정치 지도력과 정치 개혁

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하나는 우리 경제의 각종 구조적 문제의 해결을 위해 국민을 설득시키는 정치적 결단을 이루어 내거나 정치적 지도력을 발휘 하는 것이고,

다른 하나는 미래에 대한 청사진과 비전을 제시하는 것임

제Ⅰ장 서론 47

우리나라에 공짜 무상복지 바람이 무섭게 불고 있다. 인류역 사에서 복지바람이 불기 시작한 것은 그리 오래되지 않았다. 1834년 영국의 구빈법부터 계산을 하더라도 고작 180년 정도이 다. 그렇게 본다면 최근 우리나라 정치권을 중심으로 불고 있는 무상복지 바람은 새로운 것도 이상한 것도 아니다. 사실 복지선 진국에서도 복지정책을 두고 수없이 많은 논쟁이 있어 왔다. 문 제가 있다면, 아니 논쟁의 핵심은 복지의 내용과 방향이다.

우리나라에 2012년 4월 총선에서 불기 시작하여 12월 대선까 지 꽤나 장시간 불었던 바람은 경제민주화 바람이다. 경제민주 화란 바람은 인류역사상 초유의 것이라 그 방향을 종잡을 수 없 다. 경제민주화는 단어 그대로 경제의 민주화이고, 이것은 곧 경제의 정치화를 의미한다. 즉, 경제민주화란 정치적 의사결정 과정이 시장적 의사결정 과정을 지배한다는 것을 의미한다. 국 가의 번영을 통해 국민의 복지를 증대하기보다는 인기 영합적 정책으로 표를 끌어 모아 정권을 잡아 보겠다는 일부 좌파 진보 세력의 기만적 술수가 대한민국의 척박한 지적 토양에 뿌리내 린 것이 경제민주화의 시작이다

역사는 반복된다. 반복되는 역사에서 교훈을 얻지 못하는 조 직과 나라의 구성원들은 그 삶이 비참해지고 때로는 조직이나 나라 자체가 망하게 된다. 무상복지 사회를 지구상에 구현하고 자 했던 나라, 옛 소련이 70여 년 만에 지구상에서 사라진 지 20년밖에 지나지 않았다. 세금이 없는 지상천국의 나라, 무상복 지의 나라인 조선민주주의인민공화국의 인민들은 독재와 기아 에 신음하고 있다. 역사상 경제민주화를 가장 완벽히 이룬 나라

48 복지정책에 대한 근원적 고찰

가 옛 소련과 중국 그리고 현재의 북한이다. 재벌도 없고, 노동 자가 나라운영의 중심이고, 일감 몰아주기도 없고, 동반성장위 원회도 필요 없고, 세금은 아예 없고, 대형마트의 영업시간 제 한도 필요 없는 등 이 나라 진보 좌파세력들이 내세우는 경제민 주화가 실현될 뻔했던 곳이 이들 공산주의 국가들이 아닌가? 그 러한 경제민주화를 오늘 이 시점에서 이 땅에 실현하고자 하고 있다.

개인이든 나라든 언제나 선택에 직면하고 그 선택에 따라 명 멸(明滅)한다. 복지정책에 관련된 논쟁이든 경제민주화에 관련 된 논쟁이든 논쟁의 핵심은 정책의 목적과 이를 달성하기 위한 정책수단의 선택이다. 복지나 경제민주화의 개념, 목적, 수단을 두고 사회구성원 간에 전개되는 논란의 밑바탕에는 서로 다른 이념과 사상이 자리 잡고 있다. 따라서 복지논쟁, 경제민주화 논쟁을 제대로 이해하려면 그 바탕이 되는 이념논쟁을 반드시 살펴보아야 한다. 정책논쟁의 근원이 이념논쟁이기에 정책논쟁 을 제대로 하기 위해서는 먼저 이념논쟁을 제대로 해야만 한다.

이념은 개인차원에서나 정당차원에서 그 자체로서 큰 의미를 갖고 각기의 존재이유와 결부된다. 우리나라에는 아직까지 ‘정 치의 장’과 ‘정책의 장’의 연결고리가 이념이라는 사실이 인지되 고 있지 못하다. 국가의 주요정책들의 우선순위와 구체적 내용 을 두고 진보 좌파와 보수 우파 간의 극명한 대립은 각자가 착 용하고 있는 이념이란 안경의 색깔의 차이 때문인 경우가 대부 분이다. 이념의 차이에 따른 정책대립을 과학적 논의로써 해결 하려는 노력은 실패하기 마련이다. 정책에서의 이념의 중요성을

제Ⅰ장 서론 49

모르고 이념자체에 대한 인식이 부재한 상태에서 정책을 논의하 다 보니 정책논의가 제대로 이루어지지 않고 겉돌기만 한다.

