이 사건의 모든 측면의 기초는 경제적 규제와 경쟁의 악의적인 결합에 서 시작되었다. 그러므로 사업의 피규제 부문은 비규제 부문이나 경쟁 부문으로부터 구분되어야 하였다. 지방적 전화서비스는 가까운 장래에는 경쟁시장으로 될 가능성이 적었으므로, 경쟁시장으로부터 격리되어야 하 였다. 또한 분할의 시점에 장거리서비스는 일부 경쟁에 직면하여 있었지 만, 여전히 AT & T에 의하여 지배되고 있었고 FCC와 주정부에 의하여 규제되고 있었다. 그래서 AT & T의 장거리 부문인 피규제 장거리 통신사
제 2 장 미국의 AT & T 분할 사례
업자를 비규제 장비제조업자인 Western Electric으로부터 분리하자는 주장이 제기될 수 있었다. 그러나 정부는 AT & T의 전체적 분할을 추구 하지는 않기로 결정하였다. 첫째, 제조와 서비스간의 수직적 통합이 일정 한 효율성을 제공하지 않으리라는 점을 증명할 수 없었다. 둘째, 분할의 시점에 전국적 네트워크를 구성하고 있는 몇몇 경쟁자들이 존재하므로, AT & T가 잔존한 수직적 연결을 경쟁에 피해를 주도록 사용할 능력을 가질지도 분명하지 않았다. 종래 FCC는 자신의 관할 부문의 서비스에 대한 진입장벽을 제거하여 왔으며, 장거리 서비스에 대해서는 잠재적 경 쟁으로부터 자유로운 영역은 거의 남아있지 않았다. 게다가 개방된 진입 체제내의 비효율적인 생산과 불합리한 가격구조로 인하여 경쟁자의 진입 과 성장이 저해될 것이었다. 그래서 정부는 AT & T가 규제에 의하여 반 경쟁적 행위를 유발하는 것을 방지하기에 충분하도록 여하한 피보호 규 제 독점을 보존하지 않도록 하려는 FCC의 정책을 추종하기로 하였다.
제안된 구제책의 두 번째 측면은 Bell System을 분할하여 신설할 지 방운영기업을 하나로 할지 복수로 할지 결정하는 것이었다. Bell 운영기 업들은 상당한 수요독점력을 보유할 것이기 때문에, 이들 기업을 단일한 존재로 잔존하게 허용한다면 장비제조시장에 피해를 줄 수 있었다. 또한 복수의 운영기업들을 신설하는 것은 주 규제기관들에게도 도움이 될 수 있었다. 수년간 그 기업들의 성과는 상이하게 나타날 것이고 운영의 효 율성의 현실적이고 정확한 기준의 기초자료를 형성할 수 있기 때문이었 다. 마지막으로, 만일 지방서비스기업들에 의한 경쟁적 활동에 대한 격리 가 완화되었다면, 지방전화기업들이 상호간에 자기들의 허가지역과 지리 적으로 연관되지 않은 서비스에 있어서 경쟁을 시작할 유인을 가질 것으 로 기대할 수도 있었다. 그 예는 무선전화시스템으로서, 이 분야에서는 실제로 분할 이후에 지방 운영기업들이 경쟁을 하기 위하여 서로의 영역 을 침범하였다.
그렇다면 다음 문제는 운영기업의 수를 얼마로 할지 결정하는 것이었 다. 하나의 방안은 23개의 Bell 운영기업들을 모두 분리하는 것이었고, 또 다른 방안은 신설 기업들의 시장점유율이 경쟁문제를 제기하기 시작
제 2 절 1974년 사건과 수정된 최종판결(MFJ)
할 수준까지 그들간의 결합을 허용하는 것이었다. 정부는 후자를 선택하 였고, 결국 7개의 지방 기업으로 정하였다. 그러나 이 문제의 논의에 있 어서 8개나 6개가 아니라 왜 반드시 7개여야 하는지에 대한 근거는 별 도로 제시되지 않았다.
