가. 장기전망
본 절에서는 양당의 복지공약이 실행된다는 가정 하에 재정의 지속가능성을 평가 하기로 한다. 이를 위해 양당의 복지공약의소요비용으로 인해 조세부담률과 국가채 무 변화에 대한 장기전망을 수행하였다. 기준선 전망은 현행 복지체계가 유지된다 는 전제하에 추정된 박형수ㆍ전병목(2009)의 분석결과를 활용하였다.10) 박형수ㆍ전 병목(2009)과 같이 본 연구도 현행 복지체계가 2050년까지 유지된다는 가정에서 출 발하고 있다. 본 연구가 박형수ㆍ전병목(2009)과 다른 점은 한국경제연구원의 잠재 성장률 전망치를 사용했다는 것과 2015년까지 기획재정부가 발표한 「2011년 ~ 2015년 국가재정운용계획」의 전망치를 사용 했다는 점이다.11)
<표 19>는 박형수ㆍ전병목(2009)에서 가정한 것과 같이 2016년부터 조세부담률이 20.8%로 유지된다고 가정하고 기준선 전망과 양당의 복지공약에 대한 소요비용이 국채발행을 통해 조달될 때 국가채무변화를 보여주고 있다. 양당의 복지공약 비용 의 효과에 초점을 맞추기 위해 사회복지를 제외한 기타 분야의 GDP대비 비중은 2016년부터 14.5%로 고정된다고 가정하였다. 현행 복지제계에 필요한 재원을 국가 채무를 통해 조달할 경우 차기정부가 끝나는 2017년에 GDP대비 국가채무는 31%에 달하고 2020년에 30.4%으로 추정된다. 「2011 ~2015,국가재정운용 계획」에 나타난 재전건전성 목표를 정부가 차질 없이 이행한다면 2020년까지 국가채무 비중은 현재 보다 낮은 수준에서 안정적으로 유지될 전망이다. 우리나라의 사회복지지출 수준은 베이비붐 세대들이 완전히 은퇴하는 2020년 중반이후부터 급격히 증가하여 2030년 이 되면 국가채무 비중은 41%에 달하고 2030년 중반 이후 EU의 재정협약에서 권고
10) 박형수ㆍ전병목(2009)은 사회복지지출을 세분화하고 이를 인구-거시경제-재정부문과 명시적으로 연계하여 사회복지재정을 분야별로 추정하고 있다.
11) 박형수ㆍ전병목(2009)는 2013년까지는 “2009~2013, 국가재정운용계획”의 재정 전망치를 사용하고 2013년 이후부터 분야별로 재정지출을 전망하고 있다. 따라서 2011년~2015년 기간에 대한 이들 전망은
“2011~2015, 국가재정운용계획”과 차이가 발생하고 있다. 박형수ㆍ전병목(2009)의 전망을 바로 적용할 경우 2016년에 급격한 브레이크 현상이 발생한다. 이러한 문제점을 줄이기 위해 박형수ㆍ전병목(2009)의 전망을 증가율로 전환하여 반영하였다.
하는 60% 수준을 넘어설 전망이다. 이후 GDP 대비 국가채무 비중은 급속히 증가하 여 2040년에 76.3%, 2050년에 143%에 달할 전망이다.
앞서 살펴보았듯이 새누리당의 복지공약에 소요되는 비용은 간접비용을 포함하면 연평균 54조원에 달하며 간접비용을 포함하지 않으면 연평균 약 22조원에 달한다.
이를 국채발행을 통해 조달한다고 가정하면, 2013년의 GDP 대비 국가채무 비중은 35.6%(33.3%), 2014년에 36.6%(32.1%), 2015년에 37.4%(30.9%), 2016년에 41.1%
(32.6%), 2017년에 44.7%(34.4%)에 달할 전망이다.12) 이는 기준 전망에 비해 2.5%p (0.2%p) ~ 13.6%p (3.3%p) 높은 수치이다.
