예산사업의 목적과 내용 그리고 그 성과를 최대한으로 달성하기 위해 서는 예산항목에 대해 적절한 예산자원이 제공되어야 한다. 특히 장기간
35) 젠더예산은 여성과 남성의 양성평등을 위하여 공공지출의 성별영향분석을 하는 것 이다. 이에 대해서는 김혜란(2004) 참조.
지속되는 다년도 사업에 대해서는 일괄계약이 가능할 수 있어야 하고, 또한 성과주의 예산이 도입되기 위해서는 발생주의 회계개념에 따른 자 원예산제도가 도입되어야 할 것이다. 예산자원의 유형에 대한 문제점을 좀 더 자세히 살펴보기로 한다.
현재 우리나라에서 예산자원의 유형은 채무, 다년도 현금, 단년도 현금 의 세 가지로 구분될 수 있다. 우선 채무기준의 예산항목은 국고채무부 담행위인데, 우리나라에서는 그 연한이 특별히 규정되어 있지 않다. 관행 적으로 국고채무부담행위의 년한은 1년으로 간주되기 때문에 현실적으로 그 적용범위는 대단히 제한되어 있다. 특정 회계연도에 지출원인행위가 이루어지고 그 다음연도에 현금지출이 이루어지는 경우에 국고채무부담 행위가 이용되고 있는 것이다.
정부가 국고채무부담행위를 활용하여 다년간의 채무를 부담가능할 것 인지에 대해서는 의문의 여지가 있다. 특정 연도의 지출원인행위로 향후 수년간에 걸쳐 현금지급이 발생하는 경우, 이를 국고채무부담행위로 처 리할 수 있을 것인가? 또는 국고채무부담행위로 편성된 예산을 수개년도 에 걸쳐 지출원인행위 할 수 있을 것인가? 아직 우리나라에서는 이에 관 한 논의가 없다. 그러나 사회기반시설에 대한 민간투자사업의 실시협약 에서는 정부의 공사분담금, 최소운영수입보장 등의 조항들이 있는데, 이 들이 국고채무부담행위로써 처리될 필요가 없는지 검토할 필요가 있다.
만약 우리나라도 일본처럼 다년간의 공사등을 일괄계약으로 체결한다 면 국고채무부담행위를 보다 적극적으로 활용할 필요가 있다. 또는 ‘다년 도 현금’을 예산자원으로 제공하는 계속비를 활용할 수도 있다. 일본에서 는 국고채무부담행위를 일괄계약이 필요한 경우에 사용하고, 만약 특정 사업에 수개의 계약이 필요하면 계속비를 활용하고 있다. 그러나 이와 같은 구분을 엄격하게 적용할 필요가 없을 것으로 보인다. 계속비 예산 하에서는 일괄계약이 가능하고, 국고채무부담행위 하에서도 수개의 계약 을 체결할 수 있을 것으로 생각된다.
그런데 우리나라에서는 ‘다년도 현금’을 예산자원으로 제공받는 계속비 에서도 일괄계약 대신에 장기계속계약으로 계약을 체결하는 경우가 많다.
<표 27>은 ‘대구 지하철 2호선 7공구 건설공사 도급계약서’를 예시하고 있는데, 제1조에서 “단 공사추진중 예산사정 등을 고려하여 (년도별 연부 액은) 변경할 수 있다.”는 조항이 첨부되어 있다. 다시 말해 계속비로 예 산이 편성된 경우에서도 일괄계약(또는 계속비계약) 대신 장기계속계약 과 같이 연부액을 변경할 수 있도록 규정하고 있다. 이는 사업 안정적 집행을 보장하려는 계속비 본연의 정신에 위배된다고 할 수 있다.36)
<표 27> 계속비계약의 예시1
지하철 2호선 7공구 (내당동 구간) 건설공사 계속비 계약 특수조건 제 1 조 (계속비계약)
본 공사는 계속비 예산에 의한 계속비 총액단가 계약으로서 연도별 연부액은 아래와 같으며, 선금 및 기성부분금 지급기준은 당해연도 연부액 범위내에서 지급한다. 단, 공사 추진중 예산사정 및 공정진도, 현장여건 등을 고려하여 변 경할 수 있다.
(단위: 백만원) 구분 총액 1997년 1998년 1999년 2000년 2001년
금액 70,100 3,505 17,525 24,535 21,030 3,505 지체상금부과기준일 97.12.31 98.12.31 99.12.31 2000.12.31 착공후 1,440일
그런데 민간부문에서 시행되는 공사계약은 대부분 계속비계약이라고 할 수 있다. 우리나라의 민간 건설사업자가 해외(외국정부 포함)에서 수주 하는 공사는 모두 수년간의 공사를 일괄계약하는 형태로 체결되고 있으 므로 대부분 계속비계약이다. 국내 민간공사의 경우도 2년 이상의 공사 는 대부분 일괄계약을 체결하고, 물가변동에 대한 계약금액의 증액은 허 용하지 않고 있는 실정이다.
