(1) 가스산업의 개요
미국에서 처음으로 가스공급회사가 열린 것은 1817년 메릴랜드 주 의 볼티모어가스등회사(Gas Light Company of Baltimore)였다. 이 때 공급된 것은 석탄에서 제조한 가스로서, ‘제조가스(manufactured gas)’
라고도 불리웠다. 이후 이러한 제조가스 공급자는 계속 증가해서 1859년까지는 전국에 약 300여개의 제조가스공장이 생겨서 전국에 약 5백만 고객에게 공급하였다. 이러한 제조가스공급자들은 1920년에서 1945년 사이에 천연가스 파이프라인 기술이 발전하여 광역 수송이 가 능해 지고, 전기와 석탄이 그 수요를 대체할 때가지 존속되었다.
19세기 후반에서 20세기의 대부분의 기간 동안, 천연가스는 석유와 함께 발견되었다. 따라서 이렇게 석유와 같이 발견되는 가스를 ‘부수 가스(associated gas)’라 한다. 최근에는 석유와 함께 발견되는 것이 아 닌 경우가 더 많아지고 있다. 천연가스는 석유, 석탄과 마찬가지로 화 석연료로서, 특별한 지질학적 구조를 가진 지하에 매장되어 있다. 20 세기 초반에는 석유가 가장 중요한 천연자원이고, 가스는 그 발굴 시 나오는 부산물로서, 폭발 위험 등으로 인해 거추장스러운 것으로만 인식되었다. 그러나 오늘날 천연가스는 매우 중요한 에너지원으로서, 미국에서 소비되는 에너지원의 약 25%를 차지하고 있고, 산업으로서 도 연간 500억 달러 규모에 이른다. 이러한 중요성은 그것이 상대적 으로 공급량이 풍부한 편이라는 점과 비교적 깨끗하게 연소되는 연료 라는 점에 기인한다.
천연가스의 측정단위는 열함량(heat content, 100만 British Thermal Un its-MMBtu) 또는 부피(1,000입방피트, Mcf)를 사용한다. 1Mcf는 대략 1MMBtu 정도의 열함량에 해당된다. 대부분의 천연가스는 지하 15,000 피트보다 윗부분에 있는 다공성 퇴적암반에서 발굴된다. 15,000 피트 보다 깊은 곳에 있는 가스나 다공성이 높지 않은 퇴적암반에 있는 가 스는 발굴하는 데 비용이 매우 높아지므로, 아직까지는 경제적이지 못하다.
미국의 전체 가스 공급량 중 16% 정도를 수입한다. 수입량의 98%
정도를 캐나다에서 수입하고, 멕시코, 호주, 아랍에미네이트 등에서도 약간량을 수입한다
또 다른 종류의 가스로 액화천연가스(liquified natural gas)와 합성천 연가스(synthetic natural gas)가 있다. 액화천연가스는 저온에서 액체상 태로 만든 후 특별히 설계된 탱크에 저장되어 운반된다. 미국의 경우 대부분의 액화천연가스는 알제리에서 수입하는데, 미국에서 소비되는 가스 양의 1%정도에 해당된다. 일단 미국에 도착하면 이는 다시 가스 상태로 전화되어 파이프라인을 통해 배급된다. 액화천연가스는 폭발 성이 매우 높아서 사고의 위험이 크고, 개발비가 비싸서 천연가스보 다는 이용도가 높아지기 어렵다. 한편, 합성천연가스는 천연가스의 대 용물로서 석탄 같은 다른 자원을 물리적 또는 화학적으로 변성시켜서 생산한다. 모든 합성연료기술 중에서 석탄의 가스화(coal gasification)기술 이 가장 발전한 상태인데, 그 장점은 석탄을 깨끗하게 타는 연료로 변환시킨다는 점이다. 가스화 과정에서 중금속과 황을 포함한 유해 분진을 제거한다. 그러나, 아직 그 처리과정의 비용이 매우 높은 수준 이므로, 경제적으로 상용화되지는 못한 상태이다.
