이 연구에서는 농지 거래의 실태와 행태를 파악하기 위해 문헌 조사, 설 문조사, 사례 지역 조사, 계량 분석 등을 활용하였다.
문헌 조사는 농지 매매 및 임대차 관련 통계자료와 국내외 관련 선행 연 구 자료 등을 활용하였으며, 이 과정에서 외국의 정책 프로그램도 같이 검 토하였다.
설문조사는 농업인(KREI 현지 통신원)과 도시민으로 구분하여 전국 단위 로 이루어졌다. 농업인 대상 설문조사는 KREI 현지 통신원 2,000명에게 우 편 설문조사를 실시하였고, 620명이 응답하여 회수율은 31%이다. 그리고 도 시민 대상 설문조사는 설문조사 전문기관인 ㈜마크로밀엠브레인에 의뢰하 여 실시하였다. 도시민 대상 설문조사는 1996년 이후 매매 방식으로 농지를 취득하고, 현재 농지를 임대 중인 사람이다. 설문 응답자는 총 300명이다.
표 1-1. 농업인과 도시민 설문 대상의 연령 분포
사례 지역 조사는 도시 근교, 평야 지역, 중산간 지역의 특성을 파악하기 위해 읍·면 단위의 경기도 화성시 A지역, 전라북도 완주군 B지역, 경상북 도 영양군 C지역을 선정하고 1996년 이후 농지 취득자격증명 발급 원자료 를 입수하여 분석하였다. 또한, 농지 거래 행태에 있어 영농 형태별 특성이 다른데, 설문조사와 사례 지역 조사를 통해 파악하기 어려운 시설원예 농 가들의 특성을 파악하기 위해 수도권 지역(경기도 포천시)의 시설원예 농 가를 대상으로 면접 조사를 실시하였다.
이 외에도 농업총조사(1995, 2000, 2005, 2010년) 원자료와 농가경제 (2008∼2012년) 원자료를 이용하여 농지 입지 특성 및 농가 특성에 따른 농지 거래 행태 변화를 계량 분석하였다.
그림 1-1. 연구 추진 체계
1. 농지 매매 현황
농지 시장에서 거래되고 있는 농지 매매 물량은 국토교통부의 부동산 거 래 현황 자료2와 농림축산식품부의 농지 취득자격증명 발급 실적 자료를 통해 알 수 있다.
1.1. 국토교통부 농지 매매 현황
국토교통부 부동산 거래 현황에는 모든 부동산 거래가 포함되어 있는데, 이 중에서 지목상 전·답을 농지로 간주하여 파악하였다.
<표 2-1>에서 보는 바와 같이 농지법이 시행된 1996년 이후 2000년 초 반까지는 대략 7만 ha 내외의 농지가 거래되었고, 2004∼2005년에 농지 매매 거래량이 큰 폭으로 증가하였다가, 이후 점차 감소 추세로 전환되었 다. 2013년의 농지 매매 거래량은 54,402ha로 전체 농지 면적의 3.2% 정도 가 거래된 것으로 나타났다. 2004∼2005년에 거래량이 크게 증가한 것은 혁신도시 지정 등으로 인한 개발 기대가 크게 반영된 결과로 이해할 수 있 다.
2 국토교통부 부동산정보 통합포털(http://www.onnara.go.kr).
일본의 경우 전체 농지 면적은 우리나라보다 2배 이상 큰데, 연간 유상 1995 1,985,257 50,402 33,538 16,864 2.5 1996 1,945,480 88,553 53,031 35,522 4.6 1997 1,923,522 75,107 44,765 30,342 3.9 1998 1,910,081 77,039 50,773 26,266 4.0 1999 1,898,925 75,115 47,872 27,243 4.0 2000 1,888,765 63,682 40,229 23,453 3.4 2001 1,876,142 69,066 46,682 22,385 3.7 2002 1,862,622 68,386 40,206 28,180 3.7 2003 1,845,994 82,458 49,116 33,342 4.5 2004 1,835,634 111,680 72,525 39,155 6.1 2005 1,824,039 116,087 71,805 44,282 6.4 2006 1,800,470 75,883 46,516 29,367 4.2 2007 1,781,579 67,615 40,710 26,905 3.8 2008 1,758,795 67,643 42,210 25,434 3.8 2009 1,736,798 64,931 40,483 24,448 3.7 2010 1,715,301 58,332 35,543 22,789 3.4 2011 1,698,040 57,839 35,483 22,356 3.4 2012 1,729,982 53,257 32,468 20,789 3.1
2013 1,711,436 54,402 33,507 20,895 3.2
자료: 국토교통부 부동산정보 통합포털(http://www.onnara.go.kr).
