1) 주요과제 도출
제주자치도는 개발사업을 통하여 지역주민 참여 및 고용 증대, 지역사회 지원을 통하여 도 민의 삶의 질을 높이고자 제주특별법을 기반으로 다른 자치단체와는 차별화된 개발사업시행 승인 일괄처리, 제주투자진흥지구 지정에 따른 세제 감면 및 국공유재산의 임대 및 매각 특례 등 관광개발사업 시행자에 대한 지원 등 제도를 시행하고 있다. 제주자치도내의 관광개발사업 은 2015년 9월 현재 관광지·관광단지 조성 등 총 37개 사업, 부지면적 34,826천㎡, 총 사업비 17조 90억 원 규모로 운영되고 있거나 공사 중 또는 일부 공사 중단 상태 등에 있다. 부지면적 의 경우 제주도 총 면적 1,849.134㎢의 1.9%에 이르고 있으며, 총 사업비 또한 2013년 지역내 총생산액 13조 1,975억 원의 128.9% 규모이다.
관광자원화는 관광가치가 있는 자연자원을 인공적인 기술로 개발함으로써 관광대상물로 만 들어 나가는 것이다. 제주도가 가지고 있는 천혜의 자연환경이 소중한 자산으로서 어떻게 보 존하고 어떻게 가치있게 개발되어야 하는지에 대하여 도민이면 누구나가 고민하여야 할 과제 중의 하나이다. 이러한 과정에서 제주자치도에서는 ‘선보전 후개발’원칙을 정하고 다른 지방 자치단체와는 달리 관리보전지역 지정 등 제도를 운영하고 있다. 이와 아울러 제주자치도에서 는 2015년 8월부터 숙박시설 위주의 대규모 개발사업은 지양하는 한편 제주가 지켜야 할 환경 자산인 한라산과 중산간을 보호하고자 산록도로 등을 기준으로 한라산 방면으로는 도시지역 외 지구단위계획구역 지정을 제한하고 있다.
개념적 고찰을 통하여 살펴보았듯이 모니터링과 평가가 개념적 차이가 있지만 현재 관광개 발사업에 대한 모니터링과 평가가 실무적으로는 혼용되고 있음을 알 수 있다. 아울러 모니터 링과 평가간의 특징 비교 결과 모니터링은 사업의 추진 과정에서 즉각적으로 행동을 수정하 는 사업의 내용 변경 등에 주안점을 두고 있는 반면에 평가는 해당 사업의 효과를 높이기 위 하여 개선을 시도하는데 있기 때문에 평가를 실시할 단계에서는 사업도입 당시에 가정하였던 사업의 논리가 예측한 대로 성과가 나타나는지를 검증하는 것이다. 이처럼 모니터링과 평가의 개념적 차이가 있다 하여도 급변하는 사회에서 발생하는 예측하지 못하는 변화와 집행상황에 서 발생되는 반응에 대응하기 위해서는 모니터링과 평가는 서로 긴밀하게 결합되어야 한다는 것이다.
본 연구 결과 제주자치도에서 개발사업 시행 승인을 얻은 관광개발사업을 대상으로 사업승 인을 받은 이후의 사업추진 경과에 따라 사업계획 이행 실태에 대하여 환경영향평가 협의 내 용 사후관리 이외에는 체계적으로 이를 점검하고 관리하는 제도가 미비한 실정이다. 이에 대 하여 기업의 경영자율화 침해 등 부정적인 의견도 있지만 관광개발사업에 따른 사업계획은 행정기관에서 수립하여 시행하는 행정계획이 아니고 사업시행자가 수립하고 개발사업 시행 승인을 통하여 주민의 의견을 수렴하고 행정기관에서 공론화를 통하여 확정된 약속이다. 따라 서 경영에 대한 관여가 아닌 일정부분에서의 관리가 이루어져야 할 것임으로 다음과 같이 제 안하고자 한다.
2) 대응방안 제언
가. 관광개발사업 사후 모니터링 실시 제도적 근거 마련
사후 모니터링 체계를 구축을 위한 실시 근거를 제도화하여 즉홍적이거나 일시적이지 않도 록 하여야 한다. 체계적인 모니터링을 통하여 사업 특화성, 내용적정성, 사업진척률, 추진체계 의 적절성, 관리·운영의 적절성 및 지속발전가능성 등에 대한 문제점을 발굴 개선되도록 제도 를 운영하여 나가야 한다.
