U.S 83 (1927)
로 인한 상황은 전력시장에서도 유사하게 발생하였는데, 이를 ‘Attleboro gap’이라고 칭하였다.46)
주간 파이프라인사업자의 독점에 대한 불만이 높아지자, 연방거래위 원회(FTC)는 이 상황을 조사한 후 1935년에 파이프라인사업자들이 공 급독점과 수용독점을 통해 소비자들에게 경제적 불이익을 안겨주고 있다고 판단하는 보고서를 발간하였다. 그 결과 의회가 1938년 천연 가스법(Natural Gas Act)을 제정하였다.47) 이 법은 전형적인 뉴딜 입법 에 해당하는데, 그 위헌성을 다투는 소송에서 연방대법원은 그 내용 을 합헌으로 판단하였다.48) 천연가스법의 핵심 규정은 연방정부의 규 제관할권, 라이센스제도, 요금결정제도에 관한 것이었다.
첫째, 원래의 천연가스법에 따르면, 주간통상에 대한 연방정부의 규 제관할권은 ①주간 거래를 위한 천연가스의 운송, ②주간의 거래를 위한 천연가스의 도매거래, ③주간 운송과 도매거래에 종사하는 천연 가스사업자에 미치는 것이었다. 따라서 각 지역의 가스생산업자는 연 방규제로부터 제외되었고, 소매거래에 대한 규제도 주정부의 관할로 남았다. 이렇게 가스 산업에서 생산업자와 파이프라인사업자에 대한 규제권한을 분리한 것은 이후 규제목적 달성에 부정적 영향을 미치게 되었다.
둘째, 허가제에 관한 규정인 천연가스법 제7조는 아래와 같다.
“연방동력위원회가 당해 행위 또는 운영을 허가하는 내용으로 발급 한, 유효한, 천연가스회사에 관한 ‘공공의 편익과 필요성에 대한 확인 서(a certificate of public convenience and necessity)’가 없으면, 어떤 천 연가스사업자 또는 신청된 시설의 설치 또는 연장이 완료되면 천연가 스사업자가 되는 개인도 연방동력위원회의 관할권에 속하는 천연가스
46) Public Utilities Comm’n of Rhode Island v. Attleboro Steam & Elec. Co., 273 U.S 83 (1927)
47) 15 U.S.C. 717 et seq.
48) FPC v. Hope Natural Gas Co., 320 U.S. 591 (1944)
의 운송과 판매에 종사하거나 관련 시설의 건축 또는 연장에 착수하거 나, 그러한 시설 또는 그 시설의 연장선을 취득 또는 운영할 수 없다.”
즉, 이에 근거하여 발급되는 라이센스는 당해 기업을 연방거래위원 회의 규제관할권에 속하도록 하고, 천연가스사업에 관한 주간 통상에 종사할 수 있도록 허락하는 효과를 발생하는 것이다. 이에 근거하여 연방거래위원회는 광범한 범위에서 천연가스정책을 수립할 수 있게 되었다. 예컨대, FPC v. Transcontinental Gas Pipe Line Corp. (U.S. 1961) 판결의 사안은, 파이프라인사업자가 뉴욕주의 민간전력회사에게 천연 가스를 보일러 연료용으로 판매할 수 있도록 허가를 신청하자, 연방 동력위원회가 이를 거부한 경우였다. 연방동력위원회의 거부 근거는
‘정책적 고려’였는데, 즉, 천연가스를 보일러연료로 사용하는 것은 가 정용 또는 상업적 난방용으로 사용하는 것보다 정책적 우선순위가 낮 은 용도이므로, 신청과 같이 보일러연료용으로 가스를 직접 거래하는 것은 그로 인해 우선순위가 높은 다른 용도의 소비자들에 대한 가격 인상을 가져올 가능성이 있으므로 거부한다는 것이었다. 이에 대해 뉴욕주의 전력회사는 석탄보다는 천연가스를 연료로 사용하는 것이 더 친환경적이라는 정책적 주장으로 이에 대응하였다. 연방대법원은 연방동력위원회의 전문성 측면에서 그 논거와 결정을 존중하였다. 이 는 연방동력위원회가 그 허가권을 이용하여 가스의 수요에 대한 우선 순위를 결정하고, 이를 보호하기 위해 개별 거래행위에 대해 사전규 제를 함으로써 시장에 개입한 방식을 잘 보여준다.
