거시건전성 감독체계의 개편 과정에서 중요한 정책과제 중의 하나 는 현재의 금융위/금감원의 이중구조에 대한 문제이다. 이는 정책과 감독의 분리문제이기도 하다. 금융정책 및 감독정책 수립을 담당하는 공무원 조직인 금융위와 금융감독을 집행하는 공적 민간조직인 금감 원이 물리적으로 결합되어 있는 현재의 감독체계는 그동안 많은 비판 을 받아 왔다. 현재의 구조하에서는 정책과 감독의 이해상충이 야기될 가능성이 크고 금융정책을 담당하는 금융위가 상위조직으로 금감원을 지휘하는 구조하에서는 금융안정은 하위목표가 될 수 있다. 특히 금융 정책을 통하여 성장을 도모하는 경우에는 금융안정이라는 정책목표는 우선순위에서 밀리게 될 가능성이 크다.59)
59) 미국의 서브프라임 모기지 사태도 정책에 대한 감독의 제어기능이 제대로 작동
한편으로, 중앙은행이 금융감독 기능을 동시에 수행해야 한다는 견 해도 존재하고 있다. 다만, 이 견해는 다음과 같은 부작용이 발생하게 된다.60) 이는 기본적으로 거시적 정책목표와 미시적 정책목표가 서로 상충될 수 있기 때문이다. 즉, 통화정책이 추구하는 물가안정 목표와 금융감독이 추구하는 개별 금융기관의 건전성 간에 서로 이해상충이 발생할 가능성이 있는 것이다.61) 예를 들어, 중앙은행이 감독하는 금 융기관의 지급불능을 우려하여 통화정책을 긴축적으로 수행하지 못한 다면 결국 인플레이션 부작용을 유발할 가능성이 있는 것이다. 또한 중앙은행이 금융감독 기능을 동시에 수행할 경우 평판손실(loss of reputation)의 우려도 있다. 일반적으로 금융감독 기능을 효과적으로 수
하지 못한 데서 비롯되었다. 금융위기의 원인을 제공한 부실 모기지 대출의 증가는 낙후지역 개발과 저소득계층의 주택소유를 확대를 위하여 클린턴 민주당 정부가 1995년 CRA(Community Reinvestment Act: 지역재투자법)를 강화하여 과도한 주택금 융지원제도를 도입함으로 촉발되었다. 이후 Fannie Mae와 Freddie Mac의 모기지매 입 확대조치, American Dream Downpayment Assistance Act를 통한 무주택 저소득층 과 소수인종의 주택매입 진작책 등은 주택시장 버블을 증폭하는 데 기여하였다. 최 근 두바이의 채무불이행 사태도 성장정책을 건전성 감독기능이 제어하지 못한 사 례라고 할 수 있다. 두바이의 경우 ‘통치자’의 정책에서 기인한 국가부채의 증가 또는 자산가격 급등을 제어할 수 있는 시스템을 작동하였더라면 위기상황까지 가 지 않았을 것이다. (이태규, 전게서, 참조)
60) 윤석헌 정지만, 시스템리스크와 거시건전성 정책체계, 금융연구 (2010.6) 참조 61) 중앙은행이 금융안정에 대해 지나치게 적극적인 입장을 취하는 경우 물가안정에
상당한 부작용이 발생할 우려가 있음을 지적하는 견해도 있다. 가령 빠른 신용팽창 과 물가상승 압력에 대응하기 위하여 강력한 긴축정책이 필요한 시점에서 자산시 장의 과민 반응과 이로 인한 급속한 자산 가격 하락 및 금융시장 불안을 우려하여 정책기조를 완화하는 예를 어렵지 않게 발견할 수 있다. 또한 중앙은행이 금융불안 정에 대해 지나치게 공격적인 입장을 취하는 경우 민간경제 주체의 유인 구조를 왜곡하여 도덕적 해이를 심화시킬 가능성도 지적되고 있다. 평소 금융안정을 중요 시하는 정책기조를 가진 중앙은행이 문제가 발생한 금융기관에 대한 지원에 보다 적극적으로 임할 것이라는 기대를 형성시킬 수 있으며 중앙은행의 지원을 기대한 민간 경제 주체가 지나친 위험추구 경향을 보일 수 있을 것이다. 중앙은행의 정책 목표로서 물가안정과 금융안정 중 한 가지가 다른 목표에 비하여 우월하다든지 한 가지 목표의 달성을 통해 다른 목표를 자동적으로 성취할 수 있다는 등은 그 근거 가 희박한 주장들이다. 따라서 중앙은행은 물가안정과 금융안정 모두를 정책목표로 추구해야 할 것이며 이 과정에서 경제 상황에 따라 두 가지 목표의 상대적 중요성 과 정책 우선순위를 결정하여야 할 것이다.
