제주타임스의 주요행위자별 등장빈도수를 보면 지방정부(40.2%), 기초자치단체장 (13.8%), 일반시민(10.3%), 시민사회단체 및 언론인 등 기타(각 6.9%) 순으로 나 타났다.
<표 12> 제주타임스의 주요행위자 프레임 구성
단위 : 빈도(%)
주요행위자 정책실행 대립 도민합의 투표율
향상 지역발전 법·제도/
연구미비 행정
효율성 전체 중앙정부 1(5.6) 1(16.7) 4(22.2) 2(40.0) 8(9.2)
국회 및 정당 1(16.7) 2(33.3) 3(3.4)
지방정부 15(83.3) 2(9.5) 2(33.3) 7(38.9) 1(20.0) 4(33.3) 3(50.0) 35(40.2)
제주도의회 1(5.6) 1(5.6) 2(40.0) 4(4.6)
기초자치단체장 10(47.6) 1(5.6) 1(8.3) 12(13.8)
기초자치의회 4(19.0) 4(4.6)
시민사회단체 4(19.0) 1(5.6) 1(8.3) 6(6.9)
일반시민 1(5.6) 1(16.7) 3(16.7) 4(33.3) 9(10.3) 기 타 1(4.8) 1(16.7) 1(5.6) 2(16.7) 1(16.7) 6(6.9) 전 체 18(20.7) 21(24.1) 6(6.9) 18(20.7) 5(5.7) 12(13.8) 6(6.9) 87(100)
주요행위자에 따른 제주타임스의 프레임 구성은 다음과 같다. 정책실행 프레임은 지방정부(83.3%)가 월등히 높았으며, 중앙정부(5.6%), 제주도의회(5.6%), 일반시
민(5.6%)은 상대적으로 낮게 나타났다. 대립 프레임은 기초자치단체장(47.6%)이 가 장 높고, 기초자치의회(19.0%), 시민사회단체(19.0%), 지방정부(9.5%), 언론인 등 기타(4.8%) 순으로 나타났다. 도민합의 프레임은 지방정부(33.3%)가 2건으로, 중앙 정부(16.7%), 국회 및 정당(16.7%), 일반시민(16.7%), 언론인 등 기타(16.7%)는 각각 1건씩 나타났다. 투표율 향상 프레임은 지방정부(38.9%), 중앙정부(22.2%), 일 반시민(16.7%), 제주도의회(5.6%), 기초자치단체장(5.6%), 시민사회단체(5.6%), 기타(5.6%) 순이었다. 지역발전 프레임은 중앙정부(40.0%)와 제주도의회(40.0%)에 서 각각 2건씩 나타났으며, 지방정부에서 1건이 사용됐다. 법․제도/ 연구미비 프레임 은 지방정부(33.3%), 일반시민(33.3%), 기타(16.7%), 기초자치단체장(8.3%), 시 민사회단체(8.3%) 순이었다. 행정 효율성 프레임은 지방정부(50.0%)가 가장 높았으 며, 국회 및 정당(33.3%), 언론인 등 기타(16.7%) 순이었다.
제주타임스에서 가장 두드러지게 나타나는 특징은 기초자치단체장이 12건으로 지 방정부 다음으로 주요행위자로 나타났다는 점이다. 다음으로 일반시민(9건)과 중앙정 부(8건)가 비슷한 수준에서 주요행위자로 나타났는데, 다른 신문에서 지방정부와 시 민사회단체가 가장 빈번하게 등장한 것과 차이를 보이고 있다. 프레임별로 보면, 정 책실행 프레임과 대립 프레임이 월등히 많았는데, 앞서 기초자치단체장이 주요행위자 로 등장한 것과도 무관하지 않은 것이라 하겠다. 반면 도민합의와 지역발전, 행정 효 율성 프레임은 매우 적었는데, 다른 신문과 마찬가지로 행정계층구조 개편과 관련한 매우 중요한 이슈가 상대적으로 배제되어 있는 것이라 하겠다.