다음의 문제는 지방 기업들과 장거리 기업간의 경계를 획정하는 것이 었다. 정부는 지방기업들을 지방서비스의 스위치에서 분할할 것을 제안 하였다. 이렇게 되면 하나의 지방서비스 지역으로부터 다른 지역으로의 통화는 장거리서비스로 간주되고 경쟁에 개방될 예정이었다. 그러나 실 제 협상 중에 AT & T는 정부공무원에게 이러한 방안이 비현실적이라는 점을 납득시켰다. 대도시지역에서는 인근의 지방 스위치는 흔히 그것들 을 연결하는 중계기(trunk)를 제공하여왔다. 이 중계를 지방기업들이 아닌 AT & T에게 할당하는 것은 그것에 어느 정도 확장된 지방 네트워 크의 일부인 독립적인 중계기를 다수 제공하는 결과가 될 것이었다. 일 단 제공된 중계기가 지방기업에게 할당된다면, 정확히 어디에서 지방과 장거리의 경계를 정할지 결정하기는 어려웠다. 한 쌍의 스위치가 부여된 중계기에 의하여 연결되었는가 여부는 수요 수준의 문제이고 그래서 인 구․통근 형태 및 지방경제의 구조 등의 변화에 따라 시간이 흐르면 변 할 수 있었다. 이 논의로부터 160개에 이르는 “지방접속 및 전송지역 (Local Access and Transport Areas: LATA)”이라는 새로운 영역 이 부상하였다. 각주의 Bell운영기업은 하나 또는 복수의 LATA로 분할 되었다. LATA의 중심은 통상 통합된 대도시지역(Consolidated Metropolitan Statistical Area)이다. 소도시는 자신의 LATA를 보 유하지 않고, 대신 반드시 경제적으로 통합되거나 인근에 위치하지는 않 더라도 주내의 어떤 대도시와 합쳐진다. LATA내에서 Bell운영기업은 장거리서비스를 제공할 수 있다. 복수의 LATA간에는 주내이든 주간이 든 서비스를 제공할 수 없다. 그와 같은 LATA의 창설 결과 25퍼센트 의 장거리 통화가 LATA내에서 이루어지고 Bell운영기업에 의하여 제 공되었다. 이것은 정부의 기본적 주장과 모순되는데, 왜냐하면 그것은 피 규제 독점에서 파생된, 경쟁적이고 United States v. AT & T사건에서 처음 동기가 되었던 남용에 대한 동일한 유인의 대상이 되는 서비스의 많
제 2 장 미국의 AT & T 분할 사례
은 부분을 도외시하고 있기 때문이다. 대부분 주 규제기관들은 LATA내 에서의 장거리서비스의 공급 사업에 있어서 경쟁을 금지하고 있다.
정부구제책의 가장 흥미로운 측면은 수요독점문제를 방지하고 이들 기 업들간의 사업분야에서의 경쟁을 촉진하기 위한 7개의 독립적 운영기업 들의 창설이라는 예외를 제외하고는 그것이 구조적으로 경쟁적인 시장을 창설하려고 설계되지 않았다는 점이다. AT & T가 시장의 90퍼센트 이 상을 점유하는 장거리서비스와 AT & T가 그보다는 적은 시장점유율을 갖지만 지배적 지위를 보유한 장비제조업부문에서는 수평적 분할책은 시 도되지 않았다. 정부는 종래 규제로 인하여 상기의 시장점유율이 보존되 었다고 보고, AT & T의 지방서비스와의 연결과 주정부의 규제를 중단시 킴으로써 경쟁할 기회가 주어질 것이라고 하는 이론을 폈다.
정부가 그 이상의 분할을 추구하지 않은 부분적인 이유는 더 이상의 분할을 추구하는 것이 입증이 매우 어려운 추가적인 적극적 증거를 요구 하기 때문이었다. 특히 정부는 지방기업들로 분할된 AT & T가 경쟁자들 에 대한 진입장벽을 세움으로써 적법하게 보장된 진입을 계속해서 방해 할 수 있을 것임을 입증하여야 하였을 것이다. FCC가 1976년 이후에 전 영역에서 진입허용 정책을 펴왔기 때문에 정부 주장은 직접적인 진입 장벽의 쟁점을 포함하고 있지 않았고, 정부가 지적한 경쟁자를 해하는 행위는 모두 규제의 유인과 관행에서 연원하는 것으로서, 이는 점차 연 방 관할권으로부터 벗어나고 있었다. 특히 장거리서비스와 관련해서 가장 효율적인 전화산업의 구조가 독점이나 독과점일 가능성도 잔존하였다. 만 일 그렇다면 Bell의 장거리 네트워크를 분할하는 것은 비용을 상승시키는 것으로 후일 판명될 수도 있었다. 그러므로 정부의 구제책은 Bell이 적법 한 경쟁수단에 의한 독점을 유지할 가능성을 인정하고 있었다.
구조적 구제책에 더해서, 정부는 지방서비스 기업들에 의한 장래의 가 능한 반경쟁적 관행을 저지하기 위한 예방적 구제책도 추구하였다. 정부 는 지방 운영기업들에게 모든 장거리 기업들에 대하여 평등한 상호접속 협정, 즉 평등한 접근(equal access)을 요구하였고, 지방운영기업들이 경쟁적인 것으로 될 가능성이 있는 사업부문을 운영하지 않도록 하려고
제 2 절 1974년 사건과 수정된 최종판결(MFJ)
하였다. 정부의 입장은 지방서비스기업들이 이 사건 제소의 계기가 된 관행을 반복하지 않도록 경쟁시장에 참여할 기회를 제공하지 않으려는 것이었다.