일본에 있어서 ADR의 발전과 관련하여서는 3기로 나누어 검토할 수 있을 것이다.
우선 그 제1기는 전후부터 1970년대까지의, 가사심판법․민사조정법 이 성립하고 독립행정위원회 등 행정형ADR(노동위원회 및 건설공사분 쟁심사회 등)이 설치․개시된 시기이다. 이 시기의 조정제도의 특징으로 157) Vgl. VerwArch. 1999, S. 701 (S. 702 ff.).
서는 ①신헌법․사법제도에 있어서의 권리의무와 그 실현태양의 변혁을 ADR을 완충재로 하여 국민에게 침투시키려고 하는 계몽적 사법정책과,
②실제의 조정에 있어서의 전통적 윤리관․법의식에 기초하는 융화적 조 정(그저 그런 정도의 조정)이 2층구조를 이루고 있었던 점을 들 수 있 다. 그리고 법적 계몽이든 전통적 가치관에 기초하는 설득이든 조정자가 분쟁당사자를 지도하는 역할을 수행하고 있었던 것을 받아들여 이것을 교화형조정(ADR)이라고 부를 수 있을 것이다.158) 다만 일반시민은 간 이․신속한 ｢재판｣을 조정에서 구하고 있었으며, 이것이 1974년의 법개 정을 재촉하게 된다.
제2기는 1974년의 민사조정법개정 전후부터 1980년대말까지의, ADR 의 법화․전문가화와 정형화의 시대이다. 우선 민사조정에 관하여 조정 에 있어서도 전문가에 의한 법적 재판이 요구되고 있다는 인식에 기초하 여 조정위원은 변호사, 기타 분쟁의 해결에 유용한 전문적 지식․경험을 가지는 자에 제한되게 되었다(민사조정위원 및 가사조정위원규칙 제1 조). 말하자면 판단형조정(ADR) 지향의 결과이다.
동 시기에 급증하는 자동차사고피해자의 신속․염가․평등한 구제를 위해 법원주도로 배상액의 기준화가 진행되었지만, 이 기준은 ADR(소 송상의 화해나 조정, 보험회사의 출자로 변호사회가 실질적으로 운영하 는 교통사고처리센터 등)을 통해 널리 적용되고 있었다. 또한 공해문 제․소비자문제 등의 새로운 사회적 분쟁의 발생에 대하여 관할행정청이 전문가를 옹립한 ADR을 통해 사법이용전의 행정적 구제를 넓게 제공하 기 시작하였던 것도 이 시기이다(공해등조정위원회나 지방자치단체의 소 비자창구 등). 이것들에 의해 정책적 구제설에 기초하는 ADR의 유효성 이 인지되어 행정에 있어서도 정책추진의 유효한 수단으로서, 또한 소관 영역의 정보관리와 소프트한 감독행정의 수단으로서 정착하여 현재의 행 정형ADR의 융성을 이유지웠다고 할 수 있을 것이다.
제3기는 1990년의 변호사회중재센터 설립부터 현재에 이르는, ADR 의 독자적 기능․역할이 모색되기 시작한 시기이다. 제1기․제2기를 통
158) 棚瀨孝雄, 法化社會の調停モデル, 法學論叢 第126卷 第4․5․6號(1990).
하여 일본에서도 ADR의 의의로서 사법효율화설․정책적 구제설이 묵시 적으로 전제가 되고 분쟁처리결과의 재판규범으로부터의 괴리의 정도가 ADR의 평가기준으로 되어 있었다. 그 배후에는 일본인의 (권리의식의 낮음 때문에) 소송기피를 우려하여 ADR을 법원의 보조적 역할에 한정 함으로써 사적 분쟁처리에 의한 ｢비법화｣를 가급적 억제하여야 한다는 가치판단이 있었다고 본다. 그러나 일본사회의 법화의 진전에 수반하여 교화형․구제형ADR에 대한 비판도 나오게 되었다. 즉, ①공유하는 규 범이 존재하지 않는 (재판규범에 의거하는 경우에도 그 예측에 관하여 당사자가 납득하고 있지 않는) 데도 절차주재자가 재단적․평가적 조정 을 행하여 합의를 사실상 강제하는 것, ②①과 마찬가지로 공유규범의 부존재를 전제로 하지만, 그래서 역으로 절차주재자가 위축되어 소극적 조정밖에 행하지 않아 절차가 비효율로 되는 것, ③교호면접방식에 수반 하는, 절차주재자의 중립성에의 의문이나 절차의 불투명성을 이유로 하 는 제도불신, ④③과 마찬가지로 교호면접방식에 수반하는 당사자간의 직접대화의 적음, ⑤분쟁처리의 획일화․정형화 등에의 비판이다.159)
이들 비판의 특징은 결과=분쟁처리합의만을 중시하는 종래의 시점과 달리 ADR에 있어서의 절차․과정의 본태, 규범의 적용의 방식에도 착 안하여 특히 당사자간교섭이나 절차주재자를 포함하는 3자간의 수평관계 에 가치를 두는 점에 있다. 이와 같은, 절차주재자의 설득이나 온정주의 적인(paternalistic) 구제보다도 당사자간의 교섭과 자율성을 중시하는 모델을 대화형조정(ADR)이라고 부른다. 일본에서는 처음의, 유저(변호 사)의 이니시어티브에 의한 ADR의 설립․운영(중재센터)이나 법원에 있어서의 조정․화해절차개혁(특히 당사자동석방식의 실시) 등 제3기에 는 대화형조정(ADR)의 가능성을 모색하는 동향이 인정된다고 할 수 있 을 것이다.
