앞서 밝혔듯이 핵심주제 분석을 통해 총 7개의 프레임 유형을 판별했다(<표 3>참 조). 먼저 주요행위자 간에 정도의 차이는 있지만, 신문사들에 반영된 프레임 유형들 이 다양함을 알 수 있다. 분석 대상 기간에서 각 신문마다 모든 프레임이 최소한 한 번 이상 등장한 것으로 나타났다.
제민일보, 제주일보, 한라일보, 제주타임스 등 4개 신문의 제주도 행정계층구조 개 편 관련 뉴스에서 가장 빈번하게 부각되어진 프레임은 정책실행 프레임(29.6%)이었 다. 다음으로 투표율 향상 프레임(23.2%)과 대립프레임(17.7%), 법․제도/연구미비 프레임(12.8%)이 높게 나타났다. 지역발전 프레임(4.9%)과 행정 효율성 프레임 (4.4%), 도민합의 프레임(3.4%)은 상대적으로 적게 나타났다. 이러한 결과는 지역신 문의 행정계층구조 관련 뉴스가 지방정부의 계층구조 개편 추진을 위한 정책실행과 이 에 따른 대립, 주민투표일을 앞둬 투표율 향상이 관건이라는 의미를 중심으로 구성되 었음을 보여준다. 반면 지역발전, 행정 효율성 프레임과 도민합의 프레임이 상대적으 로 적게 나타난 것은 지역신문이 행정계층구조 관련 뉴스를 국제자유도시․특별자치도 관점에서의 지역발전의 연관성, 대립 구도 속에서의 도민합의의 필요성 등을 다루지 않고 있음을 알 수 있게 한다. 즉 지역신문 뉴스가 대체로 정책실행, 투표율 향상 등 과 같은 보수적인 방법에 의존함으로써 오히려 행정계층구조 개편 반대 논리의 미미함 을 역설해해 이에 대한 도전을 봉쇄해 버리는 현실을 재생산해내고 있다.
4개 신문을 전체적으로 종합하여 보면 이들 신문들은 정책실행 프레임과 투표율 향상 프레임 및 대립 프레임, 그리고 법․제도/연구 미비 프레임의 의미구성이 높았 다. 정책실행자와 이에 따른 대상자의 대립 구도가 확연하게 나타났다고 할 수 있다.
반면 4개 신문 모두 도민합의 프레임은 구성은 아주 낮게 나타났다. 이는 지역신문
들이 이번 행정계층구조 개편 이슈를 여러 집단들간의 대립과 갈등의 해결책으로서 합의나 조정을 제언하거나 문제 해결을 위한 민주적인 대화와 조정의 필요성을 강조 하지 않고 있음을 보여준 것이라 하겠다.
결과적으로 행정계층구조 개편과 관련한 지역신문 뉴스는 대체로 중앙 및 지방정부의 중심적 보도 성향을 보여주고 있음을 알 수 있다. 물론 지방정부와 지방자치단체, 지방 의회, 시민사회단체 간의 대립, 정책실행을 위한 법․제도 연구/미비 등의 강조를 통해 문제 해결에 매우 적극적인 것처럼 보이지만 그 내용을 들여다보면 그렇지 않음을 알 수 있다. 프레임을 고루 사용하여 다면적 전략을 취하고 있는 듯하나, 실제 시민사회단 체나 일부 전문가들로부터 본질적인 행정계층구조 개편의 필요성과 무리한 정책추진에 대한 회의적 시각이 지배했다는 점에서 지역언론이 이를 외면하고 행정계층구조 개편이 기정사실화 된 듯한 인상을 주고 있다. 아울러 행정계층구조 개편은 정책실행과정에서 의 법․제도적 측면에서의 문제점, 추진과정에서의 민주적 절차나 개편의 타당성 등의 문제가 본질적인 사항임에도 불구하고, 지역신문 뉴스보도는 지방정부 정책추진과 투표 율 향상에 대부분의 보도를 할애함으로써 정작 계층구조개편과 관련하여 중요하게 다뤄 져야 할 내용들이 소홀히 보도되었음을 알 수 있다.
