4.1 정책조합의 개념
정책조합은 정책목표를 효율적 또는 효과적으로 달성하기 위한 정책수 단의 배합(combination)이다. 이때 정책수단은 정책의 효율성 및 효과성에 의도적/비의도적으로 영향을 주는 정부를 비롯한 공공 분야의 개입으로 볼 수 있으며, 프로그램, 조직, 규칙, 규정 등으로 제시된다. R&D 투자에 목 표를 둔 정책조합이라면, ‘공공‧민간 섹터 내 R&D 투자 및 성과에 영향을 미치는 정책수단의 상호작용 결합’이라고 할 수 있다. 직접적인 자금 지원 이나 재정 인센티브 제공과 같은 정책영역 내부 활동뿐만 아니라 R&D 활 동에 영향을 미치는 환경 규제 등 타 정책영역과의 상호작용까지 포함하는 행위이다.
정책조합의 핵심 논거는 정책수단이 서로 다른 정책수단과 서로 긴밀하 게 상호작용하며, 조합의 경우, 수에 따라 그 결과가 달라진다는 것이다.
정책조합은 다른 정책 간 상호작용 및 상호의존에 초점을 두고 있으며, 공 공정책을 형성하는 행위자, 수단, 제도, 상호작용에 대한 이해의 강조를 통 해 유용한 개념화를 달성할 수 있다.
정책조합은 정책통합(policy integration)7과 유사하게 통합적인 정책 접
근을 강조한다. 따라서 정책조합도 정책통합과 유사하게 정책의 정합성, 소통, 주체 간 연계 및 조정을 중요한 과제로 삼는다. 그러나 정책조합은 정책수단의 포트폴리오와 수단 간 균형‧연계‧통합을 강조한다는 점에서 정책통합과 차이가 있다(Flanagan et al., 2011).
한편, 정책목표와 이를 달성하기 위한 정책수단이 정합성을 이룰 때 정책 의 효율성과 효과성은 높아지게 된다. 즉, 정책의 실효성은 일정한 정책목표 를 달성하기 위해 다양한 정책수단을 채택할 수 있고, 정책목표와 일정한 정 책수단들이 서로 정합성을 이룰 때 높아지는 것이다. 이 때 정책조합은 정책 목표와 그 목표를 달성하기 위한 단일 정책수단의 조합, 정책목표와 여러 가 지의 정책수단들의 조합 등 다양한 형태로 나타난다(Kieron et al., 2010).
그림 2-4. 정책의 수직성‧수평적 정합성과 정책조합
자료: 성지은 외(2009).
7 정책통합은 정책의 본질적인 속성인 복잡성‧시스템적 특성을 실제 정책과정에 반영하려는 노력이다. 기존의 부처주의를 뛰어넘어 문제해결과 임무를 중심으 로 정부기능을 묶음으로써 정부 전체의 효율성과 목표 달성에 기여하도록 하 는 것이다. 이를 위해 정책통합은 장기적인 비전 창출과 사회적 합의를 강조하 며, 정책실험과 학습에 무게를 둔다(성지은 외, 2009).
정책기획
4.2 정책조합의 목적과 대상
정책조합의 목적은 보다 효율적이고 효과적인 정책목표의 달성이다. 정 책조합은 정책목표를 달성하기 위해 상충되는 정책수단 간에 갈등을 줄이 고 시너지를 창출할 수 있다는 점에서 의의를 찾을 수 있다. 에너지 절약 및 온실가스 배출저감을 위해 1)홍보, 훈련, 교육, 2)기준 설정 등의 규제, 3)에너지 가격책정, 자금 및 세제지원 등의 경제적 수단, 4)연구개발, 5)정 부-업체(공공부문/민간부문)간의 자발적 협약(VA: Voluntary Agreement) 등 기존 정책수단의 단점을 보완하기 위한 수단으로서 정책조합을 활용하 고 있는 것이 그 예이다. 더 나아가 여러 정책 부문에서 정책 패키지를 구 성하여 정책수단의 효과가 상충되는 정책은 지양하고 상호보완이 가능한 정책수단들로 조합함으로써 시너지 효과를 거두려는 다양한 노력이 이루 어지고 있다. 승용차에 대한 연료세 및 자동차세 부과와 함께 대중교통수 단에 보조금을 지급할 때 대폭적인 승용차 사용 감소를 이끌어낼 수 있으 며 수당(급여)지급, 육아휴직제도, 보육지원 등 다양한 정책수단들의 조합 을 통해 출산율 제고라는 장기적인 정책목표가 달성될 수 있음을 강조하는 것이다.
정책조합의 대상과 범위는 다양한 정책영역에서 활용되는 모든 유형의 정책수단을 포함한다. 여러 부처 영역에 걸치는 정책이 정합성을 확보하기 위해서는 각 부문별 정책목표 및 수단들이 서로 잘 조정되고 상호 지원할 수 있도록 설계될 필요가 있다.
