민간의 각 단체 및 교육기관에 재정원조를 실시하여 그 진흥을 도모 하고 있다. 미술 분야에서는 루브르미술관 등 33개의 미술관․박물관 을 관리하고 또한 국립조형미술센터 등을 소관하고, 조형미술의 창작 활동과 전문가의 양성을 지원하고 있는 것 외에도, 민간 미술관에 재 정원조를 실시하고 있다. 영화에 대해서는 국립영화센터가 제작의 지 원, 영화의 보존 등을 담당하고 있다.
3. 박물관․미술관
루브르미술관에 대해서는 1992년도부터 공공법인이라는 특수한 형 태로 전환시켜 입장료를 독자적으로 설정하여 자기수입을 확보할 수 있게 됨과 동시에 종신고용의 국가공무원인 직원 외에 특정분야의 직 원을 임시직으로 직접 채용할 수 있게 되는 등 유연한 운영이 가능해 졌다.
제 5 절 일본의 문화산업지원법제에 관한 분석
동서(同書)가 설명하는 바에 따라, 급부행정에 대한 요점을 바라보 면, 다음과 같다.
우선, 급부행정은 비권력적으로 이루어지기 때문에, 행위형식으로서 는 ‘계약’이 적당하고, 또한 사실상의 법형식으로서 ‘요강’에 기초하여 이루어지는 경우가 많다. 그리고 침해․규제행정과의 차이로써, ‘계속 적 관계’(자금보조, 공공시설의 이용 등은 어느 일정기간 계속된다),
‘협력․협조관계’(급부주체와 그 수령자는 대립관계가 아니라 긴밀한 협력․협조관계에 기초한다)를 들 수 있다.
또한 급부행정에 대한 권리로서는 사회보장과 공기업의 이용과 같 이, 자유권의 논리가 적용되지 않고 국민의 급부행정에의 의존성이 강하여 헌법․법률에 의해 일정한 급부를 청구할 수 있는 권리가 보 장되는 경우와, 기업에 대한 자금보조와 스포츠단체에의 보조, 자유로 운 사용에 제공되는 공공시설․설비와 같이 영업의 자유와 문화활동 의 자유가 존재할 뿐으로 국민측의 급부에 대한 권리성이 희박한 경 우의 두 가지가 있다.
그리고 특히 후자에 관해서 자금보조행정은 광범위한 행정재량 하 에 있는 것과 급부행정의 대부분의 행정절차법의 적용이 없는 것 등 의 과제가 있는 것이 지적되고 있다.
급부행정에 대한 권리성과 관련하여 이러한 제 문제를 해결하기 위 해, 급부행정법을 행정법 총론과 각론 사이에 ‘중간행정법’으로써 평 가하고, 중간행정법이론으로서의 ‘급부행정법이론’을 제창하고 있다.
(2) 문화행정에서의 급부행정
전술한 것처럼, 문화행정에는 급부행정의 측면과 규제행정 측면이 혼재하고 있다. 그리고 그 대부분은 문화예술단체 등에 대한 지원과 문화시설 등의 공급 등이라는 급부행정이 중핵이 되어 있다. 그런 의
미에서 문화행정의 급부행정으로서의 측면에 관해서는 상기와 같은 중간행정법으로서의 평가는 지극히 시사적인 것으로 생각할 수 있다.
문화행정에 있어서도, 행정과 국민간의 관계는 행정작용면에서 단적 으로 나타난다. 다만, “문화의 진흥과 보급”이라는 대상영역에 관해서 는 급부행정으로서의 측면이 많고, 비권력적인 관계로서 나타난다고 해도 좋을 것이다. 구체적으로는 문화행정계획, 문화행정상의 계약, 문화행정상의 행정지도가 그 전형적인 장면이라고 할 수 있다.
