부당공동행위에 대한 실증연구 고찰
Ⅰ. 입찰담합에 대한 통계적 검증
한국의 경우 부당공동행위 위반행위를 유형별로 살펴보면 미국 과 일본 등 대부분의 국가와 마찬가지로 가격의 공동결정․행위 가 가장 많다. 부당공동행위는 1981년 이후 2006년까지 총 421건 으로 부당한 공동행위 전체 건수의 76%에 달하고 있다.<표 1>
<표 1> 부당공동행위 세부행위 유형별 시정실적3)(경고 이상, 건) 구 분 1981～1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 계
가격 합의 203 37 31 31 16 28 38 37 421
거래조건 합의 10 3 3 2 2 1 0 0 21
생산출고 제한 8 2 - 1 1 1 0 2 15
지역 상대방 제한 22 2 4 5 1 1 5 2 42
종류 규격 제한 1 - - 1 - 1 0 1 4
영업 공동수행 6 3 2 5 - 1 2 2 21
사업활동 제한 19 - 2 2 3 2 1 2 31
계 269 47 42 47 23 35 46 46 555
자료: 공정거래위원회(2007)
미국의 General Accounting Office Report(1990)에 따르면 1981 년에서 1988년 기간 중 미국 법무부(DOJ) 독점금지국의 형사소송 의 절반 이상이 경매시장에서의 입찰담합을 포함하고 있다. 예컨 대 고속도로 건설, 국방부 조달, 학교 우유급식, 중고차, 골동품 시장에서의 담합 등이 그 예이다. 1994년 일본에서 있었던 가격공
3) 1981～1992 사이에는 1개사 건당 위반유형은 2개 이상이 될 수 있음(1993부터는 1개사 건당 대표위반유형 1개로 분류).
모 담합 건수 58건 중 62%가 입찰담합사례였고, 한국의 경우도 정부조달 경매에서의 담합이 빈번히 적발된 바 있다. OECD에 따 르면 스웨덴, 네덜란드, 영국, 프랑스, 독일, 아일랜드에서도 각종 시장에서의 경쟁자 간 공모한 입찰사례들이 나타나고 있다. <표 2>는 Connor(2007)에서 언급된 전 세계 각국의 부당공동행위 사례 중 입찰담합의 사례를 발췌, 정리한 내용이다.
<표 2> 각국의 입찰담합사례(알파벳 순)
구 분 국가 사건 현황 건수
Asphalt, A labama, US US 정부 합의종결 1
Asphalt, Ok lahoma, US US 배심원 심리 1
Auctions, houses in DC, US US 소송 중 1 Auctions, use d in police cars, NY City US 민간 합의종결 1
Bond underwriting, US US - 1
Cable, power, Ge rmany Germany 벌금 1
Cattle, fed, US US 배심원 심리 1
Ceme nt, South Africa South Africa - 1
Ceme nt, Germany Germany 벌금 1
Ceme nt, Rumania Rumania 벌금 1
Concrete, De nmark Denmark - 1
Concrete, Germany Germany 벌금 1
Construction & other industries, US US 유죄판결 1 Construction & procureme nt, JP Japan 경쟁당국 명령 21 Construction, concrete, NY, US US 소송 중 1 Construction, 8000 buildings, Germany Germany 벌금 1 Construction, electric wiring contractors,
Denmark Denmark 벌금 1
<표 2> 계속
구 분 국가 사건 현황 건수
Construction, Normandy Bridge, FR France 벌금 1 Construction, electrical, France France 동의명령4) 1 Construction, university, France France 동의명령 1 Construction, roads, Colorado, US US 민간 합의종결 1 Construction, roads, France France 동의명령 1 Construction, roads, Korea Korea 벌금 1 Construction, roads, seal coating, US US - 1 Construction, kitchen, Japan Japan 소송 중 1 Construction, US Navy shipyard, Japan Japan 벌금 1 Construction, Nethe rlands Netherlands 벌금 1 Construction, Norway Norway 조사 중 1 Construction, public, Japan Japan 민사소송 1 Construction projects, Korea Korea 벌금 1 Construction machinery mfg., Korea Korea 벌금 1 Construction, USAID in Egypt Egypt 소송 중 1 Construction, roads, Colorado, US US 소송 중 1 Construction, roads, Florida, US US 합의종결 1 Construction, roads, Germany Germany 벌금 1 Construction, roads, NY, US US 소송 중 3 Construction, roads, SD&NC, US US 합의종결 1
Construction, roads, US US 합의종결 1
4) 동의명령제란 공정거래법을 위반한 기업이나 사업자가 경쟁당국인 공정위와 법 위반 행위에 대한 시정에 합의하면 제재를 하지 않고 사건을 종결하는 제도이다.
