지방자치단체장의 책임수준은 그 나라의 지방분권화 수준에 따라 다르다.이는 지방분권화 수준에 따라 지방자치단체장에게 주어진 재량과 그에 대한 통제수준이 다르기 때문이다.결국 지방자치단체장의 책임성을 강화하기 위한 대안의 모색은 현재 자치단체장의 책임수준이 적절한가에 대한 평가에서부터 출발하지 않으면 안 된다.
제주특별자치도지사 책임성 강화모형 도출 역시 마찬가지이다.만약 현재 제주 특별자치도지사에게 주어진 재량과 그에 따른 통제가 적절한 균형을 이루고 있다 면,더 많은 재량과 그에 따른 통제수단을 강화하는 쪽으로의 개선책이 마련되어야 할 것이다.하지만 제주특별자치도지사에게 주어진 재량과 그에 따른 통제가 불일 치할 경우,미흡한 점을 개선하는 방향으로의 개선책이 마련되어져야 할 것이다.
제1절 제주특별자치도지사 책임성 강화모형의 설계
1.제주특별자치도지사 책임성 강화모형 설계를 위한 접근틀
본 논문은 제주특별자치도지사의 책임성 강화모형 도출을 위하여 Yilmaz외 (2008)와 Bovens외(2008)의 논문에서 사용된 분석틀 및 개념을 이용하고자 한다.
Yilmaz외(2008:4)는 지방자치단체장의 책임수준을 재량(discretion)과 책임 (accountability)을 축으로 4분면으로 구분하고 이에 따른 개선방향을 제시하고 있 다.한편,Bovens외(2008)는 행정부의 재량권에 비해 지나치게 많은 통제를 가해지 는 경우에 ‘책임과중(AccountabilityOverload)’이,행정부의 재량권에 대해 제대로 된 통제가 이뤄지지 않을 경우 ‘책임결손(AccountabilityDeficit)’이 발생한다고 주 장한다.이들의 이론을 바탕으로 할 때,지방자치단체장의 책임 수준은 <그림-12>
과 같이 설명할 수 있을 것이다.
<그림-12>지방자치단체장의 책임수준
Ⅰ 수준(높은 단계의 책임균형)은 지방자치단체장의 재량과 책임이 모두 높은 단계에서의 균형을 이루고 있는 상태로써,지방분권을 통해 달성하고자 하는 목표 이기도 하다.이러한 상태는 지방자치단체장이 지역의 사무를 독자적으로 처리할 수 있는 정도의 높은 재량권을 갖는 동시에 지방자치단체장에 대한 높은 수준의 통제가 이루어질 때 달성될 수 있는데,이 경우 지방자치단체장에 대한 높은 수준 의 통제란 지방자치가 발달할 선진 외국의 경우에서도 알 수 있듯이 중앙부처,국 회,감사원 감사 등의 중앙통제의 강화를 의미 한다기보다는 지방의회나 지역주민 에 의한 내부통제의 강화를 의미한다고 보아야 할 것이다.
Ⅲ 수준(낮은 단계의 책임균형)은 지방자치단체장의 재량과 책임 모두 낮은 상 태로 지방분권보다는 중앙집권 쪽에 가깝다.이러한 상태에서의 지방자치단체장은 매우 제한된 범위 내에서의 재량만을 갖는 중앙정부의 일선행정기관에 불과하며, 또한 지방의회나 지역주민에 의한 내부통제보다는 중앙정부로부터의 통제가 강한 것이 특징이다.이러한 상태에서의 지방분권화의 목표는 지방자치단체장에게로의 중앙정부 권한과 사무의 이양을 통해 재량을 확대하는 동시에 그에 따른 적절한 통제장치를 마련함으로써 높은 단계로의 책임균형상태로 나아가는 것이다.
<그림-13>“낮은 단계의 책임균형”상태에서의 책임성 강화방향
이러한 지방분권화의 목표에도 불구하고 지방분권화가 반드시 이러한 방향으로 만 진행되는 것은 아니다.지방분권화 과정에서 지방자치단체장에 대한 재량 확대 와 그에 따른 적절한 통제간의 불균형이 발생하기도 하며 심각한 경우,책임결손이 나 책임과중상태에 빠지기도 한다.Ⅱ와 Ⅳ가 그런 경우이다.
Ⅱ 수준(책임결손)은 지방자치단체장의 재량은 높은 반면,책임확보를 위한 적 절한 통제가 이뤄지지 않고 있는 상태를 의미한다.이러한 상태에서의 자치단체장 은 많은 권한을 갖고 있는 데 반해,적절한 통제가 이뤄지지 않음으로 인하여 부정 적 동기를 제공함으로써,엘리트에 의한 포획가능성과 무모한 의사결정 경향을 보 인다.이러한 상태에서는 지방자치단체장에 대한 통제강화를 통해 책임성을 높이 는 쪽으로의 개선이 이뤄져야 할 것이다.
<그림-14>“책임결손”상태에서의 책임성 강화 방향
Ⅳ 수준(책임과중)은 지방자치단체장에게 요구되는 책임은 높은 반면 재량은 부 족한 상태로,흔히 국가가 사전승인과 통제의 투입이라는 형태로 지방정부에 대한 과도한 통제를 가할 때 나타난다.이러한 상태에서의 지방정부는 정책결정에 대한 재량권이 낮은 반면,과다한 책임요구에 시달리게 되며,대부분의 의사결정이 중앙 정부에 의해 만들어지기 때문에 주민들에 대해 책임을 지는 것에 대한 동기가 덜 하다.이러한 상태에서는 자치단체장에 대한 대폭적인 권한과 사무이양을 통해 자 치단체장의 재량을 확대하는 쪽으로 개선이 이뤄져야 할 것이다.
