제 Ⅳ 장 제주해군기지 건설의 갈등형성요인 분석 - 국방정책의 갈등형성요인에 관한 연구

지방자치제 실시 이후 방사성폐기물처분장,화장장,쓰레기처리장 등과 같은 이른바 비선호 시설을 건설하는 과정에서 이해당사자간 갈등이 본격화되고 그 양상도 매우 복잡해지고 있다.특히 군사기지의 이전과 신설,군사시설 보호구역 지정을 둘러싼 군 관련 갈등은 그 발생빈도가 매우 증가하는 것으로 나타났 다.¹¹⁸⁾본문에서 다루고 있는 제주 해군기지 건설 갈등사례는 대표적인 국방정책 의 영역 가운데 군사기지 입지와 관련된 갈등사례이다.이러한 제주해군기지 정 책갈등의 다양한 형성요인을 밝혀내기 위해서는 관련 당사자들의 역학관계를 조 명함은 물론 이해관련자들이 지닌 자원,그들의 행태,그들의 주장 등을 입체적 으로 접근해야 한다.국방정책의 갈등은 다양성과 복잡성을 기본적인 속성으로 하고 있기 때문에 제주 해군기지 갈등사례 역시 단일한 차원으로 분석하는 것이 아니라 다각적인 차원으로 나누어 평가해야 할 필요가 있다.왜냐하면 국방관련 정책갈등은 미시적이고 구체적 분석이 동반되지 않으면 갈등 내부에 있는 주요 이해관계자들의 역동적 과정을 간과할 수 있고,기존의 중앙정부 중심의 획일적

118) 이석호, 앞의 논문, p. 42.

이고 강제적인 시각으로는 지방정치 과정에서 치열하게 벌어지는 국방정책 갈등 을 심도 있게 살펴 볼 수 없기 때문이다.이러한 점에서 다양한 이론적 틀을 통 해 갈등의 발생부터 갈등의 확대⋅심화에 이르는 전체를 일목요연하게 살펴보아 야 한다.본 연구는 국방정책의 갈등사례 가운데 제주 해군기지 건설과정에서 발 생한 갈등을 분석함에 있어 정책결정,민군관계,정부 간 관계,지방정치 등 4가 지 접근방법을 제시하였다.그리고 어떤 갈등형성요인이 해군기지 갈등의 심화․

확대에 영향을 미치고 있는지를 확인하였다.이러한 맥락에서 국방정책 과정에서 발생한 갈등사례가 가지고 있는 다양성과 복잡성을 구체적이고 심층적으로 분석 할 수 있다는 장점이 있으며,결과적으로 국방정책 갈등을 거시적․미시적 차원 에서 동시에 접근할 수 있다.제주 해군기지 건설의 갈등구조를 간략하게 구성해 보면 <그림 4-1>과 같다.

<그림 4-1> 제주 해군기지 갈등구조

중앙정부

국방부•해군 지역주민

지방정부

지방정치 정부 간 관계

정책결정

민군관계

제 1절 정책결정적 요인

정책은 1차적으로 정책의제의 채택과정을 거쳐 이루어지게 된다.다양한 사회 문제 가운데 특정의 정책의제가 채택되면 이를 해결하기 위해 다양한 대안들을 비교하고 평가함으로써 최선의 대안을 선택하게 된다.이 때 최선의 대안이란 합 리성,효율성,실현가능성,긴급성 등의 요인이 반영된 대안을 뜻하며 정당성과

합법적 권위가 부여되어야 한다.하지만 정책대상이 국방정책이라면 만족할 수 있는 최선의 대안을 찾기 쉽지 않다.국방정책을 둘러싼 정책결정은 국방이 지닌 속성,국가이익과의 관련성,공공재라는 성격 때문에 정책결정이 어렵기 때문이 다.특히 군사기지 건설 문제는 대규모로 조성되어 환경을 파괴하고,지역개발을 막는다는 인식이 팽배하고,군대문화의 발생이 우려된다는 점에서 정책결정 과정 에서 이해당사자간 첨예한 대결양상이 나타나고 있다.

이와 같이 국방정책은 기본적으로 국가안보정책의 일부로 국가방위와 관련된 정책이다.우리나라와 같은 대통령중심제 국가에서 모든 국가정책은 대통령의 책 임 하에서 이루어지고 있다.국방정책 결정의 최고 정점은 대통령이며 이외에도 국방부,외교통상부,해양수산부,환경부,국무총리실 등 중앙정부의 다양한 행위 자와 국회,언론,시민사회단체 등의 참여와 조정에 의해 이루어지고 있다.본문 에서 다루는 해군기지의 건설이라는 국방정책의 결정과정도 다수의 이해당사자 가 관련되어 있어 정책과정이 매우 복잡하다.왜냐하면 다른 정책과 국방정책은 대상,목표,수단,집행방법이 다르고 국방정책의 결정과정에 다양한 집단이 참 여․경쟁하면서 첨예한 이해관계가 대립하고 있기 때문이다.즉 국방정책의 결정 과정에는 다양한 집단들의 상호작용이 개입되고 이 상호작용은 일종의 역동적인 정치적 성격을 띠고 있다.¹¹⁹⁾또한 국방정책의 결정은 공동 정책결정과정에 해당 한다.공동 정책결정은 2개 이상의 독립된 조직단위가 어떤 동일한 정책결정 과 정에 동시에 연관되어 있기 때문에,어느 일방이 결정권을 독점하거나 일방적으 로 상대방에게 그의 결정을 지시하거나 통제할 수 없는 경우에 해당된다.¹²⁰⁾제 주해군기지의 건설도 중앙정부와 지방정부 간에 결정권한과 자원이 공유되거나 분산되어 있는 공동정책결정의 유형이라고 할 수 있다.¹²¹⁾

본 연구는 해군기지와 관련된 국방정책의 결정과정을 우선 정책단계별로 구분 한 후 각각의 정책단계에 참여하는 주요 행위자들의 활동을 중심으로 해군기지 정책결정 과정을 집중적으로 분석하였다.즉 해군기지 추진과 관련된 정책과정을

119) 정대연, 『환경사회학』(아카넷, 2004), p. 336.