미국에서 처음 개발된 천연가스井은 1821년 뉴욕주의 프레도니아 (Fredonia)에서 개발되었다. 당시에는 동부에서만 생산되었으나, 현재 대부분의 국내생산 천연가스는 루이지애나, 뉴 멕시코, 오클라호마,
텍사스, 와이오밍 등에서 발견된다. 육상에서 약 80%가, 근해에서 약 20%정도가 생산된다. 천연가스의 용도는 산업연료(37%, 가정용(22%), 상업용(14%), 그리고 중요한 것으로 발전용(24%), 및 운송용(2%)으로 사용된다. 에너지정보청(Energy Information Agency)에 따르면, 천연가 스의 수요는 2000년부터 2025년까지 매년 1.45%씩 증가할 것으로 예 측되고 있다. 인구의 증가, 환경보호, 발전용으로의 사용증가 등이 그 근거가 되고 있다.
가스산업은 4가지 중요부분으로 구성된다: 생산자, 파이프라인, 지역 배급자, 최종이용자이다. 미국에는 가족기업부터 다국적대기업까지 다 양한 규모의 가스생산업자가 약 8,000개 이상이 된다. 대부분의 탐사 는 (모든 시추공의 86%) 대기업이 아니라 독립가스회사에 의해 이루 어진다. 대략 24개 정도의 “메이져” 가스 생산업자가 있는데, Royal D utch Shell, British Petroleum, El Paso Natural Gas 등이 있다. 파이프라 인업자는 배송체계에서 핵심적인 역할을 하는데, 약 160개의 파이프 라인 회사가 285,000마일의 파이프를 운영하며, 이 중 180,000 마일은 州間 (interstate) 파이프라인에 해당된다. 파이프라인업자는 천연가스를 운송할 뿐만 아니라 구매자와 판매자로서의 역할도 한다. 파이프라인 업자가 이러한 판매기능도 겸함으로 인해서, 일정한 조건 하에서는 시장지배력을 행사할 수 있게 된다. 한편 미국에는 약 1200개의 지역 천연가스배급회사가 있다. 그러나 투자자가 소유한 가스회사가 전체 시장의 약 90-95%를 차지하고, 자치단체 단위의 가스배급사들은 훨씬 작은 규모이다.
생산업자인 기업들은 흔히 탐사기업의 자매기업이고, 또 그보다는 빈번하지 않지만, 생산업자들이 파이프라인사업자들과 협력관계에 있 는 경우도 있다. 탐사 결과 가스가 발견되면, 별개 사업자인 채굴자 (gatherer)가 가스를 채집하기 위해 개별 가스정에 파이프라인을 설치 하고, 이를 구매자들에게 판다. 구매자들은 인근의 천연가스처리공장
이나 가스를 산업적으로 이용하려는 지방사업자이다. 파이프라인사업 자들은 이를 다른 지역으로 운반하여 재판매하기 위해서 가스를 구입 한다. 또는 개별 유통업자가 여러 개의 가스정을 사 모아서 이를 한 꺼번에 파이프라인사업자에게 판매하기 위해 구입하기도 한다.
위에서 본 바와 같이 파이프라인사업자는 통상 천연가스의 운송과 판매를 모두 담당하게 되면서, 이 2가지 서비스를 결합판매하게 된다.
즉, 소비자들에 부과되는 요금에는 천연가스의 구입비와 그 운송비가 포함된다. 물론 순전히 운송서비스만을 제공하는 파이프라인사업자도 있고, 이 경우에는 운송비만 받고 생산자와 유통업자 또는 지방배급 회사 등에 운송해준다. 주 경계 내에서만 파이프라인서비스를 제공하 는 사업자(intrastate pipeline)는 주의 규제를 받는데, 이를 “Hinshaw”
파이프라인이라고 부르며, 이는 천연가스법의 규제에서 면제된다.41) 천연가스를 가정용, 상업용, 공업용 이용자에게 배송하는 서비스는 지역배급업자가 담당하며, 이는 흔히 민간소유의 가스회사이지만, 그 가 부과하는 요금은 주의 공익서비스규제청(public utility commissions) 에 의해 정해진다. 즉, 민간소유이지만, 과거의 공익서비스(public utility)제공기능을 하는 것이다. 이들은 특정 지역에 서비스를 공급할 의무를 지며, 정당하고, 합리적이며, 비차별적인(just, reasonable and non -discriminatory) 요금을 정해야 할 의무가 있다.