제 5 장 결 론
제 1 절 연구의 요약 및 결론
본 연구는 지역신문 뉴스가 현실을 반영하는데 그치는 것이 아니라 선택과 배제, 강조와 요약을 통해 사회 현실을 구성하고 특정한 이슈를 생산·재생산한다는 점에 초 점을 두고 출발했다. 또한 본 연구는 제주도 행정계층구조 개편과 관련, 지역언론은 이 문제를 지역적 이슈로 구체화시킬 뿐만 아니라 독자들로 하여금 행정계층구조 개 편에 관한 인식의 틀을 제공할 것이라는 점을 전제로 했다.
따라서 본 연구는 2005년도 중요한 국가정책 사업의 하나로서 첨예한 사회적 갈등
이 나타났던 행정계층구조 개편 이슈를 지역신문 보도가 여러 쟁점을 어떠한 시각에 서 어떠한 방식으로 구성하고 있으며, 그것이 갖는 사회적 함의는 무엇인지를 분석하 고자 했다. 일단의 연구자들은 텍스트 분석적 접근인 프레임 분석의 유용성을 제시하 였다. 그 이유는 프레임 분석이 양·질적 분석을 포괄하여 뉴스가 사회적 사건이나 이 슈를 어떻게 구성하고 또 그들이 담아내는 의미가 무엇인지에 관한 총체적인 접근을 가능케 하기 때문이다. 제주도 행정계층구조 개편에 대한 4개 신문 전체를 기사 유형 별, 주요행위자 별, 뉴스 프레임별로 비교하면 다음과 같다.
첫째, 제주도 행정계층구조에 대한 보도량을 살펴본 결과 제주일보는 스트레이트 기 사 비중이 가장 높은 반면 해설과 기획취재 비중은 제일 낮았다. 한라일보도 이러한 경향을 보여주고 있다. 제민일보와 제주타임스는 이들 신문과 비교하여 상대적으로 스 트레이트 기사는 낮고 해설과 제주도 행정계층구조 개편 자체의 문제점과 이와 관련한 쟁점들을 짚어보는 해설과 기획취재 비중은 높은 편이었다. 전체적으로는 정보가 피상 적일 수밖에 없는 스트레이트 뉴스가 많은데 반해 비교적 심층적인 정보를 담을 수 있 는 기획취재, 해설, 사설, 내부칼럼 등은 매우 적게 집계돼 지역신문은 이번 이슈를 매 우 피상적으로 보도하였음을 알 수 있었다. 이는 행정계층구조 개편과 관련한 지방정 부의 정책결정이나 정책추진 등의 보도가 상당히 많았음을 보여주고 있다.
둘째, 제주도 행정계층구조 개편 관련 뉴스를 보도 형식적인 측면에서 보면 대체로 사건 중심적인 프레임이 주를 이루는 것으로 나타났다. 신문사별로는 사건의 전체적이 고 포괄적인 이해를 가능하게 해주는 주제중심 프레임이 제주타임스가 33.3%로 가장 높았고, 다음으로 제민일보 29.6%, 한라일보 24.0%, 제주일보 23.0%를 차지했다.
또한 무엇이 일어났는가에 중점을 두어 이야기를 구성하는 방식인 사건중심 프레임은 한라일보가 76.0%, 제주일보 74.0%, 제민일보 66.1%, 타임스 60.9%로 나타났다.
또한 주제 중심 혹은 사건 중심 유형의 어느 한쪽으로 선명하게 구분되지 않고 두 가 지 유형이 혼재되어진 주제+사건 중심적 프레임은 타임스가 5.7%, 제민일보 4.3%, 제주일보 3.0%로 나타난 반면, 한라일보는 발견되지 않았다. 결과적으로 사건중심 프 레임의 지배로 인해 사건을 피상적으로 보도함으로써 그 사건이 가지는 사회적, 정치 적 의미를 사소한 것으로 만드는 역할을 하고 있다. 즉 행정계층구조 개편과 관련한 보도는 어떠한 사건이 일어났는지에 관한 단순한 정보 제공에 초점을 두고 있을 뿐 배 경과 왜 그러한 이슈가 발생하고 어떻게 대안을 제시해야 할 것인지에 관한 심층적인 접근이 결여되어 있음을 알 수 있다. 이처럼 사건을 피상적으로 유형화하는 보도관행 은 독자들이 사건의 맥락을 제대로 이해하지 못하도록 하여 정책과정에 필수적인 건전 한 여론을 형성하지 못하도록 하는 역기능을 수행하게 되는 것이다.