2017년 이후부터는 더 이상 새로운 복지제도가 도입되지 않고 유지되는 상황에서 박형수ㆍ전병목(2009)이 추정한 사회복지분야별 재정지출 증가 추세를 따라간다고 가정하면, 2020년에 GDP 대비 국가채무 비중은 53.8%(36.8%)에 달하고, 2030년에 92.4%(60.2%), 2050년에 236.3%(179.9%)에 달할 전망이다. 기준 전망과 비교하면 새 누리당의 복지공약이 도입되면 장기적으로 GDP대비 국가채무는 2030년에 51.5%p (19.3%p) 증가하고 2040년에 74.2%p(28.9%p), 2050년에 93.4%p(36.9%p) 증가할 전망 이다. EU 재정협약을 기준으로 평가하면 새누리당의 복지공약은 2022년(2030년)부 터 60%를 넘을 것으로 전망되어 기준전망에 비해 15년(7년) 일찍 EU 재정협약 기 준을 초과할 것으로 평가된다.
민주통합당의 복지공약에 소요되는 비용은 간접비용을 포함하면 연평균 약 114.2 조원에 달하며, 간접비용을 포함하지 않으면 연평균 약 52.7조원에 달한다. 국채발 행을 통해 소요비용을 조달한다고 가정하면, 2013년의 GDP대비 국가채무 비중은 36.1%(33.9%), 2014년에 39.6%(34.1%), 2015년에 44.4%(34.9%), 2016년에 53.3%
(39.1%), 2017년에 63.1%(43.9%)에 달할 전망이다. 이는 기준전망의 국가채무 수준에 비해 3.0%p (0.9%p) ~ 32.1%p (12.8%p) 높은 수치이다.
새누리당의 경우와 마찬가지로 2017년 이후부터는 더 이상 새로운 복지제도가 도 입되지 않고 도입된 제도가 유지된다고 가정하면 2020년에 GDP 대비 국가채무 비 중은 91.7%(56.6%)에 달하고 2030년에 186.1%(105.6%), 2050년에 413.1%(264.9%)에 달할 전망이다. 새누리당의 복지공약으로 인해 장기적으로 GDP대비 국가채무는 기 준전망에 비해 2030년에 145.1%p(64.6%p) 증가하고 2040년에 212.8%p (95.7%p), 2050년에 270.1%p(122%p) 높아질 전망이다. 민주당의 경우 차기정부가 끝나기 전인 2017년에 이미 EU 재정협약 기준인 60%를 넘을 것으로 평가된다. 이는 기준선에 비해 약 20년이나 먼저 EU 재정협약 기준을 넘어설 전망된다.
<표 20>은 양당의 복지공약 비용을 세금을 통해 조달한다고 가정하고 추정한 조 세부담률 변화를 보여주고 있다. GDP 대비 국가채무 비중이 2015년까지는 「2011 년 ~ 2015년 국가재정운용계획」과 동일하다고 가정하고 2016년부터 점진적으로 증 가하여 2050년까지 60% 수준에 도달한다고 가정하였다.
기준전망에서 보듯이 현행 복지체계가 유지된다면 조세부담률은 2017년에 20.1%,
12) 이하 ()의 수치는 간접비용을 포함하지 않았을 경우의 GDP대비 국가채무 비중을 나타낸다.
2020년에 20.9%, 2030년에 21.7%, 2040년에 24.4%, 2050년에 27.8%에 달할 전망이 다. 새누리당의 복지공약에 소요되는 비용을 세금을 통해 조달할 경우 조세부담률 은 2013년에 23%(20.7%)에 달하고 2017년에 23.9%(22.1%)에 달해, 기준전망에 비해 세부담이 3.8%p(1.5%p) ~ 3.1%p (1.3%p) 추가적으로 증가할 전망이다.13) 이후 조세 부담률은 점진적으로 증가하여 2020년에 24.1%(22.2%), 2030년에 24.2%(22.8%), 2040 년에 26.5%(25.3%), 2050년에 29.6%(28.5%)에 달할 전망이다. 민주통합당의 복지공약 에 소요되는 비용을 세금을 통해 조달할 경우, 2013년의 조세부담률은 23.5%(21.3%), 2017년에 30.2%(25.1%)에 달할 전망이다. 기준전망에 비해 2013년에 4.3%p(2.1%p), 2017년에는 9.4%p(4.3%p) 추가상승할 전망이다. 이후 조세부담률이 꾸 준히 증가하여 2020년에 30.4%(25.2%)에서 2050년에는 33.1%(30.2%)에 달할 전망이 다.14)
13) 일인당 세부담은 2013년에 1,047,610원(406,516원)에 달하고, 2017년에는 1,184,178(498,274원)에 달해, 5년간 연평균 일인당 세부담은 1,121,019원(457,800원)에 달하는 것으로 추정된다.