본고에서는 복지정책에 대해 근원적으로 알아보고자 한다. 이를 위해 Ⅱ장에서는 정부의 존재 이유와 역할에 대한 올바른 이해를 위해 머스그레이브와 스미스 그리고 뷰캐넌의 정부의 역할에 대한 견해를 살펴보고, 복지국가에 대해 살펴본다. Ⅲ장 에서는 최근 우리나라에 강하게 불고 있는 복지바람에 대해 보 수와 진보 간의 복지정책의 이념논쟁에 대해 살펴본다. Ⅳ장에 서는 조세 복지 중첩의 개념과 규모 그리고 문제점과 감소방안 을 살펴본다. Ⅴ장에서는 복지재원의 확보방안을 살펴보기 위해 재정운용, 우리나라 세제의 문제점과 개혁방안, 지하경제 등을 살펴본 후 재원조달의 구체적인 방안을 살펴본다. 그리고 Ⅵ장 에서는 몇 가지 정책적 과제에 대한 대안을 모색하며 성찰한다.

제Ⅱ장 정부의 역할과 복지국가 53

1. 정부의 역할

복지의 내용과 범위를 어떻게 가져가야 할 것인가는 정부의 기능과 역할을 어떻게 규정하느냐 하는 것과 밀접히 관련되어 있다. 따라서 복지를 논의하기 위해서는 정부의 존재이유와 역 할에 대한 올바른 이해가 선행되어야 한다. 정부의 정의 그리고 정부의 존재이유와 역할은 전문가는 물론 일반국민도 다 아는 것으로 이해되고 있다. 그러나 현실은 그렇지 못하다. 우리나라 의 초 중 고 대학 교과서 어디를 살펴보아도 정부의 기능과 역 할에 대해 올바르게 제대로 기술되어 있는 경우가 거의 없다. 많은 경우 시장의 실패를 전면에 내세우고, 미시적 거시적 시장 실패를 정부개입에 의해 교정하는 것이 정부의 역할이라고 서 술되어 있다. 물론 틀린 주장은 아니다. 그러나 정부의 역할에 대한 이러한 불충분하고 잘못된 서술은 국민을 오도하고 정부 정책 수립에 오류를 범하게 하는 요인이 될 수 있다.

정부의 역할에 대한 논의는 선각자들에 의해 많이 있어 왔다. 다음에서는 정부의 역할과 관련하여 대표적인 세 명의 학자의 견해를 살펴보자.¹⁾

1) 정부의 역할에 대한 보다 자세한 논의는 최 광 이성규, “우리나라 경제학 원론 교과서에서의 자본주의 시장경제와 정부의 역할에 대한 서술 현황과 대안 모색”, 경제학연구 , 제58집 제3호 2010 참조. 이 논문은 정부의 일 반적 역할을 다루고 있지, 복지와 관련된 역할을 논의하고 있지는 않음.

54 복지정책에 대한 근원적 고찰

가. 머스그레이브의 견해

“정부의 역할이 무엇인가?”에 대해 국내외 경제학 공공경제학 교과서에서 가장 널리 수용되고 있는 견해는 머스그레이브 (Richard A. Musgrave)의 견해이다. 1959년에 출간된 그의 명저

재정이론 (The Theory of Public Finance)에서 머스그레이브는 정부의 역할을 자원배분기능, 소득분배기능, 경제안정화기능 등 셋으로 규정한 것으로 알려지고 있다. 물론 틀린 주장은 아니 다. 그러나 정부의 역할에 대한 머스그레이브식 서술은 학생들 과 국민을 오도하고 정부정책 수립에 오류를 범하게 될 가능성 을 배제할 수 없다. 그가 의도했던 것은 모든 정부의 정책이 자 원배분, 소득분배 그리고 경제안정화에 영향을 미친다는 것이었 지, 이들 세 기능이 정부의 역할이라고는 하지 않았다.

