연구의 배경과 필요성 - 서론 - 우리나라의 보육실태와 외국 사례 - 공립보육시설, 보육비용 지원, 양육수당을 중심으로

Ⅰ. 서론

1. 연구의 배경과 필요성

오늘날 보육서비스는 보편적인 복지서비스로 인식되고 있다. 취업모나 저소득층 가정의 욕구 충족이나 여성의 자아실현을 위한 도구적인 측면보다는 아동의 기본적 인 권리 보장이라는 아동복지의 측면에서 인식되고 있다.

보육정책은 국가 통치 이념 및 정치, 경제, 문화 등에 대한 이념에 따라 결정되고, 이는 궁극적으로 아동 및 부모에 대한 보육서비스의 성격을 결정하게 된다. 국가 보 육정책에 따라 보육시설의 설치, 운영의 주체가 달라지고, 이와 같은 설치, 운영이 누구인가 하는 것은 다시 보육의 성격을 정부 주도와 민간 주도, 또는 공공 위주와 영리 위주 등의 차이를 가져오기 때문에 결과적으로 보육시설 유형이나 보육서비스 유형에 차이를 가져오게 된다.

보육에 있어서 공공성을 강조한 이유는 보육이 갖는 사회성 때문이다. 자본주의 사회에서 아동에 대한 보육을 부모가 전적으로 책임지기 어렵기 때문에 사회적 육 아가 논의되어 왔다. 시장에서 제공되는 보육서비스의 질에 대한 통제의 어려움, 비 용에 따른 서비스의 질적 불평등, 서비스 분배에서 나타나는 계층적 배제, 계급간 격차의 심화 등 시장 메커니즘에서 나타나는 문제를 개선하기 위하여 시장제도의 약점을 보완하고 예방할 수 있으며 보육정책을 통한 국가의 개입이 요청되는 것이 다(김종해, 1993; 조형, 1991).

보육정책 유형을 설명하기 위하여 가장 많이 사용되는 틀은 에스핑 앤더슨 (Esping-Anderson, 1990)이 제시한 사회민주주의 국가, 보수주의 국가, 자유민주주의 의 세 가지 복지국가 유형이다. 메이어와 고닉(Meyers & Gornick, 2003)은 에스핑 앤더슨이 제시한 이러한 복지국가 유형을 적용하여 영유아 보육과 교육의 사회화 정도, 그리고 사회화 정도와 모성 취업간의 관계를 분석하였다. 이를 보면 동일한 복지국가 유형에서도 국가별 차이가 있으나, 복지국가 유형에 따라 영유아 보육과 교육의 사회화가 전반적으로 차이를 보인다. 사회민주주의 국가들 중에서는 덴마크 와 스웨덴이 영아와 유아 모두 높은 사회화 정도를 나타내고, 보수주의 국가들 중에 서는 벨기에와 프랑스가 다른 나라들에 비하여 비교적 높은 사회화 정도를 나타낸

다.¹⁾ 한편 자유민주주의 국가들은 대부분 사회화 정도가 유사하게 낮다.

다른 분류체계로 OECD(1999)는 영유아 보육 및 교육 서비스 유형을 자유방임적 접근방식(laissez-faire approach), 공공서비스 제공방식(public provision approach), 책임공유접근방식(shared responsibility approach)의 세 가지 유형으로 분류하였다.

북유럽의 국가들에서는 국가가 출산과 보육에 대한 기본적 책임을 져야 한다는 공 공서비스 접근 방식을 택하고 있다. 그러므로 이들 국가들은 대부분 보육시설을 정 부가 직접 공급하고 주로 시설보조금을 통하여 지원한다. 한편으로 미국과 호주 등 은 기본적으로 출산이나 보육은 가정의 책임이며 각 가정이 출산과 보육의 문제를 스스로 해결해야 한다는 자유방임적 접근방식을 택하고 있다고 할 수 있다. 그리고 국가는 저소득계층의 자녀와 같이 지원 대상을 특별한 대우가 필요한 경우로 한정 하고 있으므로 시설 공급 역시 시장에 맡기는 부분이 크다. 그리고 독일 등의 국가 에서는 그 중간의 정책들로서 국가와 가정의 책임을 조화하려 노력하고 있다고 분 류하였다. 이러한 국가는 보육 서비스 공급에 있어서 비영리 공동단체의 역할이 크 다. 이러한 분류체계는 대체로 에스핑 앤더슨의 세 가지 복지국가 유형에 기초하면 서도 부분적으로 영유아 서비스 특성을 반영하여 다소 차이를 나타낸다.

한편 서비스 비용 지원 방식으로 아동별 지원과 시설별 지원은 모두 시설로 들어 가는 운영비라는 점에서 그 구분이 불분명하기는 하지만, 국가 통치 이념과 맥을 같 이 하며, 두 가지 다 장단점이 있다. 시장 기능을 믿는 쪽은 아동별 지원으로 부모 의 선택권 보장에 초점을 두지만, 시장 기능을 믿지 못하는 쪽에서는 부모가 서비스 의 질을 판단할 능력이 있는가와 부모의 선택이 정책적 의도와 일치하느냐 하는 점 에 의문을 제기한다(Cleveland & Krashinsky, 2003).

호주, 미국, 캐나다는 민주주의 국가로 시장 오리엔테이션이고, 프랑스, 독일, 이태 리, 네덜란드 등 조합국가는 종교단체에 기초한 시설이며, 스웨덴, 노르웨이와 같은 사회민주주의적 국가는 공공시설을 기본으로 한다. 아동별 지원 정책을 추진하는 호 주나 네덜란드는 OECD 국가들 중에서 공보육 수준이 낮은 국가로 평가되고 있고, 이러한 국가적 특성 때문에 아동별 지원을 선택하였다고도 볼 수 있다.