<그림-15>“책임과중”상태에서의 책임성 강화방향
2.제주특별자치도지사 책임성 강화모형의 설계
1)우리나라의 지방자치단체장의 책임확보 구조
우리나라의 경우,지방자치단체장은 중앙부처에 의한 감사,국회 국정감사,감사 원 감사 등에 의한 중앙통제와 지방의회,주민에 의한 통제를 받고 있으며,기초자 치단체장의 경우는 광역 시․도 및 의회의 통제를 받는다.한편 지방자치단체장의 지닌 권한은 미흡하다는 평가가 일반적이다.
이러한 점에서 볼 때,우리나라 지방분권화의 수준 및 지방자치단체장에 대한 책임확보 구조는 낮은 단계에서의 책임균형 상태와 비슷하며,지방자치단체장에게 주어진 재량에 비해 지나치게 많은 통제가 가해지고 있다는 문제점이 있다.
<그림-16>우리나라의 지방자치단체장 책임확보 구조
2)제주특별자치도지사의 책임확보 구조
제주특별자치도지사의 책임확보 구조는 우리나라의 일반적인 지방자치단체장의 책임확보 구조와는 다르다고 할 수 있다.이는 제주특별자치도가 제주특별자치도 법이 정하는 범위 내에서 지방자치법이 정하는 광역자치단체와는 다른 특수한 지 위를 갖고 있기 때문이다.
우선 재량측면에서 제주특별자치도지사는 제주특별자치도법 특례를 통해 국가 사무와 권한을 이양 받음으로써 타 시․도 광역자치단체장과 비교할 때 많은 재량 권을 가지게 되었다고 할 수 있다.이와 함께 기초자치단체 폐지에 따른 사무 및 권한,특별지방행정기관 이양에 따른 사무 및 권한 역시 제주특별자치도지사에게 귀속됨으로 인하여 재량권이 확대된 측면이 있다.
통제측면에서는 중앙부처 감사를 폐지하는 대신 의원정수 확대,정책자문위원 제도 도입 등 지방의회에 의한 통제의 강화하였으며,주민소환제 도입,주민투표에 관한 특례,조례의 제정 및 개폐 청구에 관한 특례 등을 통해 주민통제 역시 강화 되었다.또한 감사위원회 신설을 통해 제주특별자치도지사의 책임성을 확보하고자 하였다.
이상의 내용들을 종합해 볼 때,제주특별자치도지사의 책임확보 구조는 <그림 -18>과 같이 표현할 수 있다.
<그림-17>제주특별자치도지사 책임확보 구조
3)제주특별자치도지사 책임성 강화모형 설계
제주특별자치도법 특례에 근거한 제주특별자치도지사에 대한 책임확보 구조가 적절히 운영되고 있다면,다음 단계로의 지방분권화는 제주특별자치도지사에게 더 많은 재량을 부여하고,중앙통제를 더 축소하는 대신 내부통제를 더 강화하는 방향 으로 발전시켜 나가야 할 것이다.
이 같은 전제를 근거로 제주특별자치도지사의 책임성을 강화시키기 위한 모형 을 제시하면,<그림-18>와 같이 설명될 수 있을 것이다.
<그림-18>제주특별자치도지사 책임성 강화모형 설계
제2절 제주특별자치도지사 책임성 강화모형의 검증
앞에서 제시된 제주특별자치도지사 책임성 강화모형은 현재 제주특별자치도지 사에 대한 책임확보 구조가 적절하다는 것을 전제로 한다.만약 현재 제주특별자치 도지사에 대한 책임확보 구조가 책임결손 혹은 책임과중 상태에 있다면 책임성 강 화를 위한 개선방안은 이를 개선하는 방향으로 설정되어야 할 것이며,이에 따라 모형을 재설계해야 할 것이기 때문이다.
따라서 위 모형의 적절성은 현재 제주특별자치도지사의 책임확보 구조에 대한 평가를 통해 검증될 필요가 있으며,이를 위해 본 연구는 설문조사를 통한 검증을 실시하고자 하였다.
1.모형검증설계
설문은 재량수준(24개 문항),통제수준(19개 문항),기초사항(6개 문항)등 총 3 개 부문,49개 문항으로 구성하였으며,설문조사는 구조화된 설문지를 면접원이 직 접 배포․회수하는 방식으로 7일간(11월 10～16일)에 걸쳐 실시하였다.
설문지는 비율적 층화 표집(ProportionalStratifiedSampling)방법에 따라 지 역별 인구비율에 맞춰 할당하였는데,배부된 500부의 설문지 중 413부를 회수하였 으며,결측값을 갖는 설문지 22부를 제외한 나머지 391부를198)유효설문으로 하여 분석을 실시하였다.설문분석은 통계프로그램인 SPSS 14.0을 이용하였다.
2.설문분석을 통한 모형 검증
1)조사대상자의 일반적 특성
최종 분석대상이 된 응답자의 일반적 특성을 살펴보면 <표-27>과 같다.
최종 분석대상이 된 응답자의 일반적 특성을 살펴보면 <표-27>과 같다.