1) 주거정책 실현 주체로서 지방정부의 중요성
주거정책이 실현되는 주제의 역할은 국가별 행정체계 특징과 밀접하게 연관되어 있 다. 중앙집권형 국가와 연방제 국가가 중앙-지방의 관계에서 주거정책의 책무에서 차 이를 보일 수 있다. 중앙집권형 국가는 중앙정부가 주거관련 계획수립, 프로그램 기 회, 규제와 재원 마련에 중심적 위치를 점한다. 따라서 모기지 프로그램, 주거비 지원, 현금 이전, 취약계층 주거지원 등의 프로그램이 전국적으로 관리되는 경향이 있다. 동 시에 이 경우에도 지방의 다양성 및 자율성을 보장하면서 프로그램이 실행되고 있다.
반면, 연방제를 채택한 국가에서는 지방정부가 주거권 실현을 위한 거의 모든 분야와 프로그램에 대한 독립적인 책임과 자율성을 갖는다. 이 경우 중앙정부의 역할은 주로 리더십과 조정의 역할이 크다(UN-Habitat, 2014).
주거권 실현을 위한 실행 주제로서 지방정부의 중요성은 이미 유엔 해비타트를 중심 으로 오랜 기간 인정되어 왔다. 모든 자원을 동원하여 적정한 주거를 향유할 권리가 실현되도록 각국에서 최선의 노력을 다해야 하며 의미있는 성과를 도출해야 한다는 것 이 유엔의 입장이다. 특히 중앙과 지방정부와 같은 층위가 다른 정부의 역할이 각기 중요한 의미를 갖는다. 중앙정부는 재원의 공정한 배분에 있어 중요한 역할을 담당해 야 하는데, 이는 지방에 따라서는 보유한 자원은 적지만 주거소요가 높은 지역이 존재 하기 때문에 중앙정부가 이를 적절히 배분할 책임이 있는 것이다(UN-Habitat, 2014).
지방정부가 강점을 갖고 있는 분야는 실제 주거관련 행위가 발생하는 공간에 대한 통제 력인데, 상하수도, 전기, 인프라, 토지이용 계획, 용도지역지구제, 개발사업에 관한 인허가 등과 같은 분야이다. 지방정부의 의사결정이 강제퇴거, 슬럼과 같은 비공식주 거지 주거수준 상향, 임시거처 제공, 재해저감 등에 영향을 미치게 된다.
유엔 해비타트는 주거권 실현을 위해 중앙정부가 국가주거전략(national housing strategy)을 수립할 것을 요구하지만, 국가주거전략을 성공적으로 이끌기 위한 조건으
로 강조되는 것도 지방정부의 실행력, 지방의 혁신과 노하우에 기반한 지방주거전략의 채택, 다양한 이해관계자의 참여와 동원, 재원 마련, 법제도적 리뷰 등을 명시하고 있 다(UN-Habitat, n.d.: para 51).
2) 주거권 실현을 위한 지방화의 한계 및 도전
지방화(decentralisation)는 중앙정부의 공적인 기능에 대한 책임과 권한을 지방정부 로 이양하는 것으로 정의되며 이는 민주적 참여와 투명성을 강화하기 위한 기제로 옹호 되어 왔다. 지방화는 보충성(subsidiarity)의 원칙에 따라 이루어져야 하며, 이는 주민 과 가장 가까운 지점에 위치한 공공의 기구가 공적 책임을 져야한다는 데서 출발한다 (ICHR, 2002). 이런 보충성의 원칙을 바탕으로 한 지방화가 강조되는 분야가 주거분 야이다.
주거분야에서 지방화에 대한 요구는 최근의 변화는 아니다. 1996년 이스탄불 선언 에서도 정부는 국가적 차원의 주거정책 틀 내에서 최대한 가능하고 적절하게 지방정부 가 주거정책을 수행할 수 있도록 노력할 것을 명시하고 있다. 지방화 찬성론자는 주거 정책 지방화를 통하여 의사결정 과정에서 과도한 관료주의를 축소시킬 수 있고, 지방 의 소요에 민감하게 대응할 수 있으며, 지방의 역할을 도출하고, 투명성이 증대되며, 혁신적이고 창의적인 프로그램이 가능하고 지방의 통제력이 강화될 수 있다는 점이 강 조된다(UN-Habitat, 2014).
주거정책 실현 시 지방정부의 역할을 검토해 보면, 지방정부가 주거권 실현을 위한 과정 중에 겪게 되는 한계는 재원 부족, 지식과 역량 부족, 책무의 명확성 부족 등이 지적된다. 즉, 중앙정부에서 보조되는 재원 이외에 지방정부 자체적으로 조달가능한 재원이 부족하거나 제한적이라는 것이 주거권 실현의 지방화 강화에 있어 가장 큰 걸림 돌이 되고 있다. 중앙으로부터의 재원은 지방의 주거소요에 대응하기 어렵거나 지방에 서 발생한 위기 상황에 즉각적으로 매칭되지 않을 수 있기 때문에 주거권 실현에 부정 적인 영향을 미칠 수 있다. 두 번째는 지방의 지식과 역량 부족으로, 법제도적 틀이나
국제사회 논의 속에 지방이 해야 할 역할을 인지하지 못하는 경우가 발생한다. 또한 프로그램을 개발하고 효과적으로 운영할 기술적 제도적 역량이 부족한 경우도 있다.
세 번째는 책임과 우선순위가 서로 중첩되거나 상충하는 문제가 지적된다. 각기 다른 층위의 정부 사이에 책임소재가 불분명하게 정의되는 경우, 국가적 이익과 지방의 이 익 사이에 긴장 관계가 존재하는 경우 등 책임에 대한 문제가 발생한다(UN-Habitat, 2014).
