1) 연방정부 권한
행정부, 입법부, 사법부로 구성된 연방정부는 권력분립의 원칙에 따라 상호 경제와 균 형을 원칙으로 한다. 행정부는 경제자문위원회, 행정관리예산국, 대통령 비서실 등 11개 기관(executive office), 국토안전부, 재무부, 에너지부 등 15개 연방 부처(department) 및 기타 독립기관과 정부공사 등으로 이루어지고 있다. 입법부는 상원과 하원, 양당제로 운 영되고 있으며, 법안의 정부 발의도 가능한 우리나라와는 달리 입법부만이 법안을 의회에 상정할 수 있다. 다만 대통령은 거부권을 행사할 수 있고 환송된 법안은 의회 재심의를 거쳐 확정될 수 있다. 사법부는 미국 내 최고 사법심사기관으로 연방헌법 및 연방법에 대한 최종 해석과 심사권을 갖는다. 사법권 또한 연방헌법에 명시된 권한 이외에는 주 법원의 관할이다.
연방정부는 주 정부 사무에 관여할 수 없고 주 정부 아래 단위인 지방정부 사무도 연방 정부가 관여할 수 없지만 연방정책의 수행을 위한 상호 협조 등을 위해서 연방과 주, 지 방 상호간의 정부 간 과계 담당 부서가 있다. 연방정부 내 정부 간 관계를 담당하는 부서 로는 연방행정부의 대통령실(Executive Office of the President)하의 정부 간 관계사무실 (Office of Intergovernmental Affairs)37)이 있으며 각 연방 부처 및 독립기관들도 필요에 따라 정부 간 관계를 담당하는 기능을 두고 있다38).
36) 위의 논문, p255
37) 정부간 관계(intergovernmental relations)는 한 국가 내 중앙정부와 지방정부들간의 정치적 관계, 기능적 관 계 재정적 관계 등을 일컫는 용어로 수직적이기 보다는 상호 수평적, 협력적 관계를 일컫는다. 주재복, 위의 보고서, p9
38) 유은정, 미국의 연방주의와 지방자치제도 - 우리나라 지방자치 및 지방분권이행과정에의 시사점, 공법학연구
40 주요 외국의 지방자치제도 연구 미 국
-연방정부와 주 정부의 권한은 연방헌법으로부터 부여받고 있다. 연방수정헌법은 ‘최고 성(Supremacy)’ 원칙에 따라 모든 주와 지방 정부의 법률 및 정책 등이 연방헌법과 법률 에 우선적으로 구속되고, 이를 위반할 시 사법 판단의 대상이 된다39). 다만 이와 같은 구속 혹은 연방헌법 및 법률의 우선성은 연방수정헌법으로부터 수권 받은 범위 내에서만 인정된다. 연방수정헌법 제1조 8절에 명시된 연방정부 권한으로는 외교, 국방 관련 권한.
공동 방위와 일반 복지를 위한 조세권, 외국과의 통상 규제, 관세, 화폐･도량형 설정, 주간 (inter-state)통상 규제권, 증권 및 화폐 위조 처벌권, 하급법원 설치, 전쟁 선언 등이 포함 된다. 또한 연방수정헌법 제1조 8절 18항 ‘Necessary and Proper Clause(필요적절 조항)’에 따라 연방정부는 헌법으로부터 부여받은 권한을 행사하기 위해 필요하고 적절한 법률을 제정할 수 있는 권한을 주고 있다. 연방수정헌법에 의해 연방에 위임되지 않았거나, 각 주에 금지하지 않은 권한은 각 주나 국민이 보유 한다40). 위에서 언급한 헌법으로부터 부여 받은 연방정부의 권한 이외에 동조 제10절 제1항에서 명시된 각 주에 금지된 권한으 로는 타 주 및 국가와 외교 제한, 군대 보유 및 교전의 제한, 관세 부여 제한 등이 있다.
