NEA는 1965년에 대통령 직할 독립기관으로 설립되어, 대통령에게 지명된 의장이 총괄하는 내부조직과 NEA의 활동을 체크하는 전미예 술평의회(National Council on the Arts)로 구성된다.
(1) 기본목적
①예술의 보급
②문화기반의 충실
③문화진흥․문화유산의 보호
(2) 사업내용
①예술가, 예술단체 등에의 경제원조
②예술진흥을 위한 다양한 리더십의 발휘
보조금 교부 심사에 있어서는 예술분야에서의 광범위하고 전문적 지식이 있는 민간의 전문가 등의 패널(자문위원회)을 마련하고 그 추 천을 받음으로써, 민의의 반영과 공평성의 유지를 도모하고 있다. 또 한 NEA의 재원은 연방정부의 예산과 민간으로부터의 기부에 의존하 고 있다.
NEA는 예술지원의 분배를 감시하는 행정기관으로서 설치되어, 예술 에 ‘종사하거나 혹은 관여하는’ 개인 또는 그룹에 후원금 혹은 자금을
39) Martin H. Redish & Daryl I. Kessler, Government Subsidies and Free Expression, 80 Minn. L. Rev. 543, at 567-69(1996).
지원하는 권한을 가지고 있다. 연방의회는 예술에 대한 해석을 정치 적 영역과 정부 공무원의 영향에서 독립시키고, 보조금을 지원하는 예술적 기준의 판단을 아티스트와 그 대표기관에 위임하는 것을 상정 했다.
법안의 제안자는 다양한 장해를 예측하고 있고, 조문에서 ‘예술촉진 에 있어 사적 부분의 역할과 예술적 자유의 원리 쌍방’을 강조하고 있다.40) NEA가 조성하는 것은 프로젝트의 총비용의 반액까지이다.
실제로 지원금을 분배하는 것은 위원장(Chairperson)과 26명의 위원 으로 구성되는 심의회(Council)이고, 구성원은 상원의 승인을 얻어 대 통령이 임명한다. 심의회의 권고를 기다려 지원금을 최종적으로 판단 하는 권한을 가지는 것은 위원장이다. 위원장은 전문가위원회의 조언 을 구해, 심의회에 권고할 수 있다.
(3) NEA의 조성판단에 대한 다툼과 법개정
NEA는 정치적인 현실에 너무 많이 관련되어 있다고 방송에서 많은 비판을 받고 있다. 가장 유명한 것이 펜실베니아대학 박물관의 전시에 관한 것이다. 펜실베니아대학의 현대예술연구소(Institute of Contemporary Art at the University of Pennsylvania)의 전시(“The Perfect Moment”)로, NEA에서 3만 달러의 지원금을 받았는데, 전시물에 Robert Mattlethorpe 의 호모 사진이 포함되어 있었다. 신문은 사진가 Andres Serrano의 “Piss Christ”도 공격의 대상으로 삼았다. Serrano는 NEA의 지원을 받고 있 는 현대예술센터에서 1만5천달러를 수령하고 있었다.
의회는 부적절한 공적자금으로 여겨지는 점에 관해서 부정적으로 대응했다. 1990년 의회는 NEA법을 수정하고, ‘외설적’ 작품에의 조성 을 배제했다.
40) David Carr, Howard Stern, Silenced in Some Cities, Gains Some Others, N.Y. Times, July 1, 2004, at E 1.
NEA는 또한 모든 보조금신청자로부터 그 기획이 1990년 수정법에 따르는 것이라는 서명이 들어있는 서약서를 받을 필요가 있었다. 연 방지방재판소가 이 규정이 너무 광범위해서 위헌이라고 했기 때문에, 의회는 NEA의 재권한부여(reauthorization)에 대해 논의하고 ‘외설’조항 대신에 ‘품성과 존중(decency and respect)’조항을 채택했다. 이 품성과 존중 조항은 NEA의 규제에 반대하는 의원과 NEA의 지침에 찬성하는 의원과의 사이의 타협의 산물이었다.41)
동조항은 다음과 같이 되어 있다.