14) 일인당 조세부담액은 2013년에 1,191,443원(584,925원)에 달하고, 2017년에 3,535,614원(1,619,368원)에 달해, 5년간 연평균 일인당 조세부담액은 2,390,126(1,102,982원)원에 달한다.
조세부담률
고정 기준시리오
새누리당 민주당
간접비용 포함 간접비용
비포함 간접비용 포함 간접비용
비포함
2012 19.2 34.2 34.2 34.2 34.2 34.2
2013 19.4 33.1 35.6 33.3 36.1 33.9
2014 19.5 31.6 36.6 32.1 39.6 34.1
2015 19.7 30.2 37.4 30.9 44.4 34.9
2016 20.8 30.6 41.1 32.6 53.3 39.1
2017 20.8 31.0 44.7 34.4 63.1 43.9
2018 20.8 31.2 48.2 36.0 73.2 48.6
2019 20.8 30.7 51.0 36.8 82.6 52.6
2020 20.8 30.4 53.8 37.8 91.7 56.6
2021 20.8 30.6 57.2 39.4 101.3 61.2
2022 20.8 31.1 60.7 41.2 110.9 65.8
2023 20.8 31.5 64.0 42.8 120.0 70.2
2024 20.8 32.2 67.6 44.7 129.4 74.9
2025 20.8 33.2 71.4 46.9 138.7 79.7
2026 20.8 34.3 75.3 49.2 148.2 84.6
2027 20.8 35.7 79.4 51.7 157.6 89.7
2028 20.8 37.1 83.5 54.3 166.9 94.7
2029 20.8 38.9 87.9 57.1 176.4 100.1
2030 20.8 41.0 92.4 60.2 186.1 105.6
2031 20.8 43.4 97.4 63.8 196.0 111.5
2032 20.8 46.2 102.6 67.6 206.1 117.6
2033 20.8 49.0 107.8 71.3 215.9 123.6
2034 20.8 52.0 113.1 75.4 225.8 129.8
2035 20.8 55.3 118.7 79.6 235.9 136.2
2036 20.8 58.9 124.5 84.2 246.1 142.9
2037 20.8 62.8 130.6 89.0 256.6 149.8
2038 20.8 67.0 137.0 94.1 267.3 156.9
2039 20.8 71.5 143.6 99.5 278.1 164.3
2040 20.8 76.3 150.4 105.1 289.1 172.0
2041 20.8 81.5 157.7 111.2 300.4 180.0
2042 20.8 87.0 165.3 117.6 312.0 188.3
2043 20.8 92.9 173.1 124.3 323.8 196.8
2044 20.8 99.0 181.2 131.2 335.8 205.7
2045 20.8 105.5 189.6 138.5 348.0 214.8
2046 20.8 112.3 198.3 146.2 360.5 224.2
2047 20.8 119.5 207.4 154.1 373.3 234.0
2048 20.8 127.0 216.8 162.4 386.3 244.0
2049 20.8 134.9 226.4 171.1 399.6 254.4
2050 20.8 143.0 236.3 179.9 413.1 264.9
<표 19> 양당의 복지공약 평가: 국가채무 변화
(단위: GDP 대비 %)
국가채무
고정 기준시리오
새누리당 민주당
간접비용 포함 간접비용
비포함 간접비용 포함 간접비용
비포함
2012 34.2 19.3 19.3 19.3 19.3 19.3