2011년 기준 일본의 유상과 무상(상속, 증여)을 포함한 전체 농지소유권 이전 면적은 37,933ha3로 전체 농지 면적의 0.83% 수준이다. 독일의 경우 2005년도에 96,705ha의 농지가 거래되었는데, 이는 전체 농경지 1,704만 ha의 0.6%에 해당된다(김수석 외 2007). 이들 국가와는 농지소유 규제 차 이가 있어 농지 유동화를 직접 비교하기는 어렵지만, 농지소유에 대한 규 제가 약하다고 할 수 있는 독일보다 우리나라의 농지 유동화가 더 활발하 다고 할 수 있다.
1.2. 농지 취득자격증명 발급 현황
농림축산식품부에서 발표하는 농지 취득자격증명 발급 현황을 통해서도 농지 매매 현황을 파악할 수 있다. <표 2-2>에 따르면 농지 취득자격증명 은 2004년과 2005년에 9.1만 ha와 9.9만 ha가 발급된 이후 점차 감소하기 시작하여 2013년에는 5.3만 ha가 발급되었다.4
농지 취득자격증명 발급 건당 면적은 2004년 0.24ha에서 2013년에 0.18ha로 거래 규모가 점점 작아지고 있다. 2013년 기준 농가 호당 평균 경지면적이 1.5ha인 상황에서 농지 매매 규모가 호당 평균 경지면적의 12% 수준이다. 일본은 호당 경지면적 규모가 1.8ha(2010년 기준)인데, 건 당 농지 매매 면적이 0.6ha 수준5으로 우리나라보다 거래 면적 규모가 3배 이상 크다고 할 수 있다.
3 2011년 일본 통계청(http://www.e-stat.go.jp/) 자료에 의하면 유상 거래 실적은 28,212ha이고, 무상 거래 실적은 9,720ha이다.
4 농지 취득자격증명을 발급받고도 실제로 거래가 이루어지지 않는 경우가 있기 때문에 증명서 발급이 실제 거래 내역을 100% 반영한다는 것은 아니다(김수석·
허주녕 2007).
5 연간 유상 농지 거래 건수는 46,858건(2011년 기준)이다.
표 2-2. 연도별 농지 취득자격증명 발급 현황
2004 384,954 91,562 0.24 81.9
2005 400,959 99,208 0.25 85.5
2006 279,788 61,354 0.22 80.9
2007 268,637 55,197 0.21 81.6
2008 258,476 53,117 0.21 78.5
2009 291,844 55,837 0.19 87.0
2010 276,934 52,414 0.19 89.8
2011 285,679 53,493 0.19 92.5
2012 284,736 50,786 0.18 95.4
2013 294,000 52,600 0.18 96.7
⑧ 토지수용으로 농지를 취득하여 소유하는 경우
⑨ 농림수산식품부장관과 협의를 마치고 공익사업을위한토지등의취득 및보상에관한법률에 따라 농지를 취득하여 소유하는 경우
⑩ 농업 법인의 합병, 공유 농지의 분할에 의하여 농지를 취득하는 경우 ⑪ 시효의 완성으로 농지를 취득하는 경우
⑫ 환매권자가 환매권에 의하여 농지를 취득하는 경우
⑬ 농지이용증진 사업 시행 계획에 따라 농지를 취득하는 경우
<표 2-2>를 보면 국토교통부 농지(전·답) 매매량 중에서 농지 취득자격 증명 발급 면적이 차지하는 비중이 2004년 81.9%, 2008년 78.5% 수준이 었으나, 2009년 이후 꾸준히 증가하여 2013년에는 96.7%로 실질 농지 매 매량과 큰 차이를 보이지 않고 있다. 이는 농지 취득자격증명 미발급의 상 당수를 차지하는 상속(상속인에게 한 유증을 포함한다)에 의한 농지 취득 이 점차 감소하고 농업인들이 농지를 상속하지 않고 사전에 매도하고 있기 때문인 것으로 추정된다.
그림 2-1. 연도별 사례 지역의 농지 수증 면적
자료: 농지 취득자격증명 발급 원자료 분석.
농지 취득자격증명 원자료 분석에 의하면 생전에 수증(受贈)6에 의한 농 지 취득자격발급 증명 건수나 면적이 시계열상에 큰 변화가 없는 것으로 나타나(<그림 2-1> 참조), 사후 상속보다는 생전에 매매 등으로 농지를 처 분하는 경우가 많음을 알 수 있다. 과거에는 농업인의 토지에 대한 애착심 이 강하여 사후 농지 상속이 많았으나, 농업 수익성 악화와 농지 가격이 상승하면서 농지가 생산수단보다는 자산적 측면이 강조되면서 생활비 마 련 등의 요인으로 생전에 농지를 매매하는 경우가 많아지는 것으로 생각된 다. 이외에도 정책적 요인, 기초생활수급자로 선정되기 위해 농지 등을 생 전에 증여하는 경우도 일부 존재하고 있다.
