2015년 현재 우리나라에서 시행되고 있는 재정성과관리제도는 재정성과 목표관리제도, 재정사업 자율평가제도, 그리고 재정사업 심층평가제도의 3가 지가 있다.
가. 재정성과 목표관리제도
‘재정성과 목표관리제도’는 모니터링 방식의 성과관리 형태로 수행하는 사 업의 성과지표와 목표치를 제시하고 목표치가 사업기간 동안에 달성된 정도 를 중심으로 성과를 측정하는 방식이다. 이 방식의 장점은 우선 매우 직관 적이고 간단하여 사업을 수행하는 사람과 이를 평가하는 사람이 작성하기 쉽고 이해하기 쉽다는 점이다. 따라서 성과정보의 생산에 많은 비용이 들지 않아 현재 정부가 수행하고 있는 거의 모든 예산사업에 대해 성과 정도를 파악할 수 있으므로, 정부의 정책 및 예산사업 전체를 체계적으로 조망하면 서 성과의 달성 여부와 그 문제점에 대한 일차적인 정보를 볼 수 있다는 것 이다. 이러한 장점으로 인해 많은 나라에서 모니터링 방식의 성과정보를 생 산하고, 수집하여 활용하는 접근법을 취하고 있다.9)
우리나라에서는 2000~2002년의 3년 동안 일부 정부 부처를 대상으로 시 범사업이 실시되었으며, 이 과정에서 성과계획서 및 보고서 작성 방안 등이 실험되었다. 2003년부터는 일부 부처를 대상으로 성과계획서 작성 작업이 이루어지다가, 2006년부터는 전 부처를 대상으로 성과계획서 작성 작업이 이루어졌다. 이렇듯 성과계획서 작성 작업은 2003년부터 단계적으로 범위를
9) 대표적인 사례로는 미국의 GPRA(Government Performance and Results Act)에 의한 성 과관리제도를 들 수 있다.
확대하면서 이루어졌으며, 2010년부터는 성과보고서의 작성도 의무화되었다.
그러나 성과계획서 및 성과보고서의 작성이 의무화되어 국회에 제출되고 있는 현재도 이 성과계획서와 성과보고서의 정보를 예산당국이 적극적으로 활용하고 있지는 않는 것이 현실이다. 이는 성과계획서가 담고 있는 정보가 너무 간단하여, 예산 사업 전체의 성과에 관한 모니터링에는 도움이 되나 예산을 편성하기 위한 정보를 충분히 포함하고 있지 못하기 때문이다.
나. 재정사업 자율평가제도
지표와 목표치를 중심으로 한 재정성과 목표관리제도로부터 생성되는 정 보가 충분하지 않아 사업의 성과관리로서 충분히 활용되지 못하고 있는 점 을 보완하기 위해 나온 것이 개별 사업에 대해 판단 기준을 설정하고 각각 의 항목에 대해 검토(review)하는 형식의 성과관리제도이다.
보통의 경우 리뷰 방식은, 여기서 얻어지는 정보를 주로 활용하는 예산당 국이 중요하다고 판단하는 사항과 그에 부합하는 판단 기준을 제시하고, 사 업 부처에 해당 자료와 증거를 제시할 것을 요구하는 과정으로 이루어진다.
리뷰 방식의 성과정보 생산 방식으로 우리나라에서 시행되고 있는 것이 재 정사업 자율평가이다.
리뷰 방식은 기본적으로는 새로운 성과정보를 생산한다고 하기 보다는 이 미 있는 성과와 관련된 정보를 체계적으로 분류하고, 수집하여 분석하는 과 정이라고 할 수 있다. 이미 존재하는 것이기는 하나 리뷰 방식 역시 성과정 보를 분류하고, 수집·분석하는 과정이 포함되어 있으므로, 기존에 사업에 대해 성과관리를 실시하지 않고 있었다고 한다면, 성과관리 과정에서 사업 의 성과와 관련된 정보를 새로이 생산해야 하는 경우도 충분히 있을 수 있 다. <표 Ⅱ-2>는 2015년 재정사업 자율평가의 점검사항이다.10)
10) 2004년부터 2014년까지의 재정사업 자율평가의 평가항목의 변화에 대해서는 <부록 2>를 참조하기 바람.
Ⅱ. 재정성과관리제도 도입 연혁 및 배경 •
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단 계 평 가 항 목 평 가 지 표
관 리 사업 관리의 적절성
• (1-1) 예산이 계획대로 집행되었는가?
• (1-2) 사업추진 과정에서 발생하는 문제점 및 환경변화에 대응하여 사업관리가 적절하게 이루어졌는가?
결 과 목표달성 및 성과 우수성
• (2-1) 계획된 목표는 달성하였는가?
• (2-2) 사업의 성과는 우수하고, 사업의 내용과 방식은 효과적이었는가?