주거권 실현을 위한 주거정책의 지방화 필요성은 인정되나 실제 실행 단계에서의 한 계가 노출됨을 알 수 있다. 우리나라도 중앙집권적 체계이므로 중앙정부가 주거정책의 중심적 역할을 담당하고 있다. 주거정책의 실행과정에서 지방정부의 역량과 재원, 의 지는 중요한 이슈이다. 계획으로부터 실행, 재원 조달 과정에서 지방정부가 주거정책 을 실현하는 과정의 현황과 한계를 분석하여 주거권 실현 강화의 가능성을 탐색하는 것이 필요하다.
3) 주거권 구성요소를 통한 분석 대상 및 설정 연계
본 연구는 지금까지의 논의들에 기초해서 연구주제로 ‘주거권 실현을 위한 주거정책 의 지방화’를 제시한다. 주거권에 대한 국제적 논의의 쟁점은 주거권의 추상적 내용에 서 구체적 실현으로 전환되었고, 국내 학계의 주거권 실현 논의는 주거권의 법제화를 거쳐 정책수단에 초점을 맞췄다. 하지만 주거권의 실현수단 및 주체를 구체화하기 위 한 작업이 추가로 필요하다. 특히 주거권의 실현주체인 국가가 정책수단을 동원해서 주거권을 어떻게 실현할지에 대한 구체적인 정책대안이 필요하다.
이에 따라 본 연구는 실현수단 측면에서 ‘주거권 구성요소와 주거정책의 연계’를 시 도했고, 실현주체 측면에서 ‘주거정책 지방화의 쟁점’을 도출했다. 사회권으로서 주거 권을 실현하기 위해서는 국가가 주거권을 보장하기 위해서 어떤 정책수단을 구비하고 있는지가 중요하다. 사회권은 국가로부터의 보호를 의미하기 때문이다. 이런 측면에서 우리나라의 주거정책이 주거권을 실질적으로 얼마나 실현하는지를 살펴보는 거시적 접
근이 필요하다. 이를 위해서 본 연구는 주거권을 세부적인 구성요소로 구분한 다음 각 각의 특성에 맞는 주거정책들을 연계했다. 주거권 실현을 위해서는 우리나라에서 현재 시행하고 있는 정책수단에 대해서는 보완 및 개선방안을, 아직 시행하고 있지 않은 정 책수단에 대해서는 도입방안을 검토할 필요가 있다.
그리고 일상에서 주거권을 실현하기 위해서는 실현주체로서 지방정부의 역할을 강조 할 필요가 있다. 인권도시 논의에서 알 수 있듯이, 인권을 보장하기 위한 주체에 대한 스케일 조정이 이루어졌다. 인권의 실질적 보장에 있어 중앙정부보다 지방정부가 더 효과적일 수 있다. 보편적 인권으로서 주거권의 추상적 내용이 동일하지만 이를 실현 하기 위한 정책수단, 특히 어떤 정책수단이 우선적으로 필요한지에 대한 판단은 달라 질 수 있다. 개별 지역이 실제로 겪고 있는 주거문제의 양상이 지역별로 다르기 때문이 다. 이렇기 때문에 구체적 정책수단을 수립하고 시행하는 주체로서 지방정부의 적극적 역할이 필요하다. 결론적으로 일상에서의 주거권 실현을 위해서는 주거정책의 지방화 가 요청된다.
정책수단에 대한 연구범위를 적절한 주거, 구체적으로 공공임대주택과 주거급여제 도로 한정했다. 강제퇴거 제한과 침해 구제도 주거권 실현을 위해 중요한 주제이지만, 신규 정책수단의 도입에는 상당한 사전논의가 필요하므로 현재 시행중인 제도의 개선 에 연구의 초점을 맞추기로 했다. 그리고 적절한 주거를 보장하기 위한 주거정책 중에 서 공공임대주택과 주거급여제도를 연구대상으로 선정했다. 연구대상의 한정은 실현주 체로서 지방정부의 강조와 관련된다. 본 연구는 실행수단뿐만 아니라 실행주체 측면에 서 기존 주거정책의 개선방안을 도출하고자 한다. 구체적으로 주거정책 지방화를 위해 현재의 중앙-지방 역할분담을 분석한 다음 지방정부가 독자적인 특화사업을 얼마나 시 행하고 있고 이 과정에서 어떤 문제점이 있는지 파악한다. 그런데 취약계층 주거지원 과 주택개량제도는 역할분담을 파악할 수 있는 법제가 완벽하게 갖춰져 있지 않다. 공 공임대주택과 주거급여제도에 대해서는 단기 및 장기 개선방안을, 취약계층 주거지원 과 주택개량제도에 대해서는 지방화를 위해 필요한 검토과제를 제시한다.
자료: 연구진 작성
그림 2-4 ｜ 주거권 구성요소를 통한 분석 대상 설정의 연계
주거정책 지방화에 대한 분석을 체계적으로 실시하기 위해서 주거정책의 핵심적인 세 가지 측면, 즉 계획, 운영, 재원을 강조한다. 먼저 제3장에서 중앙-지방의 역할분 담을 분석해서 중앙 집중적 주거정책의 문제점을 도출한다. 그리고 제4장에서 특화사 업을 중심으로 주거정책 지방화의 가능성과 한계를 파악한다. 마지막으로 제6장에서 분석결과에 기초해서 제도 개선 및 구조 개편 방안을 제시한다.