2) 연방정부의 주 정부 관계
연방수정헌법의 ‘최고성’ 원칙에 따라 연방헌법 혹은 법률은 주와 지방 정부의 법률 및 정책에 우선한다. 하지만 이럴 경우 연방제도의 최고 원칙인 권력 분립과 견제가 가능 하지 않을 수 있다. 연방대법원은 1990년대 일련의 판례를 통해서 연방정부가 주 정부(주 의회 혹은 주 행정 기관)로 하여금 연방정부의 정책을 수행하도록 강제할 수 없다는 명령 금치원칙(anti-commandeering doctrine)41)을 선례로 확립하여, 연방정부가 뉴욕 의회로 하 여금 핵폐기물처리시설 공장 부지에 관련한 주법 제정을 강제한 것과 같은 사안은 허용 될 수 없는 “명령(Commandeering)”이라고 판결하였다42). 연방대법원은 명령금지 원칙을
제11권 3호, 2010, p.238
39) U.S.A. Constitution Article 6(2) 40) U.S.A. Constitution Article 10
41) 유은정, 미국의 연방주의와 지방자치제도 - 우리나라 지방자치 및 지방분권이행과정에의 시사점, 공법학연구 제11권 3호, 2010, p.242
42) New York v. United States; Adam B. Cox, Expressivism in Federalism: A New Defense of the
제3장 미국 연방주의와 지방자치 제도 41
이후 주 정부 및 지방정부 행정부까지 확정 시켰는데, 일례로, 주정부 및 지방정부 공무원 들로 하여금 총기 구매자들의 배경 조사(back-ground check)를 강제하는 연방법을 위헌이 라고 판결하였다43). 하지만 ‘Federal preemption(연방 선점)’ 원칙에 따라 연방의회가 미 리 규제하거나-이럴 경우 연방법에 반하는 주법은 위헌임-, 연방정부가 보조금 지원을 통 한 연방프로그램 시행 유인은 가능하다는 선례를 남겼다.
<표 1> 연방정부와 주정부 간의 권한 배분44)
Anti-commandeering Rule, 33 Loy. L.A. L. Rev. 1309, 1309(2000).
43) Prinvz v. United States,
44) 전국시도지사협의회, 광역자치단체 자치역량 강화방안 연구, 2015
구분 연방정부 공유된 권한 주정부
헌법에 의해 인정된 권한
▪ 조례
▪ 외교
▪ 주간 통상 규제
▪ 선전포고
▪ 군대양성 및 지원
▪ 우체국 설치 운영
▪ 하급 법원 설치
▪ 조세부과 및 징수
▪ 채무부담
▪ 법률제정 및 집행
▪ 법원 설치
▪ 일반 사회복지 제공
▪ 은행 및 회사의 설립
▪ 주내 통상 규제
▪ 선거관리
▪ 공중보건. 안전, 도덕증진
▪ 지방자치단체 설립
▪ 헌법수정 비준
▪ 주 방위군 설치
헌법에 의해 금지된 권한
▪ 주간거래에 대한 규제
▪ 권리장전 침해
▪ 주 경계변경
▪ 작위나 귀족칭호 부여
▪ 노예제도 도입
▪ 투표권 제한
▪ 조약 동맹 연합의 체결
▪ 포획면허 승인
▪ 화폐 주조
▪ 신용증권 발행
▪ 금화·은화 등 화폐 이외에 의한 채무 변제
▪ 기본권을 침해하는 내용의 법률 제정
▪ 소급처벌법
42 주요 외국의 지방자치제도 연구 미 국
-출처: 전국시도지사협의회, 광역자치단체 자치역량 강화방안 연구, 2015
3) 연방정부와 지방정부 관계
연방제를 취하고 있는 미국에서 지방자치라 함은 주 정부와 지방정부의 관계, 주에 대 한 지방의 자치권을 의미한다. 연방수정헌법에는 지방자치나 지방정부에 대한 규정이 없 으며 기타 연방 법률도 지방자치에 대해 언급하고 있지 않다. 따라서 이론적으로는 연방 정부와 지방정부는 상호작용 할 법제도적 근거를 갖고 있지 않다. 하지만 19세기 말과 20세기 초 대공황과 산업화에 따른 도시 팽창 등의 문제가 대두되고 현대 행정국가 경향 과 맞물리면서 점차 연방과 주정부의 상호교류와 성호의존도가 높아지고 있다. 특히 대공 항을 극복하기 위한 뉴딜 정책의 핵심이 연방에 의한 지방으로의 직접 구제 (직접 보조금 제공)였으며, 이후 40년대 urban renewal(도시재정비), 60-70년대 기간산업, 주택공급, 교 육정책 등 분야에서 이러한 현상은 두드러지고 있다45).
45) 유은정, 미국의 연방주의와 지방자치제도 - 우리나라 지방자치 및 지방분권이행과정에의 시사점, 공법학연구 제11권 3호, 2010, p.262
구분 연방정부 공유된 권한 주정부
▪ 계약상의 채권 채무 관계 를 해치는 법률 제정
▪ 귀족칭호 수여
묵시적 권리
▪ 은행과 법인체의 설립
▪ 육해공군 사관학교 설 립과 운영권리
고유의 권리 ▪ 외국인 추방
▪ 탐사를 통한 영토취득
제3장 미국 연방주의와 지방자치 제도 43