다른 한편에서, ADR의 독자적 기능으로서 법이외의 전문적 지식의 활용이 강조되게 되었던 것도 이 시기의 특징이다.160) 의료사고소송에 있 어서의 전문가조정위원의 이용을 위한 付調停決定, 제조물책임분쟁ADR, 159) 和田仁孝․太田勝造․阿部昌樹編, 交涉と紛爭處理, 日本評論社, 2002, 76-78頁.
160) 高橋 裕, 司法改革におけるADRの位置, 法と政治 第51卷 第1號(2000).
지정주택분쟁처리기관 등이 좋은 예일 것이다. 전문적 식견에 기초하는 판단은 그 일종의 권위성에 의해 정당화를 획득할 수 있기 때문에 전술 한 ①의 ｢공유규범의 부존재｣라는 문제를 제거할 수 있는 점에 특징이 있지만, 거기에는 전문성의 베일에 덮인 위험도 잠재하는 것을 지적하지 않을 수 없다.161)
한편, 2001년 6월에 제출된 사법제도개혁심의회 의견서는 ADR의 의 의를 자주적 해결, 프라이버시․영업비밀의 유지, 간이․신속성, 전문성, 해결내용의 유연성과 다방향을 인정한 다음 그 확충을 제언하고 있다.
이러한 가치들간의 우열관계가 제4기의 ADR상을 규정하게 될 것이지 만, 적어도 (재판절차를 포함한) 이러한 다층적 분쟁해결절차가 총체적 으로 사법기능과 링크하는 것으로서 위치지워지고(후술하는 ADR기본법 의 제정목적은 이 점에 있을 것이다), ADR의 법률상․사실상의 제도화 가 진행됨과 동시에 각 기관의 네트워크화에 의해 분쟁의 다면적, 이종 혼합적 해결이 가능하게 되는 것은 아닐까 생각된다.162)
일본의 주요 ADR (재판외분쟁처리) 기관
구 분 내 용
사 법 형 ․민사조정
․가사조정
행 정 형
․공해등조정위원회
․중앙노동위원회
․선원노동위원회
․중앙건설공사분쟁심사회
․공정거래위원회
․인사원
․특허청
․해난심판청
161) 和田仁孝․太田勝造․阿部昌樹編, 전게서, 78-79頁.
162) 和田仁孝․太田勝造․阿部昌樹編, 전게서, 79頁.
구 분 내 용
행 정 형
․전파감리심의회
․국세불복심판소
․증권거래등감시위원회
․총무성관구행정감찰국 (예 : 관동관구 행정감찰국)
․법무국인권옹호부 (예 : 동경법무국 인권옹호부)
․국민생활센터 (소비자고충처리전문위원회)
․공해심사회 (예 : 동경도공해심사회)
․지방노동위원회 (예: 동경도지방노동위원회)
․인사위원회 (예 : 동경도인사위원회)
․건설공사분쟁심사회 (예 : 동경도건설공사분쟁심사회)
․동경도도시계획국건설지도부 건축분쟁조정위원회 및 건축분쟁조정실
․수용위원회 (예 : 동경도수용위원회)
․개발심사회 (예 : 동경도개발심사회)
․소비생활센터등 (예 : 동경도소비생활종합센터)
․소비자피해구제위원회 (예 : 동경도소비자피해구제위 원회)
․고충처리위원회등 (예 : 도도부현, 정령시의 고정처리 위원회등)
민 간 형
․(사) 국제상사중재협회
․(사) 일본해운집회소
․(재) 교통사고분쟁처리센터
․(재) 일본크레디트카운셀링협회
․(재) 부동산적정거래추진기구
․의약품PL센터
․화학제품PL상담센터
․가스석유기기PL센터
․가전제품PL센터
․(재) 자동차제조물책임상담센터
구 분 내 용
민 간 형
․주택부품PL센터
․소비생활용제품PL센터
․생활용품PL센터
․청량음료상담센터
․일본화장품공업연합회PL상담실
․방재제품PL센터
․(사) 일본방문판매협회
․(사) 동경도대금업협회
․(사) 동경은행협회동경어음교환소부도어음전문위원회
․동경곡물상품거래소분의조정위원회
․(사) 일본증권업협회
․클리닝배상문제협의회
․동경도치과의사회의사처리부위원회
․(사) 동경도택지건물거래업협회부동산상담소
․(재) 부동산적정거래추진기구
․(사) 일본광고심사기구
․제2동경변호사회중재센터
․오사카변호사회종합법률상담센터
․동경변호사회알선․중재센터
․제1동경변호사회중재센터
․나고야변호사회알선․중재센터
․(재) 일변연교통사고상담센터
․일본지적재산중재센터
․분의조정위원회 (예 : 동경변호사회분의조정위원회)