그러나 보육서비스 지원은 사실 자녀를 양육하는 가정에 대한 지원방식 중에 하 나일 뿐이다. 많은 선진국들이 보육서비스 지원 이외에 현금을 직접 지원하는 정책 을 채택하고 있다. <그림 Ⅰ-1-1>은 일부 OECD 국가들의 자녀를 양육하는 가족에 대한 정부의 지원 규모와 방식을 나타낸다. 자녀를 양육하는 가족 지원방식은 크게 1) 2002년 연구로 현재와는 다소 차이가 있음.

서비스 이용 비용 지원과 보편적 현금 지원으로 구분되는데, 현금 지원은 수당과 조 세 방식으로 나누어진다. OECD 국가 중 일부를 제외하고 가족 지원의 약 40% 이상 을 현금 수당으로 사용한다. 자녀 양육을 위한 현금 지원에서 가장 보편적 형태는 수당이다. OECD 국가 중 유럽의 15개국²⁾이 보편적 수당을 도입하고 있고 스위스와 이탈리아 2개 국가는 고용과 연계시키고 있다.³⁾

자료: OECD(2011). Family Database.

〔그림 Ⅰ-1-1〕 GDP 대비 가족 지원 지출 비율: 2007

사회민주주의 국가들은 조세를 통한 지원이 현금보다 비중이 높지 않으나, 캐나 다, 독일, 일본, 미국 등에서 30% 이상을 차지한다. 조세정책으로는 세율인하, 소득 공제 및 세액공제와 같은 정액세 감면 등이 있다. 소득수준과 무관하게 소득공제가 이루어지는 경우, 소득수준에 따라 한계세율의 체감에 대한 효과가 다르기 때문에 저소득층에 대한 효과는 상대적으로 적을 수 있다.

2) 스웨덴, 덴마크, 핀란드, 네덜란드, 노르웨이, 헝가리, 슬로바키아, 프랑스, 영국, 룩셈부르크, 오 스트리아, 아일랜드, 포르투갈, 체코, 일본임.

3) 스위스는 연방 프로그램은 한 명이상의 아동을 부양하는 농업근로자나 소규모 자영농(가족수당) 또는 배우자(가사수당)에게, 주 프로그램은 비농업 취업자 중 1자녀 이상 부양자이며, 주 정부 (칸톤)에 따라서는 농부를 포함하여 자영업자에게도 지급함. 고용자는 통상 아동수당 기금에 가 입하고, 칸톤에 따라 고용자가 지급을 보증하며, 공무원은 별도 제도가 있음. 이탈리아는 취업 자 또는 사회보험 복지급여 및 실업수당을 받는 자 중 1명 이상의 아동 혹은 부양가족이 있는 자에게 지급함. 연급을 받는 자영업자는 별도 제도에 의함.

스웨덴, 덴마크, 핀란드 등은 서비스 비용 지원과 수당이나 부가급여와 같이 현금 지원을 두 축으로 제도를 운영하고 있고, 미국, 영국, 캐나다 등 영미권 국가들은 세 액공제제도와 같은 조세정책을 자녀양육지원제도에 포함하고 있다. OECD 국가들은 평균 GDP 대비 가족을 지원하는데 지출하는 비율이 2.25%인데, 덴마크, 프랑스, 스 웨덴, 영국 등이 3% 이상을 지출한다.

최근 수년간 우리나라는 주로 부모 보육료를 경감할 목적으로 영유아 보육과 교 육 영역에 많은 예산을 투자하였다. 보육아동의 70%가 정부가 정한 지원 기준의 전 액을 지원 받는다. 이렇게 영유아에 대한 투자가 증가되었으나 GDP 대비 비율 평균 인 0.7%에 미치지 못하고 있다(서문희 최혜선, 2010). 무엇보다도 우리나라는 가족을 지원하는 지원정책으로 보육정책이 유일한 정책이다. 현금 지원은 전무하고 조세 지 원도 미미하다. 보육정책을 저출산 대책과 동일시하는 것도 이러한 이유에서이다.

보육서비스의 질을 높이는 쪽으로의 투자는 미진하였음에도 불구하고 정치권을 중심으로 무상보육 논의가 끊이지 않고 있다. 무상보육을 하는 나라도 없지만, 사실 무엇이건 무상 정책의 사용은 무상이 진정한 무상으로 제대로 작동할 수 있는 기반 을 전제로 하여야 한다. 보육 공급이 시장에서 이루어지고 있고 지원 단가도 낮아서 사실상 현재 보육료 전액지원도 무상보육과는 거리가 있는 것이 현실이다. 부모들은 공공시설을 요구하고 있음에도 불구하고 민간 공급자의 반발과 초기투자 비용의 부 담으로 민간자원 활용이라는 명분으로 공급구조를 바꾸어 보려는 노력은 거의하고 있지 않은 채, 부모 부담을 줄여주겠다는 제안들만 계속되고 있다.

보육서비스 중심으로 부모 부담을 완화하기 위한 투자가 증가되면서 부모의 선택 권 보호 차원과 시설 중심의 재정 지원 쏠림 현상 우려에 대한 대응으로 양육수당 이 도입되었다. 제도 도입 이후 양육수당 대상 확대와 수준 확충에 대한 논의가 이 어져 왔다. 물론 현재의 지원 수준이나 지원 대상이 매우 제한적이므로 부분적으로 확대가 필요하기는 하다. 그러나 양육수당은 그 성격이나 특성이 보편적 아동수당과 는 다른 서비스 대체 수당이므로 복합적 요인들을 가지고 있어서 확대 및 확충은 심도 있는 논의를 필요로 한다. 우리나라가 도입하고 있는 양육수당은 모의 취업이

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