한편, 천연가스법 제7(e) 조에 의하면, 재정능력과 당해 서비스를 제 공할 의사도 허가 요건으로 더하고 있다. 한편 확인서 발급절차에서 파이프라인사업자는 연방동력위원회에 자신들이 서비스를 제공할 시장 에 관한 데이터와 정보 및 당해 파이프라인의 재정 및 운영상의 능력 등에 관한 자료를 제출할 의무가 부과된다.49) 나아가 연방동력위원회
49) 18 C.F.R. 157
는 공공의 편익과 필요에 따라 적절한 조건을 부과할 권한도 있다.50) 다른 한편, 천연가스법은 위와 같은 진입규제뿐만 아니라, 퇴출도 자유롭지 못하게 규제하였다. 즉, 천연가스법 제7(b)조는 다음과 같이 규정하고 있다.
“연방거래위원회의 허가와 승인을 얻고, 연방위원회가 적정한 청문 (due hearing)을 거쳐 천연가스의 이용가능량이 고갈되어 서비스의 계 속이 어렵거나, 현재 또는 장래의 공공의 편익 또는 필요성 상 그러 한 포기가 허용된다는 결정을 하지 않는 한, 어떤 가스사업자도 연방 거래위원회의 관할에 속하는 자기 시설의 전부 또는 어떤 일부를 포 기하거나, 그 시설을 이용하여 제공하던 서비스를 포기할 수 없다.”51)
이는 곧, 일단 그 가스가 주간 거래의 대상이 되어 연방의 규제관할 권에 속하고 나면, 당해 기업은 연방거래위원회의 승인 없이는 당해 시장에서 철수하거나 포기할 수 없음을 의미한다. 이에 따라 일정하 게 제한된 기간 동안의 허가를 신청한 경우, 이를 거부한 연방동력위 원회의 결정에 대해 연방대법원은 국내 시장 보호를 근거로 하여 이 를 지지하였다.52) 1960년대와 1970년대 기간 중에, 연방동력위원회는 퇴출허가를 좀처럼 하지 않았지만, 이후 이는 시장구조재편의 일부로 해제된다. 나아가, ‘주간 (거래에 공여된) 가스’의 정의는 매우 넓어서, 일단 국내에서 생산되고 운송된 천연가스가 주간 (거래에 공여된) 가 스와 혼합되면, 이는 전체가 연방관할권에 속하게 되었다.
셋째, 천연가스법 제4조와 5조는 요금규제에 관한 규정인데, 이에 따르면, 요금은 “부당하거나, 불합리하거나, 부당하게 차별적이거나 유 리한 것 (unjust, unresonable, unduly discriminatory, or preferential)”이어 서는 안 된다. 연방대법원은 이 규정이 합헌적이라고 판단하였다.53)
50) FPC v. Transcontinental Pipe Line Corp. 365 U.S. 1 (1961) 51) 15 U.S.C. 717 f (b)
52) Sunray Mid-Continent Oil Co. v. FPC, 364 U.S. 137 (1960) 53) FPC v. Natural Gas Pipoline Co. of America, 315 U.S. 575 (1942)
또한 연방동력위원회는 요금의 결정에 대해 광범한 권한을 부여받았 는데, 최종 결정된 요금은 위의 요건을 충족하여야 한다. 동 위원회는 당해 파이프라인사업자의 사업 중 연방관할권에 속하는 사업과 속하 지 않는 사업 상호간에 비용을 할당하는 권한도 가지고 있다.54) 실 제에 있어서는 해당 파이프라인사업자가 연방동력위원회에 요금표를 신고하면, 이에 대해 이의신청이 이루어져서 청문이 열리지 않는 한 이 요금표는 유효하게 된다. 그러한 절차를 ‘요금신고(filed rate)’ 절차 라 하고, 이에는 Mobile-Sierra doctrine이 적용된다. Mobile-Sierra 원칙 은 파이프라인사업자와 그 고객 간에 협상된 계약에 비중을 두는 것 이다. 계약에 따른 요금이 효력을 발생하고, 연방동력위원회 또는 이 의신청에 의한 심사의 대상이 된다. 그 때부터는 모든 요금 변경은 신고된 계약에 일치하여야 하는데, 현재 통상의 표준적인 파이프라인 계약에는 그러한 요금변경에 관한 규정을 두고 있다.
