3 1 주민참여와 권한부여(empowerment)
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주민참여는 행정으로부터 주민에게 얼마나 권한을 부여하였는가에 따 라서 참여의 본질이 달라진다. 단지 형식적인 권한을 부여하면 형식적 참여가 되고, 전혀 권한을 부여하지 않으면 비참여가 된다. 행정이 주민 에게 실질적 권력을 부여하여야 주민권력단계가 된다.◦
주민참여에서 이러한 권한부여의 본질을 잘 다루고 있는 이론적 모형이 바로 Arnstein의 분류였다. Arnstein은 주민참여이론에서 권한부여에따라서 주민참여의 유형을 구분하고 있다는 점이 매우 특이한 내용이라 고 지적했다.
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여기서는 주민참여가 실질화될수록 행정으로부터 권한을 부여받아야 한다는 점을 강조하고자 한다. 주민참여와 권한부여의 관계를 계단을 올 라가는 식으로 표현해 보았다. 즉 권한부여의 높은 계단으로 올라갈수록 주민이 행정에 단순히 참가(participation)하는 것이 아니라 점점 행정 에 간여(engagement)하게 되고, 주민이 행정을 통제하는 주민권력 (citizen control)의 단계에 이르게 되는 것이다. 이러한 주민참여의 권 한부여 계단(empowerment step)을 다음과 같이 도식화할 수 있다.그림 2-2 주민참여의 권한부여 계단(empowerment step)
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다음은 행정-주민 관계와 행정의 주민에 대한 인식에 대하여 살펴보자.주민은 지역에 거주한다는 의미를 가지지만, 법률적으로는 주민도 주권 을 가진 시민이다. 따라서 시민성을 가지고 있어야 하고, 주권을 행사하 는 국민과 동일인이기도 하다. 주민이 단지 자신의 이기적 이해관계로만 활동하는 사람들로서 인식하는 경향이 있는데, 주민도 자신이 속한 공동 체의 공적 이익과 공공성을 형성하는 데 참여하여야 한다. 다시 말해, 시 민성을 구비하여야 주민다운 주민이다. 주민권력단계에 이르게 되면, 주민
이 공공성을 생각하고 공공성에 입각한 의사결정을 해야 하며, 이를 위하여
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아이즈빅(Eidsvik, 1978)은 주민참여의 수준을 정보제공(information), 설득(persuation), 협의(consultation), 협동(cooperation), 통제 (control)로 나누고 있다. 앞의 표에서 각 셀에 표시되어 있고, 이를 참 여정도라는 축으로 구분하여 보았다.◦
OECD(2001)의 참여수준에 대한 구분이 정보제공, 협의, 적극적 참여 (active participation)인데, 아이즈벅의 참여정도의 구분으로 보면, 적극적 참여는 협동(cooperation) 정도의 의미로서 능동적 참여 (active participation)라고 간주하는 것이 좋을 것으로 보인다. 통제 의 의미가 들어가야 비로소 표 2-1의 주권자로서 주민이 적극적으로 참 여하는 것이라 할 수 있다.3 2 참여철학과 행정개혁
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진정한 민주주의는 시민이 통치자도 되고, 피통치자도 될 수 있어서 모 든 시민이 이 2가지의 위치를 번갈아가면서 차지할 수 있어야 한다. 아 리스토텔레스는 통치와 복종을 번갈아가면서 할 수 있는 것을 ‘시민의 덕 혹은 탁월함’이라고 표현하였다.◦
관직교체를 통하여 독재를 방지할 수 있고, 엘리트주의에 빠지지 않을 수가 있어, 모든 시민이 평등하게 정부운영에 참여할 수 있게 되는 것이 다. 이를 통해 시민의 역량이 향상되고, 결과적으로 공동체 전체의 역량 이 최고도로 개발되는 것이다. 바로 이것이 자치의 원리이고, 아테네 도 시국가에서 태동한 민주주의의 본질이기도 하다.◦
시민이 정부운영에 누구나 참여할 수 있는 가능성을 가지고 있어야 하 고, 그러한 기회가 왔을 때, 참여함으로써 통치할 수 있어야 ‘시민에 의 한 다스림’, 즉 자치라고 할 수 있는 것이다. 시민이 정부운영에 참여하 지 못하고, 들러리가 되거나 관객이 되면 민주정은 무너지게 된다. 자치 할 때 인간의 창의성과 고유성이 최고도로 발휘될 수 있어 그 공동체는성장하고 발전하게 되며, 구성원은 삶의 질이 높아지고 행복해질 수 있 을 것이다.