최근 한국에도 동의명령제 도입을 둘러싼 공정거래위원회와 법무부의 논쟁이 벌 어지고 있다. 법무부가 동의명령제의 도입조건으로 공정위의 전속고발권 폐지를 본격적으로 요구하고 나섰기 때문이다. 법무부는 최근 공정거래법을 위반한 기업 이나 사업자가 경쟁당국인 공정위와 법 위반행위에 대한 시정에 합의하면 제재를
<표 2> 계속
구 분 국가 사건 현황 건수
Construction, school bldg., China China 벌금 1
Construction, sewers, US US 소숭 중 1
Copper smelters, UK UK - 4
Dredging, river, Japan Japan 소송 중 1
Electric meters, UK UK 합법 카르텔 1
Electric power equip. US US 합의종결 5
Electric power equip., Nor. Norway 벌금 1 Electric power equipment. Europe 유죄판결 2 Electric power equip., UK UK 위원회 조사 1 Electrical subcontracting, GA, US US 소송 중 1
Explosives, US US 담합 인정 1
Frozen fish, US US 담합 인정 1
Fue ls, military, Korea Korea 벌금 1
Garbage colle ction, NY & NJ US 유죄판결 2 Gasses, compressed, Canada Canada 벌금
Gymnasium seats, US US 합의종결 1
Insecticide, fore st, Canada Canada 유죄판결 1 Iron & stee l rolls, cast, EU EUROPE 벌금 1
하지 않고 사건을 종결하는 동의명령제가 우리의 법 체계와 맞지 않는 측면이 있 는 만큼 도입 전 공정위가 가진 전속고발권 폐지를 요구하였다. 법무부는 독과점 지위남용이나 부당 내부거래 등 각종 불공정행위를 한 기업에 대해 합의를 통해 형사적 처벌까지 면하게 해주는 동의명령제 도입을 골자로 하는 공정거래법 개정 안에 대한 사전 견제장치가 있어야 한다는 것이다. 전속고발권이란 공정거래법 위반행위에 대해 공정위가 검찰에 고발해야만 제재할 수 있도록 한 제도다. 공정 위는 법무부가 공정거래법 개정안에 반발하자 검찰총장의 의견을 듣도록 하는 등 수정안을 마련해 타협에 나섰으나, 법무부는 검찰총장을 이해관계인 정도로 폄하 하는 것이라며 일축한 바 있다.