제 4 절 출구전략과 금융안정화를 위한 시스템위험 관리와 거시건전성 확보
행한다는 사실은 일반 대중에게 잘 알려지지 않지만, 반대로 미시적 감독정책의 실패로 인해 금융기관의 부실 문제가 발생하게 되면 이는 일반 대중의 통화정책에 대한 신뢰성을 훼손하여 물가안정을 저해한 다는 점이 지적된다. 또한 중앙은행이 금융감독 기능을 수행하게 되면 국민의 선거 없이 독립성을 보장받고 있는 중앙은행에 대해 과도한 권한이 집중된다는 비민주성에 대한 우려도 제기된다. 더욱이 전 금융 권을 망라하는 통합 감독기능을 중앙은행이 보유하게 될 경우 중앙은 행의 최종대부자 기능이 손쉽게 비은행권으로 확대될 부작용도 예상 된다. 이와 관련해서, 통화정책과 금융감독 기능의 통합은 비교적 금 융시장 규모가 작은 국가나 단일 통합감독 체제를 채택하지 않은 국 가에서 은행 위주로 부분적으로만 가능하다는 지적도 있다.
따라서 시스템리스크의 제어라는 관점에서도 정책과 감독기능의 분 리는 중요하다.62) 통상 정책에 의한 리스크는 바로 실현되는 것이 아 니라 시스템 내에서 상당기간 꾸준히 축적(build-up)되는 경향을 가진 다. 또한 정책의 대상은 개별 금융기관보다는 전체 또는 일부 금융권 역을 대상으로 하는 것이므로 시스템리스크의 가능성도 크다. 또한 단 기적으로 리스크가 실현되지 않기 때문에 정책기능이 감독기능을 압 도하는 경향도 나타나며 정책에 의해 위법이나 탈법이 행해지는 것은 아니므로 감독당국의 리스크를 조기에 포착하기가 어렵다.
건전성 감독이 경제정책의 하위목표로 자리매김하는 경우에는 경기부 양을 위한 정부의 금융정책에 건전성을 책임지는 감독당국이 제어를 가 하지 않고 오히려 묵인 내지 동조함으로써 위험을 증폭시켜 경기순응성 을 확대할 가능성이 크다. 따라서 정책과 감독기능은 분리하는 것이 거 시건전성 감독의 효율성 제고를 위하여 필요하며 이는 금융감독의 중립 성 확보를 위해서도 필요한 일이다. 또한 중립성이 강화되면 감독당국의 책임성도 커져 감독업무의 효율성 및 전문성도 제고할 수 있을 것이다.
62) 이하에서는, “이태규, 전게서” 참조
경제 금융정책과 금융안정 간의 관계는 정책의 성격에 따라 달라 질 것이다. 금융안정에 중립적인 정책이 있을 수 있으며 오히려 금융 안정을 위해 필요한 정책이 있을 수도 있다. 여기서 강조하고자 하는 바는 정책목표를 달성하기 위해 생길 수 있는 리스크의 축적 또는 금 융불안 요소를 감독기능을 통해 해소할 수 있어야 한다는 것이다. 특 히 정책의 성격이 성장지향적일 때는 더욱 그러하다.
현재 우리나라는 통화정책과 금융감독 담당기관 간 분리체제를 택 하고 있는데, 이러한 분리체제 하에서는 각 기관이 자신의 임무만 수 행하면 그만이고 기관간 협조는 중요하지 않다는 착각에 빠질 가능성 이 있다. 그러나 이러한 착각은 매우 부적절한데, 두 기관으로 분리된 상황에서 정보소통의 필요성이 오히려 커졌기 때문이다. 통화정책과 금융감독 간 통합 논의의 핵심이 중앙은행의 미시적 감독정보에 대한 접근을 최대한 보장하려는 취지에서 비롯되었음을 인식할 필요가 있 는 것이다. 금융안정 기능을 수행하는 두 기관이 분리되었기 때문에 정보교류, 거시건전성 정책협조 등의 측면에서 한국은행과 금감원 간 원활한 협조체계 구축은 실제로 더욱 중요해졌다고 할 수도 있다. 이 런 점에서도 한국은행의 금융안정 책무를 법률에 명시적으로 반영하고 아울러 한국은행과 금감원 간 공식적인 협력체계를 구축하는 것은 바 람직한 것으로 판단된다. 특히 시스템 위기시에는 통화정책과 감독정 책 간 긴밀한 협조체계를 공식화하는 제도 마련도 필요할 것이다.63)