(1) 이해상충의 문제
우리나라 정부계획의 가장 큰 문제점은 앞에서 지적하였듯이 위원회를 통한 계획의 수립/검토 및 공공기관의 개입에 따른 이 해상충의 문제라고 할 수 있다. 위원회의 참여에 따라 사실상 여 러 이해집단을 대표하는 사람들이 정부계획의 수립에 깊숙이 간 여하게 되고 이는 계획의 공정성과 사회적 최적을 손상시킬 수 있는 가능성을 배제할 수 없게 된다.
또한 정부를 대신하여 공기업과 같이 특정한 이해를 반영할 수 있는 공공조직이 정부계획의 수립에 실무를 담당함으로써 특정 조직의 이해를 반영할 수 있는 가능성이 크다고 할 수 있다.
(2) 선점(Preemption)과 진입규제
특정 산업 및 시장과 관련된 정부계획의 경우 계획을 통해 특 정한 공공기관이나 공기업의 시장점유를 사실상 확보하게 되는 경우가 적지 않게 나타난다. 예를 들어 [첨부 2]에 나타난 것처럼 공기업이나 공공기관이 많이 진출해 있는 SOC시설에 대하여 진 입규제가 총 38개 법률에 58건이 나타나고 있다.10) 물론 관련 산 업에 민간기업의 진출이 아예 없거나 유사한 부문에 특별히 민간
10) 전국경제인연합회(1999).
기업의 활동을 방해하지 않는 경우가 상당수 있다는 항변이 제기 될 수 있다. 또한 수익성이 낮거나 정부의 보조가 필수적이어서 정부의 공적 조직이 이를 맡을 수밖에 없다는 항변도 제기될 수 있다. 그럼에도 불구하고 공공기관이나 공기업이 관련 사업의 시 장을 일정부분 확보하게 될 때 여러 문제점이 예상된다. 이제 이 같은 항변을 차례로 검토한다.
우선 관련 산업에 민간기업의 진출이 아예 없거나 유사한 부문 에 특별히 민간기업의 활동을 방해하지 않는다는 경우를 살펴보 자. 이 경우 정부계획에 의하여 공공기관이나 공기업이 관련 사 업을 주도하게 될 때 민간기업은 공공조직이 시장을 선점하였기 때문에 처음부터 이 부문에 진출할 생각을 하지 않게 된다. 즉 민 간기업이 없어서 공공조직이 이 부분에 진출할 수밖에 없었다기 보다는 공공조직의 존재로 인하여 민간기업이 진출하지 않았을 가능성이 큰 것이다. 비록 처음에 민간기업이 진출하지 않아서 공공조직이 이를 담당하였다고 할지라도 정부계획을 통하여 선점 한 공공조직이 추후에 민간기업이 진출할 수 있는 여지를 없애 버리게 되는 경우가 나타날 수 있다.
이 밖에도 정부계획에 의하여 시장을 확보한 공공기관이나 공 기업이 직접적으로 민간기업의 영역을 선점하지는 않는다고 할지 라도 민간기업이 할 수 있는 사업을 대체하는 경우도 적지 않다.
일례로 후술하게 되는 장기전력수급계획에서 원자력발전설비의 비중이 정해지게 되면 이는 간접적으로 민간이 참여하는 가스발 전의 비중에 영향을 주게 되는 셈이다. 또한 주택종합계획에 의 하여 주택공사가 담당하는 임대주택의 건설은 사실상 민간 주택 건설사업의 공급물량에 영향을 미치게 된다.
수익성 문제로 인하여 정부계획을 통해 공적 조직이 사업을 담 당하는 경우에도 이러한 선점효과는 사라지지 않는다. 우선 수익
성이 없다고 하여서 반드시 공적 조직에서 수행하여야 할 필요는 없다. 수익성이 없다는 것은 자발적으로 이를 맡을 사업자가 없다 는 것을 의미한다. 공적 조직이 이를 수행한다고 하여서 없는 수익 성이 나타나는 것은 아니며 오히려 민간 사업자보다도 더 효율성 이 떨어질 가능성이 높으므로 사실상의 수익성은 오히려 악화되기 마련이다. 정부에서 다른 보조수단을 통하여 수익성을 보전해 주 기 때문에 결국 공적 조직이 이를 수행하는 것이라고 볼 수 있다.
민간 사업자에 대해서도 정부가 보조금을 주는 조건으로 사업을 시행하게 할 수 있으며 필요시에는 보조금을 낮게 받을 수 있는 민 간 사업자를 선정하는 방식으로 경쟁을 유도할 수도 있다.
이상에서 살펴본 것처럼 정부계획에 공공기관이나 공기업이 사 업을 맡아서 시행하는 경우는 사실상 민간이 참여할 수 있는 기 회를 빼앗는 셈이라고 할 수 있어서 선점효과를 갖기 마련이다.
이러한 경우 정부계획은 눈에 보이지 않는 진입장벽의 역할을 하 는 셈이다.
(3) 교차보조(Cross Subsidization)와 가격기구의 왜곡
우리나라 정부계획에는 사실상 많은 소비자간, 사업자간, 지역 간 교차보조를 정당화하는 내용이 포함되어 있다. 교차보조란 서 로 다른 집단에 대하여 인위적으로 한 집단을 희생하여 다른 집 단의 편익을 증대시키는 가격기구에 대한 왜곡을 말한다. 가장 많은 교차보조의 방법은 가격에 대한 규제이다. 정부는 공공기관 이나 공기업이 운영하거나 간여하는 사업에 대하여 여러 형태로 가격에 대한 규제를 실시한다. 특히 여러 계층의 소비자를 구분 하고 이들에 대하여 다른 요금을 책정하도록 하는 이른바 요금구
조에 대한 규제를 통하여 소비자간 교차보조를 유도한다. 일례로 우리 정부는 전기요금에서 산업용, 농사용 등을 지원하고 가정용 과 일반용에 대하여 원가보다 비싼 요금을 부과하고 있다. 또한 전력부문에서 도시가스, 지역난방, 국내 무연탄 및 수자원 그리고 원자력산업을 지원하게 함으로써 에너지원간 교차보조를 시행하 고 있다. 주택부문에서는 수도권에 공급하는 택지의 가격을 높게 하고 기타 지역에 공급하는 택지의 가격을 낮추는 방식으로 교차 보조를 시행하고 있다.
