제 1절 국방정책의 개념과 특징
1)국방정책의 개념
국방정책은 외교정책,경제정책,문화정책,복지정책 등 다양한 국가 정책의 영 역 가운데 핵심정책이다.대한민국의 국가방위는 “타국이나 정치단체의 무력침공 과 무장폭력 행위로부터 야기되는 대내․외적인 무력의 위협으로부터 국토를 보 전하고,국체와 주권을 보존하여 국민의 생명과 재산을 보호하고,대내․외적인 평화를 달성하기 위해 국방력을 활용하는 국가적 활동”으로 정의되고 있다.이 정의에서 보듯 국방은 위협의 주체를 타국뿐만 아니라 정치단체까지 확장하고 있다.그리고 위협행위의 대상은 무력 또는 폭력을 이용하여 국가의 기본인 주 권,영토,국민에게 위해를 끼치는 행위를 망라하고 있으며,위협에 대한 대응수 단으로 국방력이란 포괄적 의미를 제시하고 있다.28)안보관계용어집은 광의의 국 방을 “군사뿐만 아니라 정치,사회,문화,경제,과학기술 등 국가의 총력을 경주 하여 무력침략에 대해서 국가를 방위하는 것”이라고 설명하고 있다.29)결과적으
28) 국방력은 국방을 수행하는 능력이라고 볼 수 있다. 국방력은 상대적 개념으로, 외부의 위협의 유무, 외부 위협의 정도에 따라 달라지게 되며, 위협이란 잠재적인 적대국의 군사적 능력과 적대적 시도 또는 공격의 도를 가지고 있어야 한다. 마찬가지로 국방력이란 군사적 능력과 이를 운영할 능력과 보호하여야 하는 의 도가 있어야 한다. 따라서 상대국이 군사능력이 있더라도 적대적 시도 또는 공격적 의도가 없다면 위협은 없는 것으로 보아야 한다. 유병태, “IMF 시대의 재정배분의 균형성과 국방비,” 『IMF 시대의 국가안보와 국방비』(경희대 사회과학연구원 한국정치연구소, 1998), p. 75.
로 국방은 기본적으로 군사력을 건설․배치․운용하여 외부의 직접 혹은 간접 위협으로부터 국토를 방위하고 국민의 생명과 재산을 보호함을 의미하고,발생 가능한 위협 형태를 예측하여 최선의 대비책을 사전에 강구하는 국가안보에 대 한 군사적 공헌이라 할 수 있다.이는 정부의 광범위한 안보정책 중에서 중요한 요소라고 하겠다.30)결국 국방이 국가의 중요한 서비스 기능인 이유는 국민의 생 명과 재산을 보호하고,위협으로부터의 불안을 제거하여 사회를 안정시키고,이 러한 안정된 사회의 기반위에서만 번영이 이루어 질 수 있다고 보기 때문이다.
따라서 국방의 분석대상은 국가의 직접․간접적인 군사적 위협에 있으며,국방의 달성방법은 주로 군사력 운용을 통한 제 수단들의 강구라고 할 수 있다.여기에 는 군사전략과 전술,무기체계,전․평시 인력과 장비의 운용,그리고 정부의 공 식적인 국방계획 등을 포함하고 있다.31)
이러한 국방의 개념을 토대로 학자들의 다양한 국방정책에 관한 정의를 살펴 보았다.황병무는 국방정책을 “국방의 목적과 그 목적을 달성하기 위한 국방활 동”이라고 정의하고 있다.32)백종천에 의하면 국방정책은 “국가이익과 가치를 보 존하기 위하여 군사력의 사용이나 위협을 통하여 내적․외적 질서를 창조해 나 가는 정부의 결정”을 의미한다.33)윤현근은 국방정책을 “국가목표를 달성하고자 하는 국가정책의 한 분야이며,한 국가가 외부의 군사적 위협과 침략으로부터 자 국을 방위하는 목표를 달성하기 위해 필요한 군사 및 비군사 분야의 포괄적 국 방력을 유지⋅조성⋅운용하기 위한 정부의 활동 및 방침”이라고 개념화하고 있 다.34)덧붙여 합동참모본부는 국방정책을 ‘국가안보정책의 일부로서 외부의 위협 과 침략에 대해 국가의 생존을 보호하기 위해 군사 및 비군사 분야에 걸쳐 각종 수단을 유지․조성 및 운용하는 기본방침’으로 정의하고 있다.35)이와 같이 국방
29) 프랑스의 defese national, 독일의 Landesverteidigung, 스위스의 Gesamtverteidigung, 오스트리아의 Umfassende Landesverteidigung, 스웨덴의 Total farsvar 의 개념과 같다. 국방대학원, 『안보관계용어 집』, (국방대학교 대학원, 2001), p. 13.
