(1) 서
분쟁조정제도는 우선 분쟁조정기구에 따라 민사조정이나 가사조정과 같이 법원에서 관장하는 사법형, 행정기관에서 관장하는 행정형, 민간형 등으로 분류할 수 있다. 또한 ADR 주관자의 판단의 수락에 의하느냐 당사자의 양해에 따라 분쟁을 해결하느냐에 따라 재단형(중재, 재정)과 조정형(알선, 調停)이 있다. 한편 주된 분쟁조정으로 알선, 조정 및 준사
리는 반면 그 부담은 해당시설이 입지한 특정 지역에 집중되기 때문이다. 즉, 대부분 의 비선호시설은 운영상의 경제적, 기능적인 측면에서 적정 규모를 가지고 있으며, 이러한 시설규모의 일정한 불가분성(indivisibility)이라는 속성 때문에 시설로 인한 편익을 누리는 집단(지역)과 손실을 부담하는 집단(지역)이 일치하지 않게 된다. 이른 바 님비(Not In My Backyard) 현상은 비선호시설의 특성상 필연적으로 발생할 수 밖에 없기 때문에, 그것을 지역이기주의, 집단이기주의 등으로 비난하는 것은 문제 해 결에 전혀 도움이 되지 아니한다. 이와 같이 님비 현상이 비선호시설 자체의 특성 때문 에 필연적으로 발생할 수밖에 없다면, 그러한 갈등 자체를 비난하거나 제거함으로써 문 제를 해결하고자 하기보다는 갈등을 조정하고 분쟁을 해소하여 이해당사자 간의 타협을 이끌어낼 수 있는 적절한 갈등조정시스템을 갖추는 것이 중요한 과제라고 할 수 있다.
한편, 우리나라에서는 1995년 6월 지방자치제의 실시 이후 각종 지역의 개발사업이 나 시설 입지를 둘러싼 지역간 갈등, 지방자치단체와 지역주민간의 갈등, 중앙정부와 지 방정부간의 갈등 등이 본격적으로 표면화되었다. 지방자치제의 실시 이후 특히 국가나 지방자치단체를 당사자로 하는 갈등이 크게 증가하였는 바, 그 이유는 갈등조정과 관련 된 법적, 제도적 장치가 충분치 못한 상황에서 지방자치단체의 자율권 강화노력, 지역주 민들의 발언권 강화, 정치행정의 민주화, 환경의식의 증대, 공동체의식의 약화, 공무원 의 조정능력 부재 등으로 인해 과거보다 갈등 표출이 증가하였기 때문이다. 이에 대해서 는, 임일섭, 님비 갈등 의 유형과 정책대응, LG경제연구원, 2004. 5, 3-8면 참조.
24) 대통령자문 지속가능발전위원회, 전게 연구보고서, 96-98면.
법절차인 중재나 재정이 있지만, 실제로 중재나 재정까지 포함하는 경우
성에 관련하여 살펴본 다음 우리나라에 있어서의 대표적인 행정형의 대 체적 분쟁해결제도에 관하여 검토하기로 한다.
(2) 대체적 분쟁해결제도와 법치행정의 정합성
행정사건은 전통적으로 법의 지배 내지 법치주의가 지배한 영역인데, 시민과 행정청이 자기책임에 입각하여 자율적으로 해결하는 방식으로 분 쟁을 해결하는 것이 어떤 논리로 정당화될 것인가의 문제가 제기된다.
즉, 행정법에 있어서의 분쟁조정제도의 헌법적 한계를 설정하는 문제가 어려운 과제로 등장한다. 이는 행정법의 기본원리인 법치행정의 원리와 어떻게 조화를 이룰 것인가의 문제로서, 행정분쟁조정제도는 결국 법이 아 닌 평화를 지향하는 제도인데 반하여, 법치행정은 행정의 법률과 법에의 기속을 요구하고 있기 때문에 이념적 충돌의 문제가 없겠는가 하는 것이 다. 대체적 분쟁해결절차는 법관이 법률에 의한 재판으로 분쟁을 해결하는 것이 갖는 한계를 극복하려는 것이므로 헌법상의 협력국가의 원리라든가 민주주의원리에 의하여 정당화될 수 있다고 할 것이다. 아울러 법치주의 를 실질적 법치주의로 이해하여, 기본권보장을 목적으로 보고 국가작용이 법에 기초하여 이루어질 것을 수단으로 본다면, ADR을 반드시 법률에 기 초하여 이루어질 것을 요구할 것이 아니라 재판제도가 법에 의하여 이루어 지기 때문에 포괄적으로 해결하지 못하는 사례에 있어서 기본권 보장의 확 보라는 목적에 충실한 대체적 분쟁해결제도야말로 실질적 법치주의에도 합 치되는 것이라고 할 것이다. 따라서 국가는 분쟁을 해결하는 시스템의 최 종적 해결창구는 사법권을 행사하는 법원으로 하되, 그 전단계에 있어서 대체적 분쟁조정기구를 마련하는 것은 법치주의를 확장하는 것이 된다고 할 것이다. 다만, 공법영역에 있어서의 행정조정은 특히 법률적합성의 원 칙에 따라야 하기 때문에 조정위원회의 구성이나 위원자격, 조정절차 등에 관하여 법률에 근거를 두고 운영하는 것이 바람직함은 물론이다.26)
정도, 혹은 ｢합의｣적 해결의 강제의 위험성 등을 분석하여 제도의 개선을 도모하여야 할 것이다. 이에 대해서는, 和田仁孝․太田勝造․阿部昌樹編, 交涉と紛爭處理, 日本評 論社, 2002, 69-73頁 참조.