‘본 조항 하에서, 예술에의 국가기금에 제출된 신청, 그 위원장이 제정한 규제문제와 절차에 따라 이루어지지 않은 경우에는, 일체의 지급이 이루어지지 않은 것으로 한다. 그러한 규제와 절차의 제정에 있어, 위원장은 다음의 것을 확보하는 것으로 한다.
가. 예술적으로 뛰어난 것 및 예술적 장점이 신청의 판단기준으로, 품성과 미국 국민의 다양한 신념과 가치관을 존중하는 일반적 기 준을 고려한다. 또한
나. 신청은 본조의 목적과 모순되지 않는다. 그 규제와 절차는 다음 의 것을 명확히 나타내는 것으로 한다. 즉, 외설성은 예술적 장점 이 없고, 보호된 언론이 아니므로 지원금을 받을 수 없다.’
NEA의 Grant Act42)품성과 존중조항의 955조 d항 1호(이하, 954조 d 항 1호로 인용)가 규정하는 바로는, NEA의 위원장(Chairperson)은 신청 에 대해 보조금을 부여할 때에는 ‘예술적 품성과 예술적 장점’을 확보 하기 위해 ‘품성과 미국국민의 다양한 신념과 가치를 존중하는 일반 적 기준’을 고려해야한다고 한다.
41) Craig J. Flores, Indecent Exposure: An Analysis the NEA’s “Decency and Respect”, 5 UCLA Ent. L. Rev. 251, at 252-59(1998).
42) The Arts, Humanities, and Museums Amendments of 1990, Pub. L. No. 101-512, 103(b), 104 Stat. 1963 (codified at 20 U.S.C. 955(d) Supp. II 1990).
이 조항에 대해서는 상원과 하원에서 논의가 일어났다. 당초 소위
‘세금에 의한 (taxpaid) 외설’ 문제를 회피하기 위해, 3개의 제안이 검 토되었다. 하원이 거부한 Crane의 수정안에서는 NEA에의 정부지원을 완전히 배제하고 있다. 두 번째의 Rohranbacher의 수정안에서는 ‘특정 종교의 신념, 교양 혹은 모욕하는 목적 또는 효과를 가지는 것을 촉 진하고 배포하고 보급하고 창출하는’ 보조금을 방해한다고 한다. 세 번째 안인 Williams/Coleman 수정안이 법안으로서 채용되었다.
1990년 수정조항이 Finley사건에서의 쟁점이 되었다. 즉 954조 d항 1호는 관점의 차별기준에 의해 NEA가 조성하는 것을 강요하고 있다.
관점의 중립성이 무너지면, 동조항 하에서 이루어지는 내용을 기초로 하는 고려는 문구상 위헌이 된다.43)
(4) 위헌적 조건과 보조금
Finley사건판결이 광범위한 영향을 미치는 것은, 표현의 자유의 문제 라기보다도 위헌적 조건의 법리나 지원금의 항변에 대해서이다.
기본적으로 지원금의 부여 또는 거부는 지출우선순위에서의 정부의 선택을 반영하고 있다. 정부의 특권 범위를 넘어, 개인의 ‘다른 헌법 상 보호되는 권리’는 제한되지 않는다.
법이 지원금의 인센티브에 의해 간접적으로 개인의 행동을 자극하 거나 또는 간접적으로 개인의 복종을 규제에 의해 강제하는가는 ‘금 지된 영역’을 무시하는 결과를 초래하게 된다. 지원금의 경우에는 금 전적 지원을 잃을 위험이 있고, 규제의 경우에는 수감, 벌금, 혹은 행 정벌의 위험이 있다.
이 원리를 현대의 사회복지국가가 고집할 때에는 논란의 대상이 된 다. 시민의 자유가 입법행위 억제효과를 감소시킴으로써, 정부의 직접
43) Lee C. Bollinger, Public Institutions of Culture and the First Amendment: The New Frontier, 63 U.Cin. L. Rev. 1103, at 1110-15(1995).
행위가 금지되어 있는 부분을 간접적으로 시행하는 무제한의 재량권 을 가지게 되기 때문이다.