독일에서의 입법평가 제도화의 사례 (최윤철)
러한 경향은 독일의 경우도 예외가 아니어서 독일도 국가경쟁력의 확 보 및 강화를 위한 노력을 경주하였다. 이러한 독일정부의 노력은 법 분야에서도 예외일 수가 없었다. 특히, 각종 규제의 완화 및 철폐를 통한 기업부문의 경쟁력 강화, 국가의 사회영역에 대한 개입의 축소 를 위한 노력 등은 궁극적으로 이러한 것들을 가능하게 하였던 법률 들에 대한 정비로 귀결되었다. 또한 유럽연합의 확대 및 유럽 역내에 서의 경제적, 정치적 통합은 독일의 근본적인 체질변화를 요구하기에 이르렀다. 과거 국내적 입법수준에서만 고민하던 입법자는 유럽연합 의 확대에 따라 독일을 넘어서는 입법체계의 구상과 유럽연합의 입법 지침에 부합하는 독일의 법령체계의 개혁이 중요한 과제로 되었다.
이러한 외적 변화는 곧 현행 법령 등에 대한 개혁과 개선의 수요 및 필요성으로 이어져 법령체계의 정비가 시작되는 중요한 계기가 되었 다. 그에 따른 법령체계의 정비 및 개혁을 뒷받침하기 위한 기법의 개발이 요구되었으며 그러한 기법 중 중요한 것이 입법평가라고 할 수 있다.
2. 입법평가론
유럽 입법평가 제도에 대한 사례연구
해서 구속적인 효력을 갖는 지침을 마련하기로 하고 이러한 계획을 슈파이어 행정전문학교(Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaft Speyer)에서 수행하도록 하였다.
법률의 결과 예측 평가에 관한 연구는 행정전문학교의 뵈렛(C. Böh-ret)교수를 주축으로 활발히 진행되었으며, 2000년부터는 독일 내무성 의 중점 정책과제7)로서 연구되어 2001년에는 그 연구의 성과물로써 법률의 결과 예측 평가에 관한 지침서(Hamdbuch Gesetzesfolgenabschät-zung)가 출간되었고 이 과제를 주도하였던 연방내무성은 연방정부의 각 부처가 법률안을 계획하는 경우에는 이 지침서를 반드시 고려하도 록 하고 있다. 1998년에는 과거 입법과정에서 참고하던 아른바 ‘푸른 심사항목’(Die blaue Checkliste)를 대체하는 연방정부간 공동업무 규정 (Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien, 약칭 GGO)이 I, II 장으로 구성되어 발표되었고, 2000년에는 하나의 규정으로 통합 개정 되었다. 연방정부간 공동업무 규정은 2006년 설치된 국가규범통제원 (Der Nationaler Normenkontrollrat)가 설치되면서 다시 한 번 개정이 되 었다. 이 규정은 연방정부 내에서 연방 각부가 입법을 준비하는 과정 에서 준수하여야 할 규범의 성격을 가지고 있다. 특히 같은 규정 제6 장은 특별히 입법과정을 규정하고 있다.
독일에서의 입법평가의 논의는 초기는 입법과정에서 특정 법률안의 결과예측을 위해 자연과학 및 공학적 실험에서의 결과예측 기법(Technik-folgenabschätzung)을 도입할 수 있는 지 여부를 주로 검토하였다. 이후 사회학 및 통계학, 특히 정보기술(IT)이 발달이 법률에 대한 결과예측 을 위한 기법개발에 많은 기여를 하면서 과학적으로 신뢰할 수 있는
7) 독일 내무성은 법률의 결과 예측 평가에 대한 정책과제 뿐만 아니라 ‘법적 장애 (규제)의 제거’(Abbau rechtliche Hemmnisse), ‘관료주의의 타개’(Abbau der Bürokratie),
‘법적 수단의 개혁’(Rechtsmittelreform), ‘연방 행정법규의 전산화’(Datenbank Verwaltungs-vorschriften des Bundes)등 여러 정책과제를 설정 수행하고 있다. 그에 관한 자세한 내용은 www.staat-modern.de를 참조.
독일에서의 입법평가 제도화의 사례 (최윤철)
결과를 산출할 수 있다는 결론에 도달하였다. 최근의 경향을 본다면 입법평가의 필요성 및 제도화에 대한 동의는 이루어진 가운데 어떠한 방식의 제도화가 가능한 가에 관심이 집중되고 있다. 특히 제도화 과 정 중에서는 법률안의 장래 실현 결과가 입법과정 시점에서 실제로 측정 및 예측이 가능한 부분을 우선적으로 분리하여 해당 부분부터 제도화하려는 경향을 보이고 있다. 즉, 어떠한 법률이 제정되어서 나 타날 수 있는 모든 부문(비용-편익)에 대한 측정 및 예측이 가능한가 의 문제를 제기하고 하면서, 또한 그것이 가능하다하더라도 그 평가 결과에 대한 신뢰성확보가 이루어질 수 있는지에 대한 비판을 하고 있다. 그 결과 입법과정 중에서 측정과 평가가 상대적으로 용이한 행 정비용(Verwaltungskoste) 및 관료비용(Bürokratirkoste)의 측정과 예측을 중심으로 입법평가가 이루어지는 것으로 보인다. 국가규범통제원(NKR) 은 그 중에서도 특히 수범자가 부담하는 정보 보고 의무(Informations- pflicht)에 대하여 주목을 하고 법규 들을 통제하고 있다.
(2) 입법평가의 의의 및 모듈
독일 연방정부는 어떠한 법률의 의도한 결과 및 의도하지 않은 결 과의 예측은 더 낳은 법률의 제정을 위한 중요한 수단이라고 밝히고 있다. 그에 따라서 새로운 법률의 제정단계에서 새로운 규범의 불가 피성, 가능한 영향들에 대하여 시험되고 평가가 내려져야만 한다고 강조한다. 이러한 시험 및 평가의 목표는 국가의 법규들에 요구되어 지는 수준에 도달하도록 하는 것이며, 대안 규범의 가능성과의 관계 와 새로운 규범의 질적 수준을 높이는 것이 될 것이다. 즉 입법평가 는 어떠한 규범의 예견되는 결과와 부수적 결과 등을 예측하고 평가 하는 것이라고 하겠다.8)
8) http://www.verwaltung-innovativ.de/cln_115/nn_684684/DE/Buerokratieabbau/Gesetzesfolge nabschaetzung/gesetzesfolgenabschaetzung__node.html.
유럽 입법평가 제도에 대한 사례연구
그러나 입법평가는 어떠한 통계적 절차는 아니다. 법률결과 예측의 방법과 범위는 특정의 법률초안에서 예정하고 있는 규범화 대상 및 입법자가 법률을 통해서 달성하고자 하는 의도된 효과(입법목적)에 의 해서 좌우된다. 따라서 입법평가의 질과 범위는 사안마다 차이가 있 을 수밖에 없다.