26) 金容燮, 行政法上 紛爭解決手段으로서의 調停, 저스티스 통권 제81호(2004. 10), 7-8면.
한편, 대체적 분쟁해결수단은 구체적으로는 다음과 같은 경우에 있어 서 법치행정의 정당화를 보완하는 수단으로서 법치주의의 내부에 자리매 김할 수 있을 것이다.27)
1) 법규범의 흠결상태의 보완
법규범이 흠결된 분쟁상황에서 대체적 분쟁해결수단을 통해 당해 개별 사안을 해결할 수 있고, 나아가 법의 형성에 관여하는 여러 기관들의 상 호작용에 참여함으로써 법규범의 형성과정에 기여할 수 있다. 그러한 예 로서는 환경분쟁조정위원회의 아파트 층간소음분쟁 및 새집증후군분쟁에 대한 조정을 들 수 있다. 양자의 경우 모두 건축법규에서 사전에 적절한 규제기준이 마련되어 있지 않은 상황에서 환경분쟁조정위원회가 건설시 공사의 책임을 인정하는 조정안을 내어놓은 경우이다. 가령 아파트 층간 소음분쟁의 경우 환경분쟁조정위원회의 조정이 있고난 후, 건설교통부에 서 법규로 규제기준을 마련한 것은 대체적 분쟁해결수단이 법의 형성에 참 여한 예라 할 수 있다. 법규범의 흠결의 경우 합의적인 대체적 분쟁해결수 단이 바람직한 중요한 이유는 당사자의 동의라는 형식의 참여로써 법규범 의 흠결에 의한 (조정결정의) 정당성의 부족을 보완할 수 있기 때문이다.
2) 법적용의 개별화
일반적인 법규칙의 형식으로 어떤 규제목적을 실현하고자 할 때, 규칙 의 형식적 합리성을 확보하기 위해 규제수단의 형태 또는 기준은 경직성 을 띠게 되는데, 이 때 개별적 사안마다 더 효율적이거나 또는 더 정교 한 규제를 하기 위해서는 이러한 규칙을 기계적으로 적용하는 데서 벗어 나 각각의 경우에 적합한 수단을 이용하는 것이 허락되어야 한다. 예컨 대 독점규제와 관련하여 공정거래위원회는 각 사안마다 가장 적합한 경 쟁회복조치를 합의할 수 있을 것이다. 이러한 경우 대체적 분쟁해결수단 은 상충되는 필요를 충족시킬 수 있는 해결책이 될 수 있다.
27) 이하에 대해서는, 李熙貞, 法의 支配와 行政法上 裁判外紛爭解決手段 -美國의 경우를 中心으로-, 서울대학교 대학원 박사학위논문(2004. 8), 29-32면 참조.
3) 전문성의 제고
상사분쟁처럼 그 부분사회의 독특한 규범과 관행들이 축적되어 있는 영역이나 고도의 과학․기술적 사항에 관한 판단이 핵심부분을 차지하는 분쟁에서 전문가들을 조정인이나 중재인으로 하는 대체적 분쟁해결수단 을 이용하는 것이 전문성의 강화라는 측면에서 법치주의의 정당화에 기 여할 수 있다. 행정과 관련하여 현행법상 각종 전문영역에서 조정위원회 가 설치되어 있는 것은 바로 대체적 분쟁해결수단이 이러한 전문성 제고 의 수단으로 이용되는 경우를 의미한다.
4) 다원주의적 참여의 수단
다양한 이익이 상충되는 경우로서, 그 이해관계인들이 비교적 명확히 제한될 수 있어서 이들 간의 협상과 거래를 통한 결정에 의해 이에 참여 하지 않은 자의 이익이 부당하게 손상될 우려가 없는 경우에는 다원주의적 참여를 가능케 하는 형태의 대체적 분쟁해결수단을 이용함으로써 그 결정 의 정당성을 높일 수 잇다. 이 절차의 특성은 참여자들 각각의 고유한 이 익을 그대로 정당한 것으로 인정하고 이들이 각자의 이익을 추구하는 합리 적 행위로서 상호 거래(bargaining)를 통해 타협을 이루도록 하고, 그 절차는 이들이 전략적으로 행동할 수 있는 여지와 수단을 주어야 한다.
5) 공화주의적 참여의 수단
서로 양립불가능한 가치 또는 목적의 선택에 관한 문제는 법규정이나 법 원리로부터 합리적으로 확정적인 결론을 도출하기 어렵고, 전문적인 판단 역시 어렵다. 따라서 대화와 심의의 과정을 통해 그 가치들을 고루 만족시 킬 수 있는 제3의 창의적인 수단을 합의해 내거나 상대방에게 대화를 통해 이를 합리적으로 설득시키는 노력이 필요하다. 이러한 설득을 통해 합의를 이루어가는 과정을 공화주의적 참여라 할 수 있는 바, 대체적 분쟁해결수 단은 참여자들로 하여금 자신의 이익이 아닌 전체의 이익을 위해 서로 다 른 사람의 입장에서 생각해 보도록 유인을 제공하고, 그 절차는 이들이 소 통적 의사표시를 할 수 있는 대화와 숙고가 가능한 조건을 갖추어야 한다.
분쟁조정 관련 기구 및 법규현황
(3) 환경분쟁조정위원회 1) 조직 및 기능
(3) 환경분쟁조정위원회 1) 조직 및 기능