<표 6> 제주도 행정계층구조 개편 보도의 프레임들
단위 : 빈도(%) 내용프레임 제 민 제 주 한 라 타임스 전 체
정책실행 31(27.0) 42(42.0) 29(27.9) 18(20.7) 120(29.6) 대립 18(15.7) 16(16.0) 17(16.3) 21(24.1) 72(17.7) 도민합의 4(3.5) 3(3.0) 1(1.0) 6(6.9) 14(3.4) 투표율 향상 24(20.9) 23(23.0) 29(27.9) 18(20.7) 94(23.2)
지역발전 9(7.8) 3(3.0) 3(2.9) 5(5.7) 20(4.9) 법·제도/연구미비 17(14.8) 8(8.0) 15(14.4) 12(13.8) 52(12.8)
행정 효율성 5(4.3) 2(2.0) 5(4.8) 6(6.9) 18(4.4) 기타 7(6.1) 3(3.0) 5(4.8) 1(1.1) 16(3.9) 전체 115(28.3) 100(24.6) 104(25.6) 87(21.4) 406(100)
* 기타에 속하는 ‘홍보부족 프레임’은 행정구조개편이 지역민의 관심에도 불구하고 홍보부족으 로 도민들이 잘 모른다는 의미를 구성하는 프레임이며, ‘고지 프레임’은 행정계층구조 개편 추진으로 인해 변화하는 상황과 행정계층 개편에 대한 정보 제공(행정계층구조 5개안 장단 점 분석, 계층구조 개편 혁신안 장단점 분석, 혁신안·점진안지지 당위성 비교 등) 등에 중점 을 두는 이야기 구성틀로서 분석에서는 제외시켰다.
4개 신문사별로 뉴스 프레임을 비교해 보면, 모두 정책실행 프레임을 가장 빈번하 게 사용하였다. 이중 제주일보가 42.0%로 가장 높게 나타났고, 다음으로 한라일보 27.9%, 제민일보 27.0%, 제주타임스 20.7% 순으로 나타났다. 정책실행 프레임은 가장 많은 보도량을 보임으로써 행정계층구조 개편과 관련해서 뉴스보도에서 가장 비 중 있게 다루어진 주제라고 할 수 있다. 특히 제주일보는 전체 보도건수의 42.0%
정도를 차지하고 있는 것으로 나타났다. 이 주제는 행정개혁추진위가 도민인지도 조 사를 통해 주민투표에 부의하기로 결정된 시점을 시작으로 3차례에 걸친 인지도 조사 가 발표된 시점, 7월 5일 주민투표가 결정된 시점 등 전체 분석기간 내내 지속적으로 보도되었다. 이는 이후의 뉴스보도 프레임 특성에 대한 분석에서도 논의되고 있지만 정책추진에 대한 지역신문 보도가 단순히 지방정부의 정책적 논의나 결정이 있는 시 점을 중심으로 뉴스를 생산해 내는 경향을 보였음을 반증한다.
대립 프레임은 제주타임스가 24.1%로 가장 높게 집계됐으며, 한라일보 16.3%, 제주일보 16.0%, 제민일보 15.7% 순이었다. 이러한 대립 프레임은 행정계층구조 개편의 문제점을 알리고 혁신안에 대한 기초자치단체와 기초의회 의원들의 반대의사 를 표출하는 가장 직접적인 방법인데도, 각 신문은 대립을 가져온 원인이나 배경보다 는 대립 자체에 초점을 맞추는 경향을 보임으로써, 행정계층구조 개편 문제가 표출하 고 있는 갈등의 본질을 흐리고 겉으로 나타나는 기초자치단체장과 기초의회 의원들의 반발 양상과 이에 대한 도덕적 판단만을 제공하는 결과를 초래한 것으로 보인다. 다 만 제주타임스는 주요행위자들의 대립 내용을 다른 신문들에 비해 상세히 다룸으로 써, 상대적으로 대립 프레임에 비중을 두고 갈등당사자들의 의견을 다양하게 보도하 고 있는 것으로 나타났다.
투표율 향상 프레임은 한라일보가 27.9%로 가장 높게 측정되었다. 다음으로 제주 일보 23.0%, 제민일보 20.9%, 타임스 20.7% 순이었다. 투표율 향상 프레임은 행 정계층구조 개편을 둘러싼 갈등의 해결책으로 여겨졌던 이슈이다. 지방정부의 행정계 층구조 개편 정책추진을 둘러싼 찬․반갈등과 지방정부와 기초자치단체, 기초의회의 대립, 지방정부의 밀어붙이기 추진으로 해법을 찾기가 쉽지 않았던 행정계층구조 문 제는 주민투표가 해결방안으로 제시되면서 지방정부는 투표율을 높여 지역주민의 지 지를 얻음과 동시에 정책추진을 원활히 하고자 하였다. 지역신문은 이러한 지방정부 의 논리에 적극적으로 동조하면서, 결과적으로 뉴스 보도가 높게 나타났다.