120) Dilys M. Hill, Theory and Local Government (London : George Allen & unwin Ltd, 1974), pp.

173-184.

121) Michael Z. Brooke, Centralization and Autonomy: A Study in Organization Behavior (New York : Praeger Publishers, 1984), p. 46.

정책의제설정 단계,정책결정 단계,정책집행 단계로 나누어 각 단계별로 관련된 주요 이해 당사자들,특히 국방정책의 최종결정권자인 대통령,관련 부처 및 국 회,언론,시민사회단체의 주장이 정책결정에 어떠한 영향을 미치고 있는지 확인 하였다.해군기지 건설과정을 시기별로 정리하면 정책의제설정 단계는 해군기지 건설이 국방중기계획에 반영된 1995년 12월부터 공식화되기 직전인 2002년 5월 까지 약 7년간으로 설정하였다.정책결정 단계는 해군기지 건설이 공식적으로 제 기된 2002년 5월부터 최종후보지가 결정되는 2007년 5월까지 5년간이다.정책집 행 단계는 정책이 결정된 이후인 2007년 6월부터 본 연구의 시간적 범위에 해당 하는 2010년 6월까지로 3년간의 기간이다.본 단락은 해군기지 정책결정과 관련 된 기간을 정책의제설정 단계와 정책결정의 단계에 해당하는 대략 12년의 기간 을 중심으로 전개하였다.정책집행에 해당하는 기간은 이전의 정책결정 단계와 주요 행위자가 상이하고,상호주장의 차이가 극명하게 나타난다는 점에서 단락을 달리해 정부 간 관계적 요인(3절)과 지방정치적 요인(4절)에서 자세히 다루었다.

1)갈등의 주체

국방정책의 경우에는 정책의제설정,정책결정의 과정에서 중앙정부가 주요행위 자로 등장하게 된다.국방정책의 의제설정 과정은 국방부,각 군이 공식적인 정 책의제로 만든 다음 국민들의 지지와 협조를 요구하는 것과 국방부 및 각 군 자 체 내에 한정하여 거론하고 바로 집행하는 사례로 나눌 수 있다.전자는 군사기 지의 소음과 안전문제,환경,규모,국방비 사용의 효율성 문제 등과 같이 지역주 민의 생활과 직결된 문제들이 정책적 의제로 채택되어 주로 외부적 요구에 의해 정책의제화되고 있다.후자는 대부분 정책 목적상 비밀이 요구되는 정책문제나 국방부,각 군 내부 문제들,예를 들어 유사시 동맹국과의 세부적인 군사협력 문 제,핵심 군사시설의 이전 및 배치,새로운 무기체계의 개발,적성국과의 군사협 상 문제,국방비의 세부 지출내용 등의 문제들이다.¹²²⁾제주 해군기지 건설은 후 자에 해당하는 경우라고 할 수 있다.

먼저 해군기지와 관련된 정책의제설정 과정은 시기적으로 나누어 보면 1995년

122) 윤현근, 앞의 논문, p. 38.

12월부터 2002년 5월간의 7년간으로 설정할 수 있다.이 기간은 해군기지 건설계 획이 국방중기계획에 반영된 시기부터 2002년 5월 해군기지의 공식화되기 바로 직전까지이다.이하에서는 해군기지의 의제 설정과정에서 주요 행위자의 행태를 중심으로 정리하여 보았다.해군기지의 의제설정과 관련해서 주목해야 할 행위자 는 해군과 해양수산부라고 할 수 있다.해군은 국방부의 소속기관으로 해상작전 및 상륙작전을 주요 임무로 하고 있다.¹²³⁾반면 해양수산부는 수산,해안,항만, 해양환경 보전 등에 관한 사무를 장려하기 위하여 설치된 중앙행정기관이다.¹²⁴⁾ 단순하게 판단해 보면 서로 연관이 없는 듯 하지만 해군의 입장에서 보면 화순 항이 항만개발 예정지로 지정되어 있어 해군기지 건설에 해양수산부의 협조가 필수적이었다.

첫째 해군의 입장을 이해하는 것이 중요하다.해군은 1980년대 중반부터 해군 기지의 추진을 염두에 두고 해양 관련 학자들과 함께 해군기지의 필요성을 언급 하기 시작하였다.즉 한반도의 지정학적 위치와 더불어 한반도 및 주변해역의 전 략적 가치에 의미를 두고,국제적으로 동북아 4강의 해군정책을 비교하면서 한국 해군의 전력증강을 거론하였다.해양력의 가장 기본이 되는 해군력의 역할과 기 능은 군사적인 면뿐만 아니라 비군사적인 면에서도 국가전략 수행의 중요한 수 단이라는 것이다.¹²⁵⁾또한 해상운송로 또는 해상교통로(SLOC)안전보장의 중요 성은 이중적인데 즉 평시에는 상업적 물자의 통로로서의 경제적 중요성을,전시

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