이상의 권한을 통해 연방동력위원회는 천연가스서비스에 관해 허용 될 수 있는 가격을 정하고, 어떤 서비스가 제공될 수 있는 지를 결정 하고 있다. 이러한 권한을 부여한 입법자의 의도는 공익상 적절한 서 비스의 공급을 유지하는 동시에 이에 대한 가능한 최저의 합리적 가 격을 확보하고, 국가의 귀중한 그러나 유한한 에너지 자원을 보전함 으로써 낭비와 비경제적이고 통제받지 않는 확장을 피하기 위한 것이 다. 이러한 천연가스법의 규정들은 현재에도 주간천연가스시장에 규 제체계의 골간을 형성하고 있다.
3) Philips Petroleum Co. 사건
1938년부터 1954년까지 연방동력위원회는 주간거래에 종사하는 파 이프라인사업자에 대해서만 규제를 하고, 천연가스생산업자에 대해서 는 규제를 하지 않았다. 즉, 생산업자가 파이프라인사업자에게 가스전
54) Colorado Interstate Gas Co. v. FPC, 324 U.S. 581 (1945)
에서 가스를 판매하는 거래는 규제 대상 거래에서 제외되었기 때문이 었다. 자연적으로, 생산업자가 가스파이프라인사업자에게 부담시킨 가 격은 고스란히 소비자에게 전가되었는데, 따라서 실효성 있는 소비자 보호를 위해서는 이를 규제할 필요가 생겼다. 1947년 연방대법원은 연방동력위원회가 생산자가 자매회사인 파이프라인사업자(affiliated pipelines)에게 부담시키는 가격에 대해서도 관할권을 갖는다고 판결하 였다.55) 그 후 1954년에 연방대법원은 Phillips Petroleum Co. v. Wisconsin 판결에서 생산업자의 가격에 대해서도 연방동력위원회의 관할권을 확 장하였다.56)
그런데 그 결과는 연방동력위원회에는 과도한 행정부담이 되어 돌 아왔다. 당시는 요금표에 관한 청문이 연방행정절차법(APA)하의 정식 재정절차(adjudicatory hearings)로 이루어지고 있어서, 심지어 1960년에 는 그 해에 처리해야 하는 사안이 2043년까지도 다 처리되지 못할 것 이라는 예상이 나올 정도였다.57) 이를 개선하기 위해, 연방동력위원회 는 지역별 요금결정제로 변경하였고, 다음에는 요금결정절차를 재정 절차가 아닌 규칙제정절차(rulemaking)로 변경하였다. 규칙제정절차에 는 개별 생산업자와 배급업자별로 절차를 진행하는 대신, 특정 지역 내의 모든 생산업자와 배급업자가 하나의 요금결정절차의 당사자가 되었다. 그러나 역시 지체문제가 해결되지 않자, 연방동력위원회는 전 국단위로 가스 요금을 결정하였다. 이러한 방식은 Shell Oil Co. v.
FPC58) 판결에서 합법적인 것으로 판단되었다.
한편 이러한 연방규제로 인해 초래된 심각한 문제는 가스시장이 주 간시장(interstate market)과 주내시장(intrastate market)으로 이원화되어, 시장에 따라 가격도 달라졌다는 것이다. 거의 규제를 받지 않는 주내
55) Interstate Natural Gas Co. v. FPC, 331 U.S. 682 (1947) 56) Phillips Petroleum Co. v. Wisconsin, 347 U.S. 672 (1954)
57) Report on Regulatory Agencies to the President-Elect 6 (1960) (Landis Report) 58) 5th Cir. 1976)
시장에서의 가격은 국제시장가격에 가까웠으나, 주간시장의 가격은 연 방정부가 시장가격의 변동에 상관없이 ‘역사적 비용기반 가격(historic cost-of-service)’으로 산정되었기 때문이다. 이러한 가격 차이로 인해, 주내 생산업자는 새로운 가스전을 발굴하기 위한 자금을 더 많이 갖 게 되고, 주간 생산업자들은 탐사비용을 삭감하고 주간시장을 떠나 주내시장으로 진입하고자 하였다. 그러나 위에서 본 엄격한 퇴출규제 로 인해 일단 주간사업자가 된 자는 주내시장으로 전환하여 진입하기 가 거의 불가능하였다. 이러한 상황은 결국 인위적으로 초래된 가스 공급 부족으로 이어졌다. 연방동력위원회는 이에 대응하기 위해 공급 량감축절차(curtailment procedure)를 통해 공급량 할당 조치에 들어갔다.