1) 문화행정계획
일본정부는 문화예술진흥기본법(이하 ‘기본법’이라 한다) 제7조 제1 항에 기초하여 ‘문화예술의 진흥에 관한 기본적인 방침’(이하 ‘기본방 침’이라 한다)을 정해야만 한다. 이 기본방침은 지침적 계획으로서의 성격이 강한 것인데, 그 절차로서 문화심의회의 의견을 듣는 것이 필 요하게 되어 있다(제7조 제3항). 한편 기본법은 제2조 제8항에서, ‘문 화예술의 진흥에 있어서는 문화예술활동을 하는 자 기타 널리 국민의 의견이 반영되도록 충분히 배려’해야 하는 요지, 제34조에서 ‘문화예 술의 진흥에 관한 정책형성에 민의를 반영하고 그 과정의 공정성 및 투명성을 확보하기 위해, 예술가 등 학식경험자 기타 널리 국민의 의 견을 구하고, 이것을 충분히 고려한 후에 정책형성을 하는 시스템의 활용 등을 도모하는’ 요지를 규정하고 있다.
이와 같이 문화예술의 진흥 내지 그 정책형성에 대한 민의의 반영 은 기본법에서 두개 조문에 걸쳐 규정되어 있다. 문화심의회의 위원 에 대해서는 ‘학식경험이 있는 자 중에서 문부과학장관이 임명하는’(문 화심의회령 제2조 제1항)데, 이러한 위원에는 문화예술에 관해 식견이 있는 자가 각계에서 선발되어 있고, 기본법 제2조 제8항, 제34조의 취 지를 바탕으로 널리 민의가 반영되는 시스템으로 되어 있다. 또한 개 개의 정책의 입안 및 시행에 관해서도, 대부분의 경우 문화부 장관의
사적 자문위원회가 설치되고, 각계의 지식인과 위원이 되어 민의를 반영하는 시스템이 취해지고 있다. 지방공공단체의 문화행정에 있어 서도, 거의 비슷한 구조로 되어 있다.
이러한 민의의 반영은 문화행정에서 급부주체인 국가 또는 지방공 공단체와 수령자인 국민이 상호 대립관계에 있는 것이 아니라 ‘협 력․협조관계’에 있는 급부행정으로서의 성격의 표현으로 생각해도 좋 을 것이다. 또한 1990년 ‘예술문화진흥기금’이 설립됨과 동시에 ‘(사) 기업메세나협의회’가 발족하고 그때까지의 국가 및 지방공공단체의 제 시설과 서로 작용하여 공․사에 의한 문화예술에의 지원이 충실해졌 다. 이로서 오늘날 문화예술과 산업에 대한 지원의 형태는 지금까지 의 국가(지방공공단체)와 문화예술단체 양자간의 관계에서 민간기업 등을 포함하는 삼자간의 관계로 바뀌고 상호 파트너십에 의한 새로운 조직의 구축이 필요해지고 있다. 기본법에서의 민의의 반영 규정도 이 러한 일반적인 배경을 바탕으로 상호 협력․협조관계를 염두에 두고 정해진 것으로 해석된다.
2) 문화행정상의 계약
문화행정은 ‘문화의 진흥과 보급’이라는 대상영역에 관해서는 문화 예술단체 등에 대한 지원행정, 문화시설의 설치․관리행정을 중핵으로 하고 있다. 문화예술단체에 대한 지원행정의 중심적 내용은, 재정적 원 조 즉 조성금의 교부이고, 문화시설의 설치․관리의 그것은 문화시설 을 문화예술단체를 시작으로 하는 국민의 이용에 제공하는 것이다. 이 것들은 원칙적으로 행정상의 계약으로서의 성격을 가지고 있다.
문화예술단체에 대한 지원금 교부는 자금교부계약으로 나타난다. 기 본적으로는 민법상의 계약으로써 성립하는데, 절차상의 일련의 흐름 은 ‘요강’으로써 정해져 있는 경우가 많다.
또한 ‘지원금’에 관해서는 ‘지원금 등에 관계되는 예산의 집행의 적 정화에 관한 법률’(이하 ‘지원금적정화법’이라 한다)에 의해, 교부 신 청‐결정‐통지의 방식이 취해지고 있다(제5조, 제6조, 제8조). 또한 필 요가 있는 경우는 교부 조건을 붙이기로 하는 이외에(제7조), 다른 용 도에의 사용 등의 경우의 취소(제17조)와 벌칙(제29조~33조)의 규정이 마련되어 있다.
이러한 것들로부터 지원금적정화법에 의한 교부결정을 형식적 행정 행위(처분)로 보는 견해가 있어 문제시되고 있는데, 문화행정에 관한 한 수령자의 지위에 대한 배려는 실무상으로 상당 정도가 이루어져 있다고 간주할 수 있다.