주어진 정책목표를 달성하기 위한 정책조합은 그 나라의 제도적 성격과 상황에 따라 달라진다. 정책조합의 대상이 되는 정책수단이 처해진 시간과 장소, 그리고 그것을 집행하는 행위 주체에 따라 의미가 달라지기 때문이 다. 따라서 단일한 수단일지라도 다양한 논쟁을 야기하며 각종 이론적 근 거 및 목표들과 관련되어진다(Kieron et al., 2010; Flanagan et al., 2011).
4.3 정책조합 차원과 유형
정책수단의 결합은 이론적으로 상보성을 띠는 결합, 비생산적 결과가 도 출되는 결합, 연속성을 담보로 할 때 상보성을 가지게 되는 결합, 이렇게 세 가지 방향으로 분석된다. 이는 정책행위 주체에 의해 개별적‧상호작용 적으로 활용되어 정책의 효율성에 영향을 미친다(Kieron et al., 2010).
또한 정책수단의 조합은 수직적 조합, 수평적 조합, 순차적 조합으로 구 분할 수 있다. 수직적 조합은 정부 행위가 최종 정책대상자에게 도달하기 까지 여러 층의 행위자를 거쳐 전달되는 경우를 말한다. 예를 들어 식약품 에 대한 규정에서 특정한 물질의 유해성을 소비자에게 알린다면 정부는 먼 저 경고문이라는 정보제공 도구를 사용하는 한편 제조회사에게 식약품 안 전에 관련된 사회적 규제를 적용하게 된다. 수평적 조합은 정책목표 달성 을 위해 하나의 도구만을 사용하기보다 복수의 다양한 도구를 혼합, 동시 에 사용함으로써 상호보완적인 정책수단을 설계하는 것이다. 예를 들어 흡 연억제를 통한 국민보건 향상이라는 정책목적을 달성하기 위해 공공장소 흡연금지, 니코틴 등 유해성분 표시의무의 부과, 담배가격인상이라는 수단 을 동시에 실시할 수 있다(전영한, 2007). 순차적 조합은 다양한 정책도구 를 특정 시간 순서에 따라 제공하는 것을 말한다. 처음에는 정보를 제공하 고, 두 번째는 유인 도구를 활용한 다음, 규제적 도구를 사용하는 것이다.
이러한 정책수단의 조합은 정책대상자의 규모와 성격, 정책분야의 특징과 정치적 리스크, 정부의 기능에 대한 사회적 요구 수준, 경로의존성과 맥락 적 특성 등에 영향을 받는다(문명재, 2008; 오민수‧김재일, 2009).
정책조합은 조합의 상호작용이 나타나는 차원을 바탕으로 그 영향력을 분석할 때 좀 더 용이하게 구축된다. 상이한 정책영역들이 공존하는 정책 공간, 다층적 위계 수준을 포괄하는 거버넌스, 실제로 조합이 일어나는 지 리적 속성, 시간 네 가지 차원으로 정책수단의 혼합 또는 조합의 형태가 가늠되는 것이다.
이러한 차원들에서의 복합적 수단은 특정 행위자나 그룹을 대상으로 정책조정의 강도를 증가시키거나, 여러 행위자‧그룹들의 상호작용을 거친
정부와 목표 집단들의 수단 통합을 불러일으킨다. 한편 다층적 거버넌스, 상호의존적인 정책영역, 확대된 시스템 내에서의 조정은 상호작용하는 수 단의 조합을 통해 이뤄진다.
또한 이러한 정책조합의 형태들은 특정 행위자나 집단을 공유하는 수 단, 같은 과정에 참여하는 각기 다른 행위자/집단을 목표로 하는 수단, 더 넓은 시스템 하에서 동일한 목표를 추구하고 있는 행위자들로 인해 연결되 어 있는 상이한 수단들의 상호작용과 ‘동일한’ 수단이 다양한 차원 안에서 상호 영향을 미칠 수 있는 가능성을 제시하고 있다.
정책수단을 선택하고 조합하는 행위에는 잠재적 긴장 요소가 존재하는 데, 이러한 긴장 요소에는 이론적 기반뿐만 아니라 목표와 집행 접근방식 등이 포함된다(Kieron et al., 2010).
그림 2-5. 정책수단의 상호작용 차원과 형태, 그리고 긴장 요소
자료: Kieron et al.(2010).
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4.4 정책통합과 정책조합의 관계
정책조합은 정책통합(policy integration)8과 유사하게 통합적인 정책접근 을 강조한다. 따라서 정책조합도 정책통합과 유사하게 정책의 정합성, 소 통, 주체 간 연계 및 조정이 중요한 과제이다. 그러나 정책조합은 정책수단 의 포트폴리오와 수단 간 균형‧연계‧통합을 강조한다는 점에서 정책통합 과 차이가 있다.