<표 2> 계속
구 분 국가 사건 현황 건수
Milk, mfg., 3 counties, Kentucky US 유죄판결 1 Milk, mfg., 2 counties, Florida US 유죄판결 1 Milk, mfg., 3 counties, Florida US 유죄판결 1 Milk, mfg., Danville, Kentucky US 유죄판결 1 Milk, mfg., Owensboro, NY US 유죄판결 1 Milk, mfg., core area, Kentucky US 유죄판결 1 Milk, mfg., Southeastern U.S. US 유죄판결 109 Milk, mfg., Dallas, Texas US 유죄판결 1 Milk, mfg., Cincinnati, Ohio US 소송 중 1 Pe trol., offshore leases, US US - 1
Pharmac euticals, UK UK 정부 조사 중 1
Pharmac euticals, respiratory, Italy Italy 벌금 1 Pharmac euticals, cholesterol, Italy Italy 벌금 1
Pipes, conc rete, US US 소송 중 1
Plywood, Japan Japan 벌금 1
Roundwood buying, Sweden Swede n - 2
Salt, roc k, US US 유죄판결 1
Shipping, chemical tankers International 유죄판결 1
Soil & gravel, Japan Japan - 1
Steel road culverts, US US 소송 중 2
Steel, structural, buildings, US US 유죄판결 1 Steel, structural, bridges, US US 유죄판결 2
Timber, US auctions US - 1
Titanium metal, US US 소송 중 1
Thread, surgical, Taiwan Taiwan 벌금 1
Tabacco leaf, US US 합의종결 1
Transformers, system, UK UK 합법 카르텔 1 Transformers, large, UK UK 합법 카르텔 1 자료: Connor(2007) 참조
1. 입찰담합의 정형화된 사실을 통한 통계적 검증
통상적으로 담합은 은밀하게 이루어지기 때문에 담합의 결정적 이고 명백한 증거 확보에는 한계가 있다. 또한 일반적으로 입찰담 합을 감지하기 위한 하나의 보편적인 방법이나 절차를 제시하는 것도 어렵다. 사례에 따라 경쟁적 행동과 답함을 구분짓는 차이점 을 찾아내고 각 담합사례에 대해 적절한 실증분석방법을 고안해 내는 것이 최선의 방법이나, 단순 회귀분석은 시장환경과 전략적 행동의 완전한 이해 없이는 잘못된 결론을 유도할 수 있는 측면 이 있다. 입찰담합을 탐지하기 위한 단일의 보편적인 방법을 찾는 것이 실현 불가능하다 할지라도 몇몇의 정형화된 이론적 예측을 이용하여 입찰담합 감지의 기본적인 요소를 추출해 낼 수 있다.
입찰담합 시장에서 카르텔 기업과 비카르텔 기업이 공존하는 것은 흔히 볼 수 있는 일이다. 카르텔의 존재는 사전에 선택된 카 르텔 입찰자가 그룹의 대표로서 입찰에 참여하기 때문에 조달 경 매에 있어 카르텔 회원과 비카르텔 회원 간 입찰행동 측면에서 비대칭을 유발한다. 카르텔 기업의 입찰행동과 비카르텔 기업의 입찰행동을 구별하는 담합의 정황 증거를 통계적인 분석과정을 통해 얻을 수 있다. 몇 가지 연구에서의 실증적 발견은 정보의 비 대칭적인 경매 형태에서의 세 가지 이론적 예측과 일치한다. 첫째 는 제출된 입찰가의 평균은 카르텔이 형성된 입찰에서 더 높다.
카르텔 기업은 비카르텔 기업보다 덜 공격적인 입찰가를 제시하 는 경향이 있다. 둘째는 카르텔 회원사의 입찰가 분산이 비카르텔 기업의 입찰가 분산보다 적다는 것이다. 카르텔 회원사의 입찰가 분포가 비카르텔 기업의 입찰가 분포를 first order stochastically 지배한다는 것이다. 마지막 실증적 발견은 카르텔 기업은 어떤 프 로젝트 입찰에 카르텔 회원이 참여하는 경우 함께 참가하는 빈도
가 비카르텔 기업보다 더 높다는 것이다. 카르텔 기업은 다른 카 르텔 회원이 입찰에 참가한다면 더욱 적극적으로 입찰에 참여하 는 경향을 보인다. 입찰경쟁 시 다수의 입찰자가 있는 경우 입찰 이 더욱 경쟁적으로 보여질 수 있다. 이러한 세 가지 이론적 결과 는 Feinstein et al.(1985)의 노스캐롤라이나 고속도로 건설 산업에 서의 카르텔과 비카르텔 기업의 입찰행태에 관한 연구, 그리고 Pesendorfer(2000)의 플로리다주 및 텍사스주 학교 우유급식시장 입찰담합 연구에서 확인되었다.