문화시설의 국민에의 공여는, 문화시설의 이용계약으로서 나타난다.
지방자치법상, 문화시설은 ‘공공 시설’(제244조 제1항)에 포괄되고, 이 러한 공공 시설의 이용에 대해서는 공평성, 평등성의 일반원칙을 바 탕으로 하는 것이 필요하다고 되어 있다(동 조 제2항, 제3항). 그러나 공공 시설도 특정한 개인과 단체에 장기적이고 독점적으로 이용하게 하는 것이 요청되는 경우가 있다. 특히 문화회관 등의 문화시설에 대 해서는 문화예술활동의 성격상, 특정 문화예술단체 등에 장기적이고 독점적으로 이용하게 할 필요성이 강하다. 이런 것에 대해 지방자치 법 제244조의 2 제2항은, 의회에서 출석의원의 3분의 2 이상의 동의 를 얻음으로써, 예외를 인정하기로 하고 있다.
또한 2003년의 개정에 의해, 동 법 동 조 제3항은, 지방공공단체가 지정하는 법인 기타 단체(지정관리자)에 공공 시설의 관리를 할 수 있 도록 했다. 그리고 2006년 9월까지 각 지방공공단체에서 공공시설을 설치자의 직영으로 할지 지정관리자제도를 도입할지에 대해 결정하기 로 되어 있고, 2005년초까지 이를 둘러싸고 활발한 의논이 이루어지 고 있다.
지정관리자에 의한 관리는 지방공공단체와의 사이에서, 주민에 대한 사용허가권을 포함하는 관리위임계약으로서 체결되게 된다고 해석된다.
또한 자금교부계약, 문화시설의 이용계약은 급부행정으로써, 일정 기간 계속되는 ‘계속적인 관계’로서 성립하는 것이다.
(3) 문화행정상의 행정지도
급부행정으로서의 측면을 가지는 문화행정에 있어서는, 법령의 근거 가 적기 때문에 행정지도로써 이루어지는 경우가 많다. 문화행정에서의 행정지도는 지원적 행정지도, 규제적 행정지도, 조정적 행정지도의 세 가지로 분류되는데, 급부행정 면에서는 지원적 행정지도로 나타난다.
전술한 것처럼 문화행정의 “문화의 진흥과 보급’이라는 대상영역에 서는 급부행정이 주체가 되어 있다. 즉, 문화예술단체에 대한 지원행 정, 문화시설의 설치․관리행정이 중심이고, 이것들은 반드시 법령에 제한되지 않으며 행정지도에 의해 집행된다. 이런 의미에서 문화의 진흥과 보급은 주로 지원적 행정지도로서의 성격을 가진다. 그리고 이러한 지원적 행정지도에 있어서는 ‘요강’이 정해지는 경우가 많다.
지원행정면에서는 지원금․보조금에 관계되는 지원 내지 지원요강 이 결정되고, 이것을 기준으로 교부가 이루어지고 있고, 또한 문화시 설의 설치, 관리행정에 있어서도 시설 대여에 관한 요강이 정해져 있 는 것이 통례이다.
이러한 ‘요강’은 앞에서 본 것처럼, ‘사실상의 법형식’으로서의 성격 을 갖는 것으로 생각된다.
(4) 문화예술활동의 자유와 권리성의 희박
급부행정으로서의 측면을 가지는 문화행정은 국민의 자유로운 문화 예술활동에 대해, 간접적으로 지원하는 것이 중심이다. 이것은 또한 앞에서 본 ‘급부행정에 대한 권리성’이라는 점에서 ‘문화활동의 자유
가 존재할 뿐으로, 국민에 대한 급부의 권리성이 희박한 경우’에 해당 하는 것을 의미한다.
또한 이러한 권리성의 희박은 앞에서 다룬 것처럼, 문화예술창조향 수권이 본래적으로 자유권에 유래하는 것이라는 것과 궤를 같이 하고 있다.
그렇지만 이러한 영역에 관해서도 급부행정을 구속하는 원리로서의 법치주의(법률에 의한 행정, 적정수단), 민주주의, 사회국가의 원칙이 기본적으로 확인되어야 할 것이다. 또한 그 때문에 앞으로 이러한 원 리를 바탕으로 한 중간행정법이론으로서의 ‘급부행정법이론’의 심화가 기대되는 바이다.