30) 국방부,『1991-1992 국방백서』(국방부, 1991), p. 23.
31) 육군사관학교 화랑대연구소, 『한국군과 국가발전』(1992), pp. 3-66.
32) 황병무, 『전쟁과 평화의 이해』(오름, 2001), p. 118.
33) 백종천, 『국가방위론』(박영사, 1985), p. 153.
34) 윤현근, “국방정책의 개념과 결정과정,” 차영구 ․ 황병무 편, 『국방정책의 이론과 실제』(오름, 2002), p. 30.
정책은 군대의 구조와 능력을 설정하고 국가의 방어와 안보목표를 성취하기 위 하여 공헌하며,국가가 국민의 재산과 안전을 위해 선택한 사업계획이다.따라서 일반적으로 국방정책의 추진은 국방부의 정책결정 과정을 통해 선택되고 국가의 권위에 의해 뒷받침된다.36)따라서 국방정책을 실현하기 위해서는 순응확보 수 단,예산,집행기구와 전담요원,그리고 공권력 등이 요구되고 있다.
요약해 보면 국방정책은 국가안보적 차원에서 국방목표의 달성을 방해하는 위 협을 다각도로 평가하고,국가자원을 토대로 중․장기적으로 계획하는 군사적 지 침이라고 할 수 있다.국방정책의 정책방향과 기본정책은 국방목표의 달성을 위 하여 가용 국방자원을 예측하며,국방에 미치는 영향을 분석하고 군사전략과 정 책발전 방향 및 정책지침을 도출하여 수립되고 있다.37)본 논문에서는 국방정책 을 “정부가 국가의 생존과 국민의 안전이라는 국방목표의 달성을 위해 선택한 군사력의 행동 지침”이라고 정의하였다.
2)국방정책의 특징
국방정책은 다른 정책영역과 차별화된 특성들을 다음과 같이 지니고 있다.첫 째, 국방은 비경합성과 비배제성을 특징을 갖고 있는 순공공재(pure public goods)에 속한다.38)이는 서비스의 제공으로 인해 발생하는 편익이 개인당으로 분리되어 측정할 수 없거나,사용할 수 없는 비분할성으로 말미암아 공동적으로 나 집합적으로 소비되는 재화나 용역을 말한다.이와 같은 공공재는 시장경제를 운용하는 자본주의 체제하에서도 시장 기구를 통해서 공급되지 않는다.따라서 국방부문은 국가 생존차원에서 국방비의 불가피성을 바탕으로 국민으로부터 세 금을 징수하고 그 세금의 재원으로 정부가 직접 공급하고 있다.39)따라서 정부는
35) 합동참모본부, 『합동․ 연합작전 군사용어사전』(1998), p. 85.
36) 정부조직법 제28조 제1항에 따라 국방부는 국방에 관련된 군정 및 군령과 기타 군사에 관한 업무를 수 행하고 있다.
37) 국방군사연구소, 『1945-1994 국방정책변천사』(1995), p. 1.
38) Reed, B. J. and John W. Swain, Public Finance Administration (London: Sage Publications, 1997), p. 5.