가 점
(공 통) • 성과지표를 결과지표(R&D의 경우 질적지표)로 설정한 경우 (일반재정) • 예산 절감 및 효율성 제고 노력
(지역발전) • 지역일자리 창출, 연계협력 등 지역발전 성과 (정 보 화) • 정보시스템 운영 및 업무·서비스 혁신 성과
(연구개발)
• 혁신도약형 사업에 대한 제도 마련․수행 여부
• 우수성과 100선 선정 여부, 세계적 수준의 우수 성과 창출
• 과제평가의 질적 지표 활용률 출처: 기획재정부, ｢2016년 재정사업 통합평가지침(안)｣, p.6
<표 Ⅱ-3> 재정사업 자율평가 2016년 부처 자체 평가지표
다. 재정사업 심층평가제도
마지막으로 각 사업의 성과에 대한 데이터를 구비하여, 사업이 의도한 결 과를 달성하였는지, 얼마나 효율적으로 달성하였는지, 만약 달성하지 못하였 다면 어떤 이유에 의해 달성하지 못하였는지 등에 대해 과학적인 분석방법 을 사용하여 평가하는 사업평가(program evaluation) 방식이 있다. 이러한 사업평가 방식의 성과평가가 재정사업 심층평가이다.
사업평가의 장점은 무엇보다도 객관적이고 과학적인 방법을 사용하여 사 업의 성과에 대한 자료를 수집·분석하여 유용한 성과정보를 생산한다는 점 이다. 반면에 사업평가에는 시간과 비용이 많이 소요되며, 따라서 사업평가 방식으로 다룰 수 있는 사업의 범위가 지극히 제한적이라는 것이 단점이라 할 수 있다. 따라서 사업평가 방식을 활용해서 정부의 예산사업을 포괄적으 로 평가하고 이에 근거하여 구조조정을 실시하는 것은 현실적으로 가능하지 않다. 그러나 쟁점이 있는 사업이나 정책에 대해서는 선별적으로 사업평가
Ⅱ. 재정성과관리제도 도입 연혁 및 배경 •
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를 실시하고, 주요 사업에 대해서는 주기적으로 사업평가를 자체적으로 실 시하는 문화를 정착시키는 것은 의미 있는 일이다. 특히 사업평가 문화가 정착이 되면, 사업의 성과를 평가하기 위해 필요한 정보를 상시적으로 관리 해 나가는 일이 이루어질 것으로 기대된다.12)
재정사업 심층평가제도가 시작될 당시에는 예산당국이 매년 10여개의 개 별 사업을 선정하여 사업의 효과성과 운영의 적정성에 대한 평가를 시행하 였다. 그러나 개별 사업에 대한 평가만으로는 개별 사업이 속해 있는 보다 큰 단위의 목표13)에 대한 성과를 측정하기 어렵다는 단점을 극복하기 위해, 2010년부터는 사업군(群)을 대상으로 하여 심층평가를 실시하고 있다.
재정사업 심층평가가 사업군을 대상으로 하게 됨에 따라 개별 사업을 대 상으로 심층평가를 할 때에 비해 상위의 정책목표를 달성하는 데 어떠한 사 업이 더 효과적으로 기여하고 있는지를 판단할 수 있으며, 사업 간의 유사 중복성을 점검하는 것도 가능해졌다는 점 등은 큰 장점이라고 할 수 있다.
그러나 분석대상 수가 증가함에 따라 개별 사업을 대상으로 할 때와 같은 사업 평가에서 요구되는 분석의 엄밀성은 상대적으로 줄어들었다. 이는 분 석에 사용할 수 있는 데이터가 부족하기 때문이기도 하며, 사업군을 대상으 로 하는 경우의 분석 방법론이 아직 개발되지 않아 분석이 매우 단순한 형 태를 취할 수밖에 없다는 측면도 있다.
결론적으로 사업군을 대상으로 함에 따라 교과서적인 의미에서의 사업평 가라기보다는 제도개선이나 예산지출의 효율화 방안을 모색하는 정책평가의 성격이 짙어졌는데, 이러한 변화가 재정성과관리제도의 하나로서 재정사업 심층평가를 도입할 때의 취지에 부합하는지를 검토하여 방향성에 대한 검토 를 해야 할 시점에 도달했다고 판단된다.
이상에서 검토한 우리나라 재정사업 성과관리제도의 다른 나라와 구별되 는 특징으로는 다음을 들 수 있다.
첫째, 평가조직과 예산편성과의 내부적 분리를 통하여 평가의 중립성 및
12) 홍승현·원종학(2013), p. 43
13) 성과관리체계상 전략목표 이상에 해당하는 목표를 말한다.
독립성을 강조하고 있다. 예산을 편성하는 기획재정부가 성과관리도 아울러 담당하고 있으나, 성과관리본부 및 재정운용실을 예산실과 별도의 조직으로 분리·운영함에 따라 평가의 공정성을 기하고 이 결과가 예산운용에 제대로 반영될 수 있도록 하였다.
둘째, 성과결과를 예산과 직접적으로 연계하였다. ｢정부업무평가기본법｣
및 ｢국가재정법｣을 근거로 한 예산편성지침을 통하여 평가결과를 차년도 예 산편성에 직접적으로 반영함에 따라 성과주의 예산제도를 정착시켰다.
셋째, 재정성과평가에 있어서 심층평가제도를 도입하여 재정성과자율평가 를 보완하고 있다. 재정성과자율평가의 경우 지표를 통해 계량적으로 성과 에 대한 평가를 함에 따라 정성적인 부분에 대한 평가가 미흡할 가능성이 있다. 따라서 이를 심층평가제도를 통하여 비계량적 요소들에 대한 평가를 하고 이를 통하여 계량적, 비계량적 요소들에 대한 균형 있는 평가가 가능 하도록 하였다.