셋째, 프레임을 크게 7가지로 분류하여 살펴본 결과, 4개 신문은 정책실행 프레임 을 가장 비중 있게 다루고, 다음으로 투표율 향상 프레임과 대립프레임, 법․제도/연
구미비 프레임순으로 높게 나타났다. 지역발전 프레임 및 행정 효율성 프레임과 도민 합의 프레임은 상대적으로 적게 나타났다. 이러한 결과는 지역신문의 행정계층구조 관련 뉴스가 지방정부의 계층구조 개편 추진을 위한 정책실행과 이에 따른 대립, 주 민투표일을 앞둬 투표율 향상이 관건이라는 의미를 가장 비중 있게 다루고, 지역신문 이 행정계층구조 관련 뉴스를 국제자유도시․특별자치도 관점에서의 지역발전의 연관 성, 대립 구도 속에서의 도민합의의 필요성 등 갈등의 본질 보다는 갈등의 양상에 보 다 초점을 맞추었음을 알 수 있었다. 프레임의 특성을 살펴본 결과, 지역신문 뉴스는 대체로 행정계층구조 개편 추진을 강조하는, 즉 엘리트 중심적 보도 성향을 보여주고 있음을 알 수 있다. 또한 ‘정책실행 프레임’을 가장 비중 있게 다룸으로써 행정계층구 조 개편이 곧 이뤄진다는 국가적 정책으로 규정하고 있으며, 그것의 이유를 중앙정부 관계자들의 목소리를 통해 강화하고 있는 구성틀을 보여주고 있다. 아울러 지역사회 의 신문이 법․제도/연구 강화를 통한 정책실행이 중요한 요소임을 인식시키는데 일 조하고 있음을 발견할 수 있다. 이에 따라 행정계층구조 개편의 궁극적 목적이라 할 지역발전 및 행정 효율성에 대한 보도라든지, 도민합의 필요성에 대한 시민단체의 지 적과 관련한 보도는 상대적으로 적음을 알 수 있다. 이는 지역신문이 지역주민들의 이해요소를 따지고 보다 나은 삶의 질을 개선시켜야 한다는 지역신문의 당위론을 수 행하지 않고 있음을 보여주고 있다. 덧붙여 행정계층구조 개편과 관련한 부실한 용역, 중앙정부와 지방정부 간의 불협화음 등 행정기관의 무능에 대한 보도가 현저히 부족 해 관․언 유착에 따른 봐주기식 보도행태를 다시 한번 확인할 수 있다.
넷째, 주요행위자 분석에서는 4개 신문 모두에서 지방정부가 주요행위자로 가장 높 게 등장하였다. 그 뒤를 이어 시민사회단체, 언론인을 포함한 기타, 기초자치단체장, 일반시민, 청와대 및 중앙정부, 국회 및 정당 순으로 나타났다. 반면 전문가 그룹과 선출직 제주도의회의원, 기초의회의원은 상대적으로 낮게 집계됐다. 4개 신문 모두 행정계층구조 개편 추진 당사자인 지방정부가 주요행위자로 등장했다. 다만, 제민일 보는 지방정부 다음으로 시민사회단체와 일반시민이 주요행위자로 많이 등장한 반면, 제주일보는 시민사회단체와 행정개혁추진위, 한라일보는 시민사회단체와 기초자치단 체장, 제주타임스는 기초자치단체장과 일반시민이 주요행위자로 많이 등장하는 차이 점을 보였다. 즉, 권력기관 중심의 의사결정 과정을 지역언론이 일반시민들의 의견이 나 주장보다 앞서 반영하고 있음을 나타내고 있다. 그 외 주요행위자에서는 유의미한 차이들이 도출되지 않았다.