2013 33.1 19.2 23.0 20.7 23.5 21.3
2014 31.6 19.4 23.1 20.9 25.5 22.2
2015 30.2 19.5 23.0 20.9 27.0 22.9
2016 30.3 20.1 23.4 21.4 28.6 23.9
2017 30.7 20.8 23.9 22.1 30.2 25.1
2018 31.1 20.5 23.9 22.0 30.5 25.1
2019 31.3 20.1 23.4 21.5 29.9 24.6
2020 30.8 20.9 24.1 22.2 30.4 25.2
2021 30.4 21.4 24.5 22.7 30.8 25.7
2022 30.7 20.9 24.0 22.2 30.1 25.1
2023 31.1 20.7 23.6 21.9 29.4 24.7
2024 31.5 21.1 24.0 22.3 29.7 25.1
2025 32.3 20.9 23.8 22.1 29.4 24.8
2026 33.2 21.0 23.8 22.2 29.3 24.8
2027 34.3 21.0 23.7 22.2 29.1 24.7
2028 35.4 21.1 23.7 22.2 28.9 24.7
2029 36.5 21.4 24.0 22.5 29.2 25.0
2030 37.7 21.7 24.2 22.8 29.3 25.2
2031 38.8 22.1 24.6 23.2 29.6 25.5
2032 39.9 22.4 24.8 23.4 29.7 25.7
2033 41.0 22.4 24.8 23.4 29.5 25.6
2034 42.1 22.7 25.0 23.7 29.6 25.9
2035 43.2 22.9 25.2 23.9 29.7 26.0
2036 44.4 23.2 25.5 24.2 29.9 26.3
2037 45.5 23.5 25.7 24.5 30.1 26.5
2038 46.6 23.9 26.0 24.8 30.3 26.8
2039 47.7 24.1 26.3 25.0 30.5 27.0
2040 48.8 24.4 26.5 25.3 30.6 27.3
2041 49.9 24.9 26.9 25.7 31.0 27.7
2042 51.1 25.2 27.2 26.0 31.2 27.9
2043 52.2 25.5 27.5 26.3 31.4 28.2
2044 53.3 25.8 27.8 26.6 31.7 28.5
2045 54.4 26.1 28.0 26.9 31.9 28.7
2046 55.5 26.5 28.4 27.3 32.2 29.1
2047 56.6 26.8 28.7 27.6 32.4 29.4
2048 57.8 27.2 29.0 27.9 32.7 29.7
2049 58.9 27.5 29.3 28.2 32.9 30.0
2050 60.0 27.8 29.6 28.5 33.1 30.2
<표 20> 양당의 복지공약 평가: 조세부담률 변화
(단위: GDP 대비 %)
나. 양당의 복지공약에 따른 재정의 지속가능성 평가
Allen Schick(2005)은 재정의 지속가능성을 평가하는데 있어 다음 4가지를 핵심요 소로 꼽고 있다.15)
⚫ 지불능력(solvency) - 국가채무에 대한 지불능력.
⚫ 성장(growth) - 지속적인 경제성장을 견인할 수 있는 능력
⚫ 안정성(stability) - 현행 조세부담을 유지하면서 미래의 재정의무를 이행할 수 있는 여력.
⚫ 공정성(fairness) - 미래세대에 부담을 전가하지 않고 현재의 재정의무를 이행 할 수 있는 여력.
이는 복지지출에 대한 지출이 국가채무와 조세부담을 급격히 높이지 말아야 하며 지속적인 경제성장을 유지하면서 세대간 형평을 기해야 한다는 의미를 내포하고 있 다.
