음. 그럼에도 불 구하고 OECD PSE 표에 나타난 2005년 쌀생산자수취가격을 보면 한국이 일본보다 높거나 비슷한 것으로 되어 있음. 일본이 어떻게 이렇게 낮은 생 산자가격을 계산할 수 있었는지 문의할 필요가 있음. 실제로 관측된 일본의 쌀생산자가격은 PSE 표의 것보다 1.5~2배 가량 높음.
◦ 참조가격의 경우도 장립종을 제외한 가격을 다시 계산하면 좀 더 높게 설정 할 수 있음. 따라서 생산자가격은 낮추고, 참조가격은 높아져 시장가격지지 는 저감됨.
◦ 품질계수가 현재는 쓰여지고 있지 않지만, 1995년까지 일본의 쌀이나 쇠고 기의 전례가 있었기 때문에 도입이 가능할 수도 있음. 하지만 품질계수를 도 입하는 경우 일본이나 EU 등 다른 선진 농산물 수입국들의 농업지지도가 오 히려 상대적으로 더 하락할 가능성이 농후하므로 신중히 판단하여야 함.
◦ 현 상황에서 OECD의 권고와 부합하면서 가장 확실하게 PSE를 저감하는 방법은 표준대상품목을 5개 정도 추가하여 PSE에 이용된 품목들의 생산량 이 60%에서 70% 정도로 상향 조정되게 하는 것임. 이 경우 5퍼센트 포인트 정도의 %PSE가 하락하는 것으로 시산되어 있음.
◦ PSE수준을 정책적으로 저감하는 것이 어려운 경우 기술적으로 저감하는 방 안을 위에 소개하였지만, 최근 OECD에서 이루어지고 있는 보다 많은 정책 지지를 PSE에 포함시키려는 노력에도 대응하여야 함. 대표적인 것이 농업 면세유를 농업지지에 포함시키려는 작업이 OECD에서 진행되고 있음. 이는 PSE에 포함되는 지지는 어떻게 집행되는가가 기준이지 영향이나 정책목표 의 기준에 의하여 포함되어서는 안 된다는 원칙을 내세워, 농업유류 면세정 책으로 인한 지지수준은 우리나라 유류세율에 의하여 결정되므로 PSE에 포 함시킬 수 없다는 논리를 펴야 함. 만일 이러한 주장이 받아들여지지 않는 경우에는 시장가격지지의 계산과 일관성을 유지하기 위하여 면세액을 지지 로 보지 말고 유류의 국제가격과 농업에 투입되는 유류의 가격차를 보조로 보아야 한다는(국내 면세유가 국제가격보다 낮은 경우에만 보조로 보아야 한다는 논리) 주장을 내세워야 할 것임.
3.2. 농업의 다원적 기능에 대한 OECD 논의동향 및 시사점18
3.2.1. 논의 배경
◦ 농업의 다원적 기능(multifunctionality)은 농업지원의 감축과 무역자유화의 확대에 대한 수입국 및 EU의 대응논리로 시작된 개념으로서 다원적 기능,
◦ 농업의 다원적 기능(multifunctionality)은 농업지원의 감축과 무역자유화의 확대에 대한 수입국 및 EU의 대응논리로 시작된 개념으로서 다원적 기능,