머스그레이브의 잘 알려진 정부의 3대 기능을 원전(原典)에서 살펴보면 정부의 기능으로 설명한 것이 아니다. 예산정책의 3대 목표(three objectives of budget policy)를 논하면서 가상적 나라 의 재정부(Fiscal Department)의 업무상의 책임을 논하는 과정에 서 배분지부(allocation branch), 분배지부(distribution branch), 안정지부(stabilization branch) 등 세 지부(branch)로 구분하였던 것에 불과하다. 단지 예산의 규모와 내역이 세 부서의 목적과 행 동원칙의 상호작용에 의해 결정됨을 보여주고자 했을 뿐인데, 이 후 머스그레이브에 의한 정부의 3대 기능으로 확대 미화되었다.

제Ⅱ장 정부의 역할과 복지국가 55

나. 스미스의 견해

경제학의 창시자인 스미스(A. Smith)에 의하면 자연적 자유 (natural liberty) 질서 아래서 왕이 해야 할 일은 세 가지뿐이다. 즉, 왕이 해야 할 세 가지 의무는 “첫째로 다른 독립된 사회로 부터의 침입이나 전쟁으로부터 사회를 방위하는 임무이고, 둘째 는 가능한 한 사회구성원 간의 억압, 불법을 막는 일로서 법질 서의 확립이며, 셋째는 공공사업과 공공기관을 설립하고 운영하 는 일”이다.

첫 번째와 두 번째 의무조항은 명백하고도 직설적이다. 외부 에서건 내부의 동료시민으로부터건 강제와 억압으로부터 사회 구성원을 국가가 보호하는 것은 지극히 당연하다. 만일 그러한 보호가 없다면 진실로 선택할 자유가 있다고는 할 수 없다. 목 숨이 아깝거든 돈을 내놓으라는 무장 강도 앞에서 자발적인 교 환이 가능하다고는 할 수 없는 일이다.

스미스가 지적한 정부의 세 번째 의무는 다소 논란이 많은 항목이다. 스미스가 아주 좁은 의미에서 설파한 이 대목은 그 후에 수많은 정부의 활동을 정당화시켜주는 데 일조를 해왔다. 본래의 의도는 자유사회를 유지하고 발전시키는 데 필요한 정 부활동을 올바르게 지적하는 것이었지만, 이 세 번째 기능이 정 부의 역할을 무한하게 확대시키는 구실로 작용해왔다. 오늘날 논의되는 복지기능이 스미스의 세 번째 의무에 포함되는지는 사실 분명하지 않다. 스미스가 “정부의 비대에 따른 낭비에 의 해 국가가 가난해지거나 망할 수” 있음을 걱정했던 사실에 미루

56 복지정책에 대한 근원적 고찰

어 볼 때 복지와 관련하여 스미스는 정부의 역할을 최소한에 한 정한 것으로 유추할 수 있다.

다. 뷰캐넌의 견해

노벨경제학상 수상자인 뷰캐넌(James M. Buchanan) 교수에 따르면 정부가 해야 할 일은 기본적으로 두 가지이다. 첫째는 경 제적 번영을 구가하기 위한 경제체제의 기본 틀을 잘 짜주는 것 이고, 둘째는 시장을 통하여 제공되지 못하거나 제공되더라도 완 벽하게 제공되지 못하는 재화나 용역을 공급하는 것이다. 뷰캐 넌은 첫 번째 기능을 정부의 보호적 기능(protective function), 두 번째 기능을 생산적 기능(productive function)이라 불렀다.²⁾

정부의 보호적 기능은 스미스의 첫 번째와 두 번째 의무조항 을 포괄하는 것으로 국민들이 자유로운 환경에서 자신들의 능 력을 최대한 발휘할 수 있도록 기본적인 제도를 마련해주는 것 으로서 이에는 법과 질서의 유지가 포함된다. 정부는 시민들 서 로 간에 또는 외부 침입자에 의하여 범법활동이 저질러져 피해 를 입지 않도록 보장해주는 합법적인 힘을 독점적으로 갖고 있 다. 개개인이 타인으로부터 고통을 당하지 않고 살 수 있도록 하고 수많은 사람들이 조화를 이루어 서로 교분(交分)할 수 있 도록 각종 법령체계를 확립해 주는 것이 정부의 보호적 기능의

2) 뷰캐넌의 보호적 기능과 생산적 기능을 하이에크는 각기 강제 기능과 서비 스 기능이라 불렀다. 민경국, 한국경제, 자유주의에서 돌파구를 찾아라-좌 파의 치명적 자만 뛰어넘기 , FKI미디어, 2007 참조.