법․제도/연구 미비 프레임은 제민일보가 14.8%로 가장 높게 나타났으며, 한라일 보 14.4%, 제주타임스 13.8%, 제주일보 8.0% 순으로 집계됐다. 법․제도/연구 미 비 프레임은 제주도의 행정계층구조 개편 자체가 헌법에 위배되지 않고 과연 타당한 가를 다룬 것으로서, 행정계층구조 개편 정책실행 자체의 가부를 결정하는데 있어 가 장 핵심적인 사항 중의 하나라고 할 수 있다. 행정계층구조 개편 문제를 해결하기 위
해 주민투표가 해결방안으로 제시되면서, 지방자치단체는 주민투표의 법적 타당성을 거론하면서 헌법재판소에 권한쟁의심판 청구를 하기에 이르렀다. 이에 앞서 일부 학 자들은 행정계층구조 개편이 시민참정권을 훼손하는 위헌 요소를 제기하기도 했다.
그러나 지역신문의 보도건수가 비교적 적고, 사건이 일어난 현상에만 치우친 나머지 사건의 전체적이고 포괄적인 이해를 가능하게 해주는 심층적인 보도는 부족한 것으로 나타났다.
상대적으로 적게 반영된 지역발전 프레임은 제민일보가 7.8%로 상대적으로 높았 고, 다음으로 제주타임스 5.7%, 제주일보 3.0%, 한라일보 2.9%로 나타났다. 지역 발전 프레임은 행정계층구조 개편이 가져 올 유·무형의 경제적 효과나 지역발전의 인 센티브, 외자유치의 효율성, 지역개발 등에 초점을 맞추어 행정계층구조 개편의 의미 를 구성하는 프레임이다. 그러나 4개 지역신문 보도는 매우 적게 나타났는데, 이는 행정계층구조 단일화에 대한 보상으로써 정부의 경제적 지원이나 제주특별자치권 부 여, 외자유치의 수월성 등에 대해 중앙정부의 확실한 확답이나 언급이 적었고, 행정 계층구조가 개편됐을때와 그렇지 않았을 때의 지역발전에 미치는 결과에 대한 지역민 의 관심과 기대에 대한 보도는 매우 소홀했던 것과 일맥상통하는 결과라 하겠다.
주로 행정계층구조 개편 찬성론자들의 의미를 구성하는 행정 효율성 프레임은 제주 타임스가 6.9%로 가장 높게 나타났으며, 다음으로 한라일보 4.8%, 제민일보 4.3%, 제주일보 2.0%로 나타났다. 이 프레임은 행정계층구조 개편이 가져 올 행정 효율성 의 극대화 또는 유․무형의 행정적 효과 등에 초점을 맞추어 행정계층구조 개편의 의 미를 구성하는 틀로서 사용되고 있지만, 신문보도 건수는 다른 프레임에 비해 적었다.
즉, 행정계층구조 개편을 찬성하는 학계에서 제시되었던 계층수의 과다와 수직적 계 층관계로 인한 문제에 대한 지역신문의 보도가 거의 없었다는 것을 반증하는 것이다.
아울러 계층수의 과다로 나타날 수 있는 문제점으로 업무중복으로 인한 불필요한 마 찰과 책임회피 및 업무의 지연, 불필요한 행정기구 및 인력고용으로 인한 행정의 비 능률, 재원의 낭비, 계층간 기능 중복, 의사전달의 왜곡과 수직적 계층관계로 인한 문 제점은 계층간 엄격한 수직관계로 인해 기초자치단체가 주민관련 종합행정을 수행하 는데 많은 제약이 따른다는 함의의 보도가 적었다는 것을 알 수 있다.
도민합의 프레임은 행정계층구조 개편을 둘러싼 갈등에 대한 해결방안이나 대책을 다루는 보도를 포함한다. 행정계층구조 개편 문제가 지역내 사회적 혼란과 많은 논란 을 불러일으켰던 만큼, 이러한 갈등을 어떻게 해결하고 지역주민의 합의를 끌어내기 위한 중앙정부 및 지방정부의 지원이나 대책마련은 매우 중요한 문제라 할 수 있다.
그럼에도 불구하고 지역신문 보도는 3.4%에 그쳐 이 문제에 많은 관심을 나타내지 않은 것으로 나타났다.
각 신문사간의 프레임 사용빈도 수의 차이는 지역신문들이 행정계층구조 개편 관련