또 다른 방법은 각종 부과금을 통하여 요금에서 기금 등을 조 성하는 방법이다. 보통 정부에 의하여 조성된 기금은 특정한 목 적이나 분야에 활용되기 마련이다. 이는 결국 소비자들이 모아서 낸 돈으로 특정 부문이나 지역 또는 다른 소비자를 지원하는 데 활용하는 셈으로서 교차보조의 한 유형이다. 전력부문의 예를 들 자면 소비자에게 부과하는 전력산업기반조성기금의 일부는 경제 성이 떨어지는 국내무연탄, 신재생에너지, 열병합발전소 등을 지 원하는 데에 쓰이게 된다. 석유수입에 부과되는 부과금도 원유 비축사업 외에 연탄가격 지원이나 에너지절약사업 등에도 사용된 다. 주택복권, 주택 저당증권, 이자 수입 그리고 국민주택채권 및 청약저축 등으로 조성된 국민주택기금은 임대아파트 조성과 저소 득층의 주택사업 등에 활용된다.
정부계획은 이러한 교차보조를 지원하는 수단으로 유용하게 활 용된다. 정부계획을 통하여 특정한 부문, 지역 및 소비자에 대한 지원목표 또는 전체 산업이나 시장에서의 점유율 목표가 제시되 면 이를 실행하기 위하여 관련 공공기관이나 공기업은 요금구조 를 조정하고 가격을 규제하며 관련 부문에 대한 각종 지원시책을 제시한다. 정부계획은 이처럼 정상적인 시장 메커니즘과 가격기 구에 의해서는 이뤄질 수 없는 특정한 부문으로의 자원배분을 용
이하게 하기 위하여 정부가 인위적으로 시장과 가격기구를 왜곡 하는 현상을 동반하는 경우가 많다.
(4) 공공부문의 확대
정부계획은 공공기관과 공기업의 활동을 진작시키고 이들의 참 여를 통해 주무부처의 영향력을 넓힘으로써 ‘큰 정부’로 나아가는 유력한 수단이 된다. 우리나라는 정부조직 외에도 다양한 형태의 공공부문이 자리 잡고 있다. 현재 정부산하기관은 위탁기관, 출연 기관, 출자기관, 보조기간, 비영리법인 등이 포함되어 약 500여 개 로 추산되고 있다. 정부산하기관은 종사인원 면에서는 중앙부처 소속 공무원 수와 비슷한 수준이며, 사업예산도 중앙정부의 예산 보다도 큰 금액이다.
국무조정실은 정부산하기관보다 큰 개념으로서 정부산하기관, 유관단체, 법인, 협회 등을 포함하여 준공공기관으로 분류하고 이 들이 각종 정관･내규 등의 규정으로 국민, 기업 및 회원(사) 등에 부담과 의무를 주는 유사행정규제의 정비를 추진하고 있다. 이에 따르면 준공공기관의 수는 1,000여 개에 가까우며 그 범위는 다 음과 같이 분류할 수 있다.11)
◦투자기관: 정부가 납입자본금의 50% 이상을 출자한 법인으 로서 ｢정부투자기관관리기본법｣의 적용대상이 되는 법인 (예) 한국전력공사, 한국관광공사, 농수산물유통공사, 대한주
택공사 등
11) 국무조정실(2005).
◦출자기관: 정부가 납입자본금을 출자하여 최대주주가 된 법 인 중 정부투자기관 이외의 법인
(예) 한국감정원, 한국자산관리공사, 한국지역난방공사, 대한 주택보증(주) 등
◦보조기관: ｢보조금의예산및관리에관한법률｣ 또는 관련 법령 의 규정에 따라 정부보조금 지원을 받거나 재정 또는 공적 기금 등으로부터 소유경비를 지원받는 기관 및 단체 (예) 대한법률구조공단, 대한체육회, 한국보훈복지의료공단 등
◦위탁기관: 정부를 대신하여 등록･심사･허가･감독 또는 기타 공공목적을 수행하면서 법령에 근거하여 회비, 수수료, 부담 금 등을 징수하는 기관 및 단체 또는 법령에 근거하여 특수 공공목적 기능을 수행하고 이에 따른 사업수입을 조성하는 기관 및 단체
(예) 예금보험공사, 대한지적공사, 국민체육진흥공단, 한국전 기안전공사, 전국은행연합회, 한국증권업협회, 대한석유협 회, 대한건설협회 등
◦출연기관: 운영비･사업비 등 기관소요경비를 정부출연금으 로 지원을 받는 기관으로서 출연 연구기관 및 비연구 출연 기관으로 구성
(예) 신용보증기금, 기술신용보증기금, 지방자치경영협회, 한 국개발연구원 등
◦비영리법인: 민법 등의 규정에 따라 주무관청의 허가를 받 아 비영리법인으로 등록한 협회, 단체, 조합, 공제회 등
손원익 외(2004)에 따르면 기업이 연간 부담하는 준조세는 부담 금, 사회보험금, 강제성 기부금 등을 포함하여 23조원을 넘어서고