최근 천연가스산업에는 2가지 중요한 발전이 이루어졌는데, 이는 모 두 천연산업의 구조재편(restructuring)의 결과이다. 첫째는 천연가스유 통센터와 허브의 등장이다. 파이프라인사업자가 판매서비스가 아닌 운송만을 담당하게 되면, 유통센터와 허브에서 가스 구매자를 제공하 며, 이와 함께 다른 파이프라인사업자와 상호접속이나 단기가스부족 분의 공급(short-term gas balancing needs)과 같이 이전에는 파이프라인 사업자들이 제공하던 서비스를 제공한다. 또한 두 번째 사항은 ‘현물
41) Natural Gas Act, 15 U.S.C. 717(c)
시장(spot markets)’의 출현인데, 위에서 본 유통센터와 허브에서 이러 한 현물시장을 뒷받침해주기 위한 가격정보와 거래서비스를 제공해 주고 있다. 현물시장이 이전부터 존재하기는 했지만, 천연가스에 대한 규제구조 하에서는 원활하게 작동하지 못하였다. 천연가스산업구조의 재편과 함께 장기계약에서 현물거래로 거래유형이 옮겨가고 있다. 가격규제가 엄격하게 시행되고, 산업이 팽창하는 상황에서는 생산자 와 파이프라인사업자들 간에 장기 계약이 가격 변동에 대한 우려없이 안정적으로 거래할 수 있어서 경제적이지만, 가격규제가 철폐되고, 망 접속이 개방된 현재에는 현물거래의 중요성이 점차 증가하고 있다.
(2) 관련규제 개관
1) 초기의 규제위에서 본 바와 같이 19세기 전반, 미국에서 에너지원으로 가스를 사용하기 시작한 초기에는 석탄에서 생산한 가스가 주로 조명용으로 사용되는 것이었고, 이는 19세기 후반까지 사용량이 증가하였다. 따라 서 다수의 민간공급자들이 난립하던 중, 점차 가스회사들은 이윤을 극대화하기 위해 상호 공급구역을 나누고, 가격경쟁을 하지 않기로 합의하여 ‘가스 트러스트’를 형성하였다. 이러한 가스트러스트에 대해 1910년대에는 주와 지방정부들이 규제를 시작하였다.42)
20세기 초 미국 남서부에 대규모 유전과 가스전이 발견되었다. 천연 가스는 처음에는 이용되지 못하고 방치되었으나, 점차 이용이 가능해 지면서 천연가스시장이 형성되었다. 1920년대와 1930년대에는 시장에 서 흡수할 수 있는 양 이상의 천연가스가 생산되고, 대공황이 옴으로 써 천연가스의 가격은 폭락하였다. 그리하여 석유와 천연가스를 생산
42) Werner Troesken, Why Regulate Utilities?: The New Institutional Economics and the Chicago Gas Industry, 1849-1924 (1996) 참조
하는 주에서는 당해 산업을 부양하기 위하여 가스와 석유 보전에 관 한 입법들을 하였다. 43) 대공황 이후 경제가 회복되면서, 가스전에서 다른 지역에 있는 처리공장까지 천연가스를 운반하는 대규모 파이프 라인망이 설치되면서, 전국인인 가스산업이 형성되었다.
2) 전통적인 연방 규제
연방정부의 천연가스산업에 대한 규제는 미국 헌법상 통상조항에44) 근거한다. 연방주의 원칙상 주는 주간 통상에 해당되는 영역에 대해 규제권한이 없으므로 다른 주로 가는 가스운송업에 대해서는 규제를 할 수 없었고,45) 이에 대해 권한을 가진 연방행정부는 1938년 이전에 는 천연가스의 생산 또는 운송에 대해 전혀 규제하지 않았다.