우리나라에서 계속비제도의 정신에 가장 충실하게 체결된 계속비계약 의 사례로는 ｢신공항건설공단｣이 1996년 한진컨소시엄(한진건설, 삼성물
36) 물론 일본에서도 국고채무부담행위를 활용하여 체결된 일괄계약에서 이와 같은 조 항이 규정되어 있다. 그러나 일본에서는 예산조정이 극히 제한적으로 나타나지만 우 리나라에서는 장기계속계약이 보편화되어 있기 때문에 계속비예산 하에서도 예산조정 이 자주 발생한다고 할 수 있다.
산, 대우건설, Fluor Daniel Eastern Inc.로 구성)과 체결한 ｢인천국 제공항 여객터미널 신축공사｣를 들 수 있다. 결국 민간부문 및 공공부문 공사 계약서 사례를 살펴본 바와 같이, 현재 우리의 민간 건설산업 여건 이 아직 계속비계약을 적용하기에 역부족이라고 주장하는 것은 설득력이 없을 것이다.
<표 28> 계속비계약의 예시2
인천국제공항 여객터미널 신축공사 공사도급표준계약서 본 계약은 1996. 11월 18일 아래의 쌍방간에 대한민국 서울에서 체결된다.
(중략) 1. 수행할 공사: (생략)
2. 구비서류: (생략) 3. 공사수행기간
․착공년월일: 1996년 11월 20일 ․준공년월일: 1999년 6월 30일 4. 계약금액: ￦194,621,000,000 5. 연도별 집행금액
․’96년: ￦125,751,403 ․’97년: ￦87,079,348,165 ․’98년: ￦105,001,189,750 ․’99년: ￦2,414,710,682 6. 계약보증금: (생략)
7. 지체상금율: 매지체일수 × 1/1,000 8. 물가변동 계약금액 조정방법: 지수조정율 (이하 생략)
계속비예산으로 편성된 사업에 계속비계약이 적용되는 경우도 드물지 만, 계속비예산 자체도 극히 드물게 편성되고 있다. 우리나라에서 계속비 예산 자체를 반대하는 주장은 별로 없지만 현실적으로 계속비제도 확대 가 잘 이루어지지 않는 이유는 대략 3가지로 정리될 수 있다. 첫째, 장 기사업의 재원은 대개 일반회계, 특별회계, 지자체 부담분, 공단 부담분 등 다양하기 때문에 특정 회계를 중심으로 계속비를 도입하는 것이 별로 의미가 없다는 것이다. 둘째, 이미 진행 중인 사업들은 대부분 장기계속
계약으로 시행되고 있기 때문에 사업 중간에 계속비 제도를 도입하기가 현실적으로 어렵다는 것이다. 셋째, 계속비 제도가 적용되기 위해서는 수 년간의 총사업비를 미리 합리적으로 예측해야 하는데 우리의 건설산업 여건상 이는 무리이고 시기상조라는 주장도 있다.
그러나 다년간 진행되는 사업에 대해 계속비 예산을 편성하지 않는다 면 안정적인 사업비를 보장하기 어렵고 또 재정당국자는 미래의 가용재 원을 제대로 파악하기 어려울 것이다. 계속비 예산이 편성된 사업은 정 부가 안정적 예산제공에 대한 법적 의무를 갖지만, 그 외의 사업들에 대 해서는 단년도 예산주의에 따라 매년의 예산사정을 감안하여 예산을 편 성할 수 있기 때문이다. 다년도 사업과 단년도 사업을 구분하여 예산을 편성하는 관행이 정착되지 않는다면 미래의 재정운용에 대한 예측이 사 실상 불가능할 것이다.
그런데 특정한 사업을 수행하는데 소요되는 사업비의 지출기한을 예산 항목 편성 당시에 설정하는 것이 부적절한 경우, 무기한 예산항목으로 그 기한을 명시하지 않거나 또는 영구적 예산항목으로 현금지출의 권한 을 영구적으로 인정할 수도 있을 것이다. 현재 우리나라에서는 이와 같 은 예산제도를 명시적으로 규정하고 있지는 않으나, 이들은 사실상 존재 하는 것으로 보아야 할 것이다. 예컨대 연금수급 권한을 보유한 군인, 공 무원 등에 대한 연금지급은 무기한 또는 영구적 예산항목이라 할 수 있 을 것이다.
더구나 예산개혁에 앞장서고 있는 선진국들은 예산항목이 현금이 아니 라 기회비용으로서의 자원가치를 반영하도록 전환하고 있다. 이를 ‘발생 주의 예산제도’ 또는 ‘자원기준 예산제도’라고 하는데, 90년대에 뉴질랜드 가 도입하면서 이에 대한 관심이 높아졌다. 예산항목에 일정한 성과기준 이 요구되기 위해서는 당해 예산사업에 사용되는 모든 자원의 가치가 반 영되어야 하는데 발생주의 예산제도가 이 자원의 가치를 적정하게 평가 할 수 있는 것이다. 우리나라도 궁극적으로 발생주의 예산제도를 도입하 기 위하여 2000년도 이후 회계제도를 발생주의로 전환하기 위한 노력을 경주하고 있다.