39) 이필중, “국방재원과 국방비,” 차영구․ 황병무 편,『국방정책의 이론과 실제』(오름, 2002), p. 417.
국가방위라는 공공재화를 생산하여 국민들에게 제공할 의무가 있다.
둘째,국방정책은 이해관계에 따라 정부 간에 외부성 문제를 수반한다.외부성 은 가격지불 여부와 깊은 상관성이 있다.외부성은 가구나 기업 중 어느 일방의 활동이 가격을 지불함이 없이 타방의 효용이나 생산가능성에 영향을 미치는 것 을 말한다.외부성은 긍정적ㆍ부정적 외부성의 형태로 존재하며,사적인 비용 혹 은 편익이 사회적 비용 혹은 편익과 불일치할 때 나타난다.40)국방정책은 해당 지역의 자발적인 필요와 요청에 의해 추진하는 것이 아니라 국가의 군사적인 필 요와 중앙정부의 관장 하에 관리되고 있다.국방정책은 당해 지역이나 지방정부 의 의사와는 무관하게 비자발적으로 이루어지는 특질을 갖는다.결국 국방정책은 비자발적으로 이루어지고,그것의 편익과 비용측면에서 공간적으로 불일치되는 문제를 야기하게 된다. 정부 단위 간에 비용과 편익을 중심으로 불일치 문제가 생길 경우 외부성이 존재하게 되는 것이다.따라서 국방정책은 한 국가내의 다양 한 수준의 정부 단위 간에 그것의 편익파급과 비용전가의 문제로 인하여 외부성 갈등을 노정시킬 수 있다는 점에서 개별 지방정부 단위수준에서 접근할 성질이 아니며,전국단위의 공익과 관련을 맺는 기능의 성격을 갖고 있다.41)
예를 들어 포천 승진사격장 문제와 관련해 지역주민의 반발이 거세었다는 점 을 상기해 볼 때 특정 군부대 또는 군사시설의 입지와 관련된 갈등은 전형적인 비선호 시설을 둘러싼 갈등과 매우 유사하다는 점을 알 수 있다.비선호시설의 입지와 관련된 갈등은 비용집중과 편익분산의 불일치에 따른 갈등이다.특정지역 에 공익을 위한 비선호 시설을 입지시킴으로써 시설입지로 인한 비용은 특정지 역의 주민들에게 집중되지만 편익은 다른 지역의 많은 주민들에게 분산된다는 점이다.즉,사격훈련장 운영을 통해 얻어지는 안보강화라는 공익은 모든 국민들 에게 분산되지만 그로 인해 야기되는 토사 및 분진으로 인한 비용은 훈련장이 위치한 지역주민들에게 고스란히 넘겨지고 있다.국방정책은 비용과 편익의 불일 치 문제를 낳는 대표적인 정책분야라고 할 수 있다.42)
40) Thompson, Fred and Mark T. Green eds. Handbook of Public Finance (New York: Marcel Dekker, Inc, 1998), pp. 352-353.
41) 김천영, “님비형 국방시설의 외부성 갈등 조정에 관한 연구,” 『한국지방자치학회보』제14권 제3호 (2002), p. 130.
42) 박홍엽, 앞의 책, p. 376.
셋째,국방정책의 결정이 매우 어렵다는 점이다.국방정책은 국가의 존립과 연 관된 문제이다.특히 국방정책이 경제정책이나 복지정책과 맞물려 서로 상충될 경우 우선순위을 정하기 어렵고,국방정책만을 최우선적으로 고집하기 힘들다.
셋째,국방정책의 결정이 매우 어렵다는 점이다.국방정책은 국가의 존립과 연 관된 문제이다.특히 국방정책이 경제정책이나 복지정책과 맞물려 서로 상충될 경우 우선순위을 정하기 어렵고,국방정책만을 최우선적으로 고집하기 힘들다.