1.3. 농지 취득자격증명 원자료 분석
1.3.1. 사례 지역 농지 매매 면적 추이3개 사례 지역에 대한 1996년 이후 농지 취득자격증명 원자료를 구해서 좀 더 자세한 지역적 농지 매매 형태를 분석하였다. 사례 지역으로는 읍·
면 단위인 경기도 화성시 A지역, 전라북도 완산군 B지역, 경상북도 영양군 C지역이다.
<그림 2-2>를 보면, 중산간지역이고 개발수요가 많지 않은 경북 영양군 C지역은 농지법 시행 이후 농지 매매 면적에 있어 큰 추세적 특징을 보이 지 않는다. 연 평균 55.5ha의 농지가 매매되고 있다. 이 지역에서는 다른 지역에 비해 관내 거주자에 의한 거래 비중이 높은 편인데, 농지 거래 면 적 중 관내 거주자의 비율이 70.5% 수준으로 다른 두 사례 지역에 비해 2 배 가까이 높다.
1997년 이후 전북 완주군 B지역의 연평균 농지 매매 면적은 84.8ha 수 준이다. 2004∼2005년 혁신도시 개발에 따른 대토와 투기적 수요에 의해
6 선물 또는 증여 받는 것을 의미한다.
2004년과 2005년 각각 159ha와 192ha가 거래되었는데, 이 시기를 제외하 고는 연평균 70ha 내외의 면적이 거래되고 있다. 2004∼2005년에 농지 매 매 면적이 급증한 원인을 살펴보면, 완주군 관내 거주자와 전라북도 이외 거주자의 매매 면적은 시계열상 큰 차이점을 보이지 않는데, 전북 지역(완 주군 제외) 내 거주자의 농지 취득 면적이 급증했음을 알 수 있다. 2004∼
2005년에 전체 농지 거래 면적 중 전북 지역(완주군 제외) 거주자가 차지 하는 비중이 전체 농지 거래 면적의 66.2%이고, 관내 거주자의 농지 거래 비중 22.3%에 불과하다. 2013년 기준 전북 완주군 B지역에서 거래된 농지 면적은 68.9ha인데, 이 중 완주군 관내 거주자의 비중이 38.4% 수준이고, 전북 지역(완주군 제외) 거주자의 비중은 55.9% 수준이다. 즉, 완주군 B지 역의 농지 매매 면적 증가가 완주군 관내 거주민의 수요보다는 완주군 이 외 지역 거주자들의 수요에 의해 증가하였음을 의미한다.
경기 화성시 A지역의 연평균 농지 매매 면적은 14.6ha 수준이다. 농지 매매 면적 규모가 농지법 시행 초기인 1996년에 42.8ha를 정점으로 점차 감소하여 2010년 4ha의 최저 수준을 유지하였고, 이후 다시 증가 추세로 전환되었다. 2013년 기준 경기 화성시 A지역 관내에서 거래된 농지 면적 은 18.6ha인데, 농지 취득자 중에서 주소지가 화성시 관내에 있는 사람이 취득한 농지 면적은 5.9ha 수준으로 전체 농지 매매 면적의 33.7% 수준이 다. 과반수 이상이 경기 지역이거나 경기 이외(서울 포함) 지역 거주자들 이다.
<그림 2-2>를 보면 경기 화성시의 농지 취득자격증명 발급 면적이 다른 지역과 달리 2002년부터 2011년 사이에 감소하다가 2012년 이후 증가하고 있음을 알 수 있다. 이는 토지거래허가구역 지정 및 해제 시기와 정확히 일치한다. 지난 2002년 당시 건설교통부 공고에 따라 화성시 지역이 토지 거래허가구역으로 지정되면서 거래량이 감소하였고, 2012년 1월 31일 화 성시 관내 일부 지역(동탄 신도시 일부 지역)을 제외한 모든 지역의 토지 거래허가구역 지정이 풀리면서 농지 매매 면적이 다시 증가한 것으로 풀이 된다.
토지 거래 허가제란 국토의 이용 및 관리에 관한 계획의 원활한 수립 및
집행, 합리적 토지이용 등을 위하여 토지의 투기적 거래가 성행하거나 지 가가 급등하는 지역과 그러한 우려가 있는 지역에 대해 5년 이내의 기간을 정하여 국토교통부장관이 토지 거래 계약에 대해 허가를 받도록 하는 제도
집행, 합리적 토지이용 등을 위하여 토지의 투기적 거래가 성행하거나 지 가가 급등하는 지역과 그러한 우려가 있는 지역에 대해 5년 이내의 기간을 정하여 국토교통부장관이 토지 거래 계약에 대해 허가를 받도록 하는 제도