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이런 의미에서 대의제도는 시민들이 직접 정부운영에 참여하지 않고, 단 지 정부운영을 담당할 대표자를 선출하는 과정에만 참여하는 것이어서, 참여의 관점에서는 직접참여에 제약이 있는 것이다. 따라서 주민참여란 관점에서는 대의제 민주주의가 자칫하면, 엘리트 민주주의로 전락하여 주민들의 주권을 침해할 수 있다고 지적할 수 있다. 이것이 바로 대리인 문제(agent’s problem)라고 하는 것으로서 대리인이 본인(principle) 혹은 주인(master)의 권리를 배반하거나 침해하는 현상인 것이다.◦
현대의 대의제도는 대의의 규모가 매우 커져서, 대리인의 문제가 발생할 개연성이 매우 높아졌다. 특히 한국과 같이 선거로 대표를 뽑는 기초자 치단체의 평균 규모가 20만 명이나 되고, 자치구 지방의원의 경우에도 평균 2만~3만 명에 1명의 대표자가 있는 수준이어서, 주민과 대표의 관 계성이 매우 낮다고 할 것이다.◦
따라서 한국의 지방자치에서 주민들이 행사하는 자치권이라고 하면, 지 방의원과 집행부의 단체장을 선거하는 정도의 참여이다. 지방의원과 단 체장을 4년마다 한 번씩 선출하는 ‘권한이 부여된 참여’ 수준이라고 할 것이다. 다른 표현으로는 다음 선거가 있기까지의 3년은 대표자와 주민 이 냉담한 관계가 되기 쉽다. 또 대표자도 자신의 공천권이 주민으로부 터 연유하기보다는 소속한 정당으로부터의 공천권이 더 우선된다고 보 기 때문에 그다지 주민의 의견을 듣거나 주민의 요구를 지방의회활동이 나 집행부 활동에 반영하려고 하지 않는다. 선거직 공무원들이 처한 이 러한 상황은 그들의 지시와 감독을 받는 지방공무원들이 주민들의 의견 을 듣고, 주민을 행정과정에 참여시키기보다는 이들의 인사권을 쥐고 있 는 상사들의 지시와 명령, 중앙정부로부터의 지침이나 선호를 우선하여 공무를 수행하게 되는 현상으로 이어진다. 결과적으로 행정은 주민들로 부터 외면당하고, 주민들도 행정과정에 자신의 의견을 제시하여 참여하기보다는 중앙정부의 정치인이나 고위 공무원들에게 연줄을 대고, 예산 을 확보하는 ‘쪽지예산’ 등을 활용하는 것이 효과적이라고 인식하는 현 상들이 나타나는 것이다.
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그렇다고 하면, 이러한 한국행정의 ‘일하는 방식’을 어떻게 개혁해야 할 것 인가? 주민이 참여하여 행정의 투명성을 높이고, 행정정보를 공개하여 주 민들이 행정의 의사결정과정을 모니터링할 수 있는 제도적 기반을 만들어 놓아야 한다. 더 이상 주민이 행정과정이나 정책과정에 방관자가 되어서 는 안 되는 것이다. 또 정부운영의 주요한 의사결정을 지방의원들이나 자치 단체장과 같은 대표자들에게 맡겨두고, 시민은 행정과정에서 방관자 내지 는 고객(client)으로만 존재해서는 한국의 민주주의가 어두워질 것이다.◦
현대의 대의제 민주주의는 선거에 의해 대의자를 선출하게 되는데, 결과 적으로 엘리트를 만들어내고, 시민들은 이들 엘리트에 의하여 지배받는 위치로 전락하게 된다는 문제점을 가지고 있다. 이들 대의 엘리트가 예 산 심의 의결을 하는 것이고, 자격제를 통과한 전문가인 공무원들이 대 의자들로부터 권한위임을 받아서6 예산편성을 하는 것이다. 이들의 선 출과정은 각기 다르지만, 결과적으로 공공부문의 의사결정에서 엘리트 들인 셈이다.◦
그런데 현대 대의민주주의에서 이들 대의자들과 공무원들이 주민들로 부터 신뢰받지 못하는 정부불신의 현상을 직면하고 있다. 그래서 대의제 민주주의의 한계에 대해서 지적받고 있는 것이다.◦
이에 대의자들을 견제할 수 있는 직접민주주의 제도를 도입하자는 논의가 일어났고, 주민투표제도, 주민발안제도, 주민감사청구제도, 주민소환제도 등을 법률적으로 도입하려는 노력이 있었다. 한국도 바로 이런 직접민주주 의 제도들이 도입되었지만, 현실적으로는 이 제도들은 그 구성요건을 까다 롭게 하여 실제적인 효과는 매우 제약당하고 있다는 지적을 받고 있다.6 한국에서는 법률에 의하여 집행부 공무원들에 의한 예산편성권이 실질적으로 부여되어 있다.
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이런 상황 속에서 현대행정의 의사결정에 대한 민주성도 높이면서 전문 성을 함께 고려할 수 있는 제도적 장치로서 ‘숙의민주주의’ 제도가 소개 되었고, 이런 숙의(熟議, deliberation)적인 기법들이 도입되었다.◦
이 기법들 중에는 시민배심원제도에 의한 의사결정방법이라든지 ‘나가 수’ 식의 의사결정방법, 21세기 원탁회의와 같이 1,000명 정도의 대규 모의 시민들이 참여하여, 핫이슈가 되는 정책문제나 도시발전기본계획 과 같은 의제를 기획하기 위한 기법도 있다. 이들 기법의 취지는 일반시 민들이 참여하게 되고, 참여하면서 학습하고, 그 결과로서 ‘합의적 의사 결정’이 이루어진다는 것을 기대한다.◦
합의적 의사결정은 독단적 의사결정이나 폐쇄적 의사결정에 비해서, 정 책집행의 반응성이 높아, 수월하게 집행이 이루어질 수 있고, 행정집행 에 대한 수용성도 매우 높일 수 있다. 즉 정책갈등이 일어나지 않도록 예 방행정을 하게 되는 효과가 있다는 점이다. 현대 도시사회와 같이 다양 한 이해관계의 갈등이 일어날 수 있는 상황에서는 이러한 ‘숙의적이고 참여적인 민주주의’ 기법이 필요한 시대라는 것이다.◦
한편, 이러한 숙의민주주의에서는 참여하는 주민들이 ‘대표성’을 어떻 게 확보할 수 있는가가 논란이 된다. 또 실질적으로 선거와 같은 대표성◦
한편, 이러한 숙의민주주의에서는 참여하는 주민들이 ‘대표성’을 어떻 게 확보할 수 있는가가 논란이 된다. 또 실질적으로 선거와 같은 대표성
문서에서
주민참여 활성화 가능
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