이러한 규제의 부재 하에 전국적으로 천연가스를 운반하는 파이프 라인망을 갖추고 있던 주요 가스운송사업자들의 독점적 지위가 점차 강화되어 갔다. 가스운송사업자들의 독점적 지위는 공급과 수요 양 측면에 모두 적용되는 것이었다. 예컨대, 특정 회사의 파이프라인만이 들어가 있는 가스전에서는 가스생산업자는 그 파이프라인을 가진 가 스운송사업자가 유일한 판매처이므로, 이 경우 가스운송사업자는 수 요독점의 지위를 가졌다. 한편, 많은 지역에서는 그 지역으로 들어오 는 가스파이프라인으로 운송되어 오는 가스가 유일한 공급원이므로, 이 지역에서 가스운송사업자는 공급독점의 지위를 가지기도 하였다. 따라서 이러한 경우 결과적으로 가스운송사업자는 경쟁가격보다 낮은 가격에 가스를 구입하여 경쟁가격보다 높은 가격에 이를 재판매할 수 있게 되었다. 이렇게 주간 운송체계(파이프라인)에 대한 규제의 부재
43) Northcutt Ely, The Oil and Gas Conservation Statutes (annotated) (1933) 44) Commerce Clause of the Constitution, Art I. sec. 8, cl. 3
45) Missouri v. Kansas Natural Gas Co., 265 U.S. 298 (1924); 전기산업 관련하여 이와 같은 내용의 판결로, Public Utilities Comm’n v. Attleboro Steam & Elec. Co., 273 U.S 83 (1927)
로 인한 상황은 전력시장에서도 유사하게 발생하였는데, 이를 ‘Attleboro gap’이라고 칭하였다.46)
주간 파이프라인사업자의 독점에 대한 불만이 높아지자, 연방거래위 원회(FTC)는 이 상황을 조사한 후 1935년에 파이프라인사업자들이 공 급독점과 수용독점을 통해 소비자들에게 경제적 불이익을 안겨주고 있다고 판단하는 보고서를 발간하였다. 그 결과 의회가 1938년 천연 가스법(Natural Gas Act)을 제정하였다.47) 이 법은 전형적인 뉴딜 입법 에 해당하는데, 그 위헌성을 다투는 소송에서 연방대법원은 그 내용 을 합헌으로 판단하였다.48) 천연가스법의 핵심 규정은 연방정부의 규 제관할권, 라이센스제도, 요금결정제도에 관한 것이었다.
첫째, 원래의 천연가스법에 따르면, 주간통상에 대한 연방정부의 규 제관할권은 ①주간 거래를 위한 천연가스의 운송, ②주간의 거래를 위한 천연가스의 도매거래, ③주간 운송과 도매거래에 종사하는 천연 가스사업자에 미치는 것이었다. 따라서 각 지역의 가스생산업자는 연 방규제로부터 제외되었고, 소매거래에 대한 규제도 주정부의 관할로 남았다. 이렇게 가스 산업에서 생산업자와 파이프라인사업자에 대한 규제권한을 분리한 것은 이후 규제목적 달성에 부정적 영향을 미치게 되었다.
둘째, 허가제에 관한 규정인 천연가스법 제7조는 아래와 같다.
“연방동력위원회가 당해 행위 또는 운영을 허가하는 내용으로 발급 한, 유효한, 천연가스회사에 관한 ‘공공의 편익과 필요성에 대한 확인 서(a certificate of public convenience and necessity)’가 없으면, 어떤 천 연가스사업자 또는 신청된 시설의 설치 또는 연장이 완료되면 천연가 스사업자가 되는 개인도 연방동력위원회의 관할권에 속하는 천연가스
46) Public Utilities Comm’n of Rhode Island v. Attleboro Steam & Elec. Co., 273 U.S 83 (1927)
47) 15 U.S.C. 717 et seq.
48) FPC v. Hope Natural Gas Co., 320 U.S. 591 (1944)