각 프레임별로 주요행위자 유형을 살펴보면 지방정부는 대립 프레임을 제외하고는 모든 프레임에서 주요행위자로 등장 빈도수가 높았으며, 기초단체장, 기초의회, 일반 시민 등은 대립 프레임에서 중요한 주요행위자로 등장한 것을 빼고는 다른 프레임에 서의 등장은 미미했다. 정책실행 프레임에 주로 등장하는 주요행위자는 대개가 정책
결정과 집행과정에 참여하는 지방정부, 행정개혁추진위, 국회 및 정당임을 알 수 있 다. 대립 프레임에 주로 등장하는 주요행위자는 기초단체장 및 기초의회, 시민사회단 체, 국회 및 정당으로서 지방정부의 행정계층구조 개편 추진에 맞서 여러 집단 가운 데서도 주요한 대립각을 형성했음을 보여주고 있다. 아울러 국회 및 정당은 지방정부 와의 대립은 물론 기초자치단체장과도 정책추진과 맞물려 대립을 벌였다는 특징을 보 이고 있다. 투표율 향상이 도민합의의 출발이라는 전제를 한 중앙정부와 지방정부는 이 두 프레임에서 등장빈도가 가장 높았으며, 행정계층구조 개편이 지역발전에도 긍 정적인 영향을 미칠 것이라는 주장도 중앙정부와 지방정부의 시각에서 많이 피력됐 다. 법․제도/연구미비 프레임은 일반시민과 전문가 그룹, 언론인 등 기타에서 많이 지적됐다. 전문가가 법․제도/연구미비 프레임에서 주요행위자로 많이 나타나고 있다 는 것은 행정계층구조 개편과 관련한 반대의 입장을 가진 학자와 교수들로 구성되어 있음을 알 수 있다. 여기서 특이한 점은 행정계층구조 개편 추진의 실질적인 당사자 인 중앙정부는 주로 투표율 향상과 지역발전 및 행정 효율성 부문을 강조함으로써 갈 등 당사자로서의 모습은 보이지 않고 있다는 데에 있다. 사실 중앙정부의 전국적 단 위의 행정계층개편에 테스트베드 노릇을 한 지방정부가 모든 대립에서의 중심축을 형 성함으로써 지역신문의 시각에서는 중앙정부가 갈등 당사자가 아닌 도민합의를 전제 로 한 투표율 향상과 행정계층구조 개편 추진이 지역발전의 시금석이 될 수 있다는 해결자로서 현실 구성되고 있다는 사실이다. 아울러 시민사회단체는 행정구조 개편 추진을 반대하는 가장 뚜렷한 집단임에도 불구하고, 행정구조 개편에 적극 찬성하는 자생단체의 출현으로 다양한 프레임이 골고루 사용되어 주요 행위자로 크게 부각되지 못했음을 의미한다고 하겠다.
다섯째, 신문사별 프레임 구성분석에 대한 차이를 살펴보면 4개 신문사가 뉴스 프 레임을 통해서 행정계층구조 개편에 대해 ‘특정한 다른 인식’을 만들어 내고 있음을 알 수 있었다. 즉 같은 사안임에도 불구하고, 그들의 논조의 방향은 상반된 프레임 규정으로 이루어졌으며, 그 같은 논조를 위해 주요행위자 역시 다르게 취사선택하고 있었다. 이것은 뉴스 미디어가 프레임과 주요행위자의 선택이라는 행위를 통해 특정 한 사회적 인식을 형성하고 있다는 것을 보여주는 것이다.
제민일보에서 가장 빈번히 등장한 행위자는 지방정부로서, 행정계층구조 개편과 관 련한 정책시행자 집단이 주요행위자로 나타났음을 알 수 있다. 프레임별로는 주요행 위자 등장 빈도와 유사하게 정책실행 프레임과 투표율 향상 프레임이 가장 많이 나타 났고, 이에 대한 대립 프레임과 법․제도/연구미비 프레임이 비중 있는 프레임으로 나타나 찬반 양측의 주요 프레임 제시가 많았음을 알 수 있다. 한편 대립 프레임에서 주요행위자는 기초자치단체장과 시민사회단체로, 행정구조 개편 반대의 중심 행위자 로 등장하였다. 보도량 자체가 적었던 도민합의 프레임과 지역발전 프레임, 행정 효