이러한 감축 및 공급량 할당의 방식으로 ‘按分감축(pro-rata curtailment)’
과 ‘최종용도별 감축’이 있는 바, 안분감축은 모든 최종이용자가 각각 비례하여 자신의 할당량을 받게 되고, 전혀 공급을 받지 못하게 되는 최종이용자는 없다. 이에 비해 최종용도별 감축방식에 의하면 파이프 라인사업자는 일정한 우선순위에 따라 가스를 판매하여야 하였다. 즉, 이에 따르면, 학교, 병원, 소규모가정용이용자 등이 최우선순위를 부 여받고, 대신 다른 연료로 전환할 수 있는 대형산업체 등에 대한 공 급은 가장 먼저 감축되는 식이다.59) FERC는 이중 후자를 선택하였는 데, 이 결정에 대해서는 사법심사결과 법원이 이를 지지하였다.60)
한편, 가스 공급 부족에 직면하여 연방동력위원회는 퇴출을 자유롭게 하고자 하였으나, 그 방식이 문제였다. 이와 관련하여 이용된 수단으로 서, 연방동력위원회는 ‘공공의 편익 및 필요성 확인서’의 조건으로 시장 퇴출을 ‘사전인가(pregrant)’ 하는 방식을 흔히 사용하였다.61) 둘째, 퇴출
59) American Smelting & Refining Co. v. FPC, 161 U.S.App.D.C. 23 (D.C.Cir. 1974);
Willcox, City of v. Federal Power Commission, 185 U.S.App.D.C. 287 (D.C.Cir. 1977) 60) Willcox, City of v. Federal Power Commission, 185 U.S.App.D.C. 287 (D.C.Cir.
1977)
61) FPC v. Moss, 424 U.S. 494 (1976)
허가의 기준을 특정 당사자들의 필요에서 천연가스시장 전체의 이익으 로 변경함으로써 퇴출을 보다 용이하게 허가해 줄 수 있게 되었다.
이러한 가스 공급부족사태가 매우 심각해져서, 의회는 이에 대응하 기 위해 비상천연가스법(Emergency Natural Gas Act, 15 U.S.C. 717x 이 하)을 제정하게 되었다. 카터 대통령은 동법에 근거하여 천연가스비상 사태를 선포하였다. 그에 근거하여 연방동력위원회는 다량의 가스를 주내 시장의 거래가격과 유사한 가격으로 동부해안지역에 운송하라는 명령을 발하였다. 이러한 부족사태의 결과, 천연가스의 시장가격에 대 한 규제를 철폐하라는 요구가 커졌다.
탈규제를 주장하는 측에서는 천연가스시장이 경쟁적이고, 공급부족 사태는 비생산적이고 과도한 연방규제로 인한 인위적인 결과이고, 가 격억제로 인한 새로운 공급원개발의 지연을 주원인의 하나라고 주장하 였다. 반면, 규제완화에 반대하는 측에서는 당해 산업은 여전히 경쟁적 이지 못한 상태이며, 규제가 없으면 소비자들은 불균형한 가격을 부담 하게 될 것이며, 다른 방식의 탐사와 개발 역시 공급부족의 해결에 똑 같이 효과적일 것이라고 주장하였다. 그러나 다른 관점에서는 두 개의 시장이 존재하게 됨으로써 시장이 왜곡되고 가격과 분배가 불균등하게 되며, 새로운 가스공급원이 필요하였다고 할 수 있다. 그 결과 이를 해 결하기 위해 1978년 천연가스정책법 (Natural Gas Policy Act of 1978) 이 제정되었다.
4) 1978년 천연가스정책법
천연가스정책법은 카터 대통령의 국가에너지법(National Energy Act) 중 핵심부분이었는데, 동법의 의도는 주간 또는 주내 시장을 통틀어 천연가스의 거의 모든 1차 판매 가격을 결정함으로써 시장의 이원적 구조를 제거하기 위한 것이었다. 동법 은 1978년 11월 8일자로 주간 통상에 공여되지 않은 모든 천연가스와 그 밖의 다른 유형의 천연가