양당의 복지공약이 현실화 된다는 가정 하에서 우리나라의 재정의 지속가능성을 Allen Schick(2005)의 기준에 따라 평가하면 다음과 같다. 우선 지불능력(solvency) 측면에서 평가하기로 하자. 현행 복지체계가 유지되더라도 베이붐 세대가 완전히 은퇴하는 2025년 이후부터 사회복지지출이 급속히 증가하여 GDP대비 국가채무가 2037년에 60%를 넘을 것으로 전망된다. 새누리당의 복지공약이 현실화 된다면 EU 재정협약 기준이 60%를 넘는 시점이 2022년(2030년)으로 앞당겨지고, 민주당의 공약 이 현실화 된다면 2017년(2021년)으로 앞당겨질 것으로 전망된다. 이는 다른 분야에 대한 재정지출 비중이 고정되어 있다는 강한 가정 하에 추정된 수치이기 때문에 현 실에서는 이보다 빠른 시점에서 국가채무 비중이 60%를 넘을 것으로 판단된다. 따 라서 양당의 복지공약이 현실화 된다면 지불능력(solvency) 측면에서 재정의 지속가 능성이 매우 취약해 질 것으로 평가된다.
현행 복지 체계가 유지되는 경우에도 재정의 안정성(stability)은 높지 않은 것으로 평가된다. 재정의 지속가능성을 평가하는 항목으로서 안정성은 현재의 조세부담률 을 미래에도 유지하거나 인하할 수 있느냐의 문제이다. Commonwealth of Austria(2002)은 현재의 조세부담률을 유지하면서 30~40년간 균형재정을 달성할 수 있느냐가 재정의 지속가능성을 담보하는 핵심 요소라고 주장하고 있다.16) 이러한 측면에서 보면 현행 복지체계가 유지되는 경우에도 2025년 이후부터 조세부담률이 21%를 넘어 2040년에 24.4%, 2050년에는 27.8%까지 증가할 전망이다. 새누리당의 복지공약이 현실화 된다면 2030년부터 조세부담률이 23%를 넘어서 현행 수준이
15) Allen Schick(2005), “Sustainable Budget Policy: Concepts and Approaches”, OECD Journal on Budgeting, Vol 5, No 1.
16) Commonwealth of Austria(2002), “Intergenerational Report 2002-03” Budget Paper, No. 5. 4 May, The Treasury, Parkes ACT, http://www.treasury.gov.au. Commonwealth of Austria가 평가한 Austria의 재정은 현재의 재정지출 증가추세가 지속된다면 미래의 세부담 증가 또는 국가채무 증가가 불가피하여 지속 가능하지 않다고 결론을 내리고 있다.
20%내외를 유지하기 힘들 것으로 평가된다. 민주통합당의 경우 새누리당의 조세부 담률 증가폭보다 커서 2013년에 23.5%에 달하고 2050년에는 33%를 넘어설 것으로 전망되고 있다. 양당의 복지공약이 현실화 된다면 재정의 안정성이 크게 위협받을 것으로 평가된다.
경기가 하강 국면으로 접어들 때마다 선후진국을 막론하고 예외 없이 재정확대 정책을 사용하고 있다. 재정지출이 경제성장에 미치는 효과는 경제규모나 경제발전 단계에 따라 다르게 나타나지만, 경제규모가 커질수록 재정지출의 경기활성화 능력 은 점점 약해지고 있다.17) 경기침체 후 장기성장 추세로 빠르게 회복했던 과거와 달리 장기성장 추세를 회복하지 못하는 이유에 대해 논쟁의 여지가 있지만 정부지 출의 효과가 과거에 비해 크게 떨어진 것은 분명하다.18) 복지지출을 확대하고 복지 재원 마련을 위해 세금을 인상한다면 경제성장의 둔화는 불가피할 전망이다. Romer and Romer(2010)은 조세부담률을 1% 증가시키면 GDP는 3% 감소한다는 것을 실증 적으로 보여주고 있다. 복지비용을 국채발행을 통해 조달하는 경우에도 현재의 소 비와 투자가 감소하여 성장이 둔화된다. 국가채무가 증가하면 단기적으로 이자율이 상승하여 성장이 둔화되고 장기적으로는 미래의 세금이 오를 것으로 누구나 예측하 기 때문에 저축을 늘리고 현재의 소비를 줄이는 구축효과가 발생하여 성장이 둔화 되게 된다.19) 따라서 양당의 복지공약이 현실화되면 성장이 추가적으로 둔화되고 세수입이 감소하여 세부담과 국가채무 비중은 본 연구에서 추정한 것보다 높아질 전망이다.