2. 가격분산을 통한 통계적 검증
가격공모를 적발하는 데 적절한 자료검증(data screen) 방법의 개발은 경쟁당국이 해결하기 어려운 과제 중의 하나다. 가격담합 을 감지하기가 어려운 이유는 여러 가지가 있지만, 특히 담합이 이루어지지 않았을 경우 형성되었을 경쟁가격을 추정하는 데 필 요한 원가에 대한 정보를 확보하기가 용이하지 않다는 데 있다.
Abrantes-Mets et al.(2006)에 따르면, 1970년대에 미국 법무부 는 경쟁기업들이 입찰경쟁에서 동일 입찰가를 제시한 정부조달경 매 사례들을 조사하기 위한 동일입찰가 조사부서(identical bids
unit)를 창설하여 6년간 활동했지만 단 하나의 입찰담합도 적발해
내지 못했다. Taylor and Fisher(2003)는 2002년 미국의 연방거래 위원회가 특정도시에서 휘발유가격이 인근도시에 비교하여 비정 상적으로 높은 이유를 파악하기 위하여 가격격차 모델(price spread
model)을 이용하였음을 밝히고 있다. 휘발유가격이 높은 특정도시
와 상대적으로 경쟁자가 많아 경쟁가격이 유지될 가능성이 높은 준거도시 혹은 기준도시(reference cities)의 휘발유 가격격차 정도
를 일정시점에서 정태적으로 그리고 일정기간 동태적으로 가격격 차 추세를 비교 조사하였으나, 특정도시의 높은 휘발유가격의 원 인을 명백하게 설명하지 못하였다. 확인된 특정지역의 높은 휘발 유가격은 단기적으로만 관찰되었고, 확실히 밝혀진 이유도 송유 관 파열이나 정유공장의 정전 등이다. 이 가격격차 모델은 경쟁자 가 많은 준거도시의 경우 담합이 이루어진 도시에 비교하여 경쟁 자 간 커다란 가격격차가 있음을 상정하고 있다. 이는 담합시장에 비하여 경쟁시장에서 단기적으로 가격인하를 통하여 초과이윤을 누릴 수 있다는 암묵적 가정 하에서 출발하고 있는 것이다. 담합 시장의 경우도 카르텔 회원사가 가격공모에 이탈하여 가격을 인 하함으로써 단기적인 추가이윤을 얻을 유인이 있다. 여기서는 믿 을 수 있고, 실행 가능한 처벌도구들이 존재한다면 담합시장보다 상대적으로 경쟁시장에서 가격인하의 빈도가 높고 그 결과 가격 격차가 더 클 수 있다는 것이다. 이러한 추론은 카르텔 기업 입찰 가의 분산이 비카르텔 기업 입찰가의 분산보다 작다는 내용과 같 은 맥락이다. 가격담합의 존재여부를 확인하기 위한 방법 중 가장 많이 논의된 것은 가격분산의 크기이다. 경쟁시장보다 담합시장 하에서 가격분산이 더 작게 나타난다는 사실은 이론적으로 그리 고 계량경제학적 연구에서 꾸준히 검증되어 왔다. 대표적인 이론 연구로는 Athey et al.(2004), Harrington and Chen (2004) 및 Lacasse(1995) 등의 논문을 들 수 있다.
이들 연구의 기본모델은 다음과 같다. 기업들은 매 기간 가격을 책정하면서 원가정보를 교환한다. 본 이론모형에서 주요한 이슈 는 어떠한 방법으로 비용이 높은 기업이 사적인 원가정보를 드러 내게 하느냐는 것이다. 비용이 높은 기업이 그들의 실질적인 원가 정보를 노출하도록 유인하기 위해서는 고비용의 기업이 저비용 기업의 가격책정을 흉내낼 경우 그들에게 타격을 줄 정도로 가격