세대 간 조세부담과 공공서비스에 대한 수혜가 공정한가를 평가하기는 쉽지 않 다. 재정의 공정성은 규범적인 문제로 사회적 계약(contract) 또는 합의를 전제로 하 고 있다. 미래의 세대가 현재보다 부유하기 때문에 좀 더 부담해야 한다는 논리가 설득력을 얻을 수 있다. 그러나 현재의 세대에게 혜택을 주기 위해 미래 세대가 감 당하기 어려울 정도로 세부담을 전가해서는 안 된다. Britain’s Long-Term Public Finance Report에서는 재정정책의 근본적인 목적을 세입과 세출의 효과를 세대 간 그리고 세대 내 공평하게 배분하는데 있다고 정의하고 있다.20) 그러나 미래 세대가
17) Bergh and Henrekson(2011)은 기존연구에 대한 문헌조사를 통해 정부규모가 10%p 커지면 성장은 0.5 ~ 1%p 감소한다는 것을 보여주고 있다.
18) 1930년 초에 발생한 세계 대공황이후 미국 경제성장률은 1934년에 10.9%, 1935년에 8.9%, 1936년에 13.1%을 기록하여 침체 이후 경기반등효과가 매우 강했음을 알 수 있다. 1980년대 초에 겪었던 더블딥 경기 침체 이후에도 비교적 강력한 경기회복을 보여주고 있는데, 1983년에 4.5%, 1984년에 7.2%, 1985년에 4.1% 성장률을 기록하였다. 그러나 최근의 글로벌 금융위기 이후 성장률은 2010년에 3.0%, 2011년에 1.7%
를 기록하였으며 2012년의 경제성장률도 2.1%로 전망되고 있어 침체 이후의 반등효과가 상대적으로 저조함 을 알 수 있다. 최근 경기회복 정도는 2차 세계대전 이후의 평균 성장률 3.4%를 밑돌고 있으며, 1977년 이후 의 평균성장률 3.0%보다도 낮은 수치이다. 이러한 저성장으로 인해 현재의 미국경제 규모는 장기성장 추세에 서 달성할 수 있는 규모에 비해 12% 축소되었다. Lazear(2012)는 경기침체 이후 더딘 경기회복을 지난 세금 인상, 규제강화, 정부지출 증가, 자유무역에 역행하는 정책 등 시장의 신뢰를 얻지 못하는 정부정책 때문인 것 으로 분석하고 있다. Lazear(2012)는 미국경제가 장기추세로 빠르게 복귀하기 위해서는 생산성과 임금을 높 이는 투자에 우호적인 환경을 조성하는데 초점을 맞춰야한다고 주장하고 있다.
19) 이와 같이 정부지출이 민간 소비와 투자를 구축하는 현상은 리카르디언 가설로 알려져 있음. Barro(1989)은 이스라일(1983년 ~1987년)을 대상으로 정부지출이 민간의 소비를 구축한다는 사실을 실증적으로 보여주었으 며, Reynolds(1992)는 영국, 스웨덴, 노루웨이, 일본에서 이와 같은 현상을 발견하고 있음.
얼마나 더 세금을 지불해야 합당한지는 국가마다 처한 환경에 따라 달라질 수 있고 국민적 합의가 필요한 사항이다. 분명한 것은 과도한 세부담은 정치적ㆍ경제적으로 지속 가능하지 않다는 점이다.21) 몰수에 가까운 세금 징수는 미래세대의 심각한 조 세저항을 불러일으킬 뿐만 아니라 근로유인 저하, 저축과 투자 감소로 성장이 둔화 되어 국민의 복지와 건강은 오히려 악화될 가능성이 높다.