행정기관에서는 개별 관광개발사업이 중복투자, 과잉투자를 방지하고 차별화함으로서 선택 과 집중을 통하여 관광수요자가 증대될 수 있도록 관광개발사업 추진과정에서의 문제점을 파 악하고 사업시행자로 하여금 독창적이고 지속가능한 사업이 되도록 지원하는 계기로 삼아야 한다.
사업시행자는 자신이 수립한 사업계획에 따라 투자재원을 확보함으로써 계획기간내 완료될 수 있도록 하여야 한다. 이를 통하여 지역주민 참여와 고용을 증대하며, 지역업체의 참여 확대 로 지역사회와의 협력체계를 갖추어 나가도록 한다.
사업내용으로 볼 때도 숙박시설 등 일부 시설만 완공 후 운영하면서 그 외의 시설에 대한 투자는 이러저러한 이유로 지연시키고 있지는 않은 지, 개발사업 승인을 받은 기득권으로 부 동산가지 상승 이익을 노리고 있지는 않은 지에 대하여 사업시행자 스스로 점검하고 계획대 로 이행을 위한 노력을 게을리하지 말아야 한다.
관광개발사업은 운영 중인 사업, 공사 시행 중인 사업, 착공 준비 중인 사업 등 이미 개발사
업 시행 승인을 받은 사업에 대하여는 사후 모니터링 제도를 도입함에 있어 충분한 준비를 할 수 있도록 경과규정을 두어야 한다.
나. 관광개발사업 사후 모니터링 실시 주체·주기·방법, 모니터링 결과 처리 방법 병행 정비
관광개발사업에 대한 사후 모니터링의 실시는 객관적이고 구체적이며 상호 신뢰성을 잃지 않도록 시행되어야 한다. 이를 위하여 실시주체, 실시주기, 실시방법 등에 대하여 사후 모니터 링 체계 도입과 병행하여 제도화 되어야 한다. 실시주체는 우선 행정기관에서 해당 업무에 대 한 진단을 통하여 담당 조직과 인력이 확충되어야 한다. 본 연구의 인식조사 결과에서는 현행 인·허가 부서에 인력을 충원하여 시행하는 것으로 나타났듯이 우선 자체 시행하면서 별도 조 직을 신설하는 방안으로 단계화하면 무방할 것이다. 또는 전문가 위촉, 모니터링 요원 선정 등 여러 유형에 대한 장단점을 분석하여 적정한 유형을 선택한다.
실시 주기로는 월별, 분기별, 반기별 또는 연도별 등 기간을 정하는 방법과, 관광개발사업의 추진 공정에 따라 적정한 기준이 설정되어야 한다.
실시방법에 있어서도 객관적이고 체계적으로 이루어질 수 있도록 관광지 또는 관광단지 등 관광사업 유형별로 구분하고 여기에서도 추진 공정에 따른 적정 지표를 따로 마련하여 시행 하여야 할 것이다. 개념적 고찰에서 살펴보았듯이 한국문화관광연구원(2009)의 관광개발사업 모니터링 체계 구축방안 사례와 문화체육관광부의 2015지역관광개발사업평가 사례가 좋은 참 고가 될 것이다. 다만, 국가나 지방자치단체의 재정 투자가 아닌 민간투자사업이라는 차이점 이 있다는 점에 유의하여야 한다.
실시방법으로는 전문가 위촉, 모니터링요원 선정, 담당자 직접 수행 등이 있다. 전문가 위촉 은 사업의 현황 파악 보다는 성과에 대한 평가와 사업의 개선을 위한 경우에 효과적이고, 모 니터링요원 선정은 사업추진과정에서 사업이 계획대로 이루어지고 있는지와 사업의 영향 및 효과를 정기적으로 파악하는데 적합하다. 담당자가 직접 수행하는 경우에는 전문성 강화를 위 한 교육훈련 프로그램을 개발하여 이수토록 하여야 한다. 객관적이고 체계적인 사후 모니터링 실시를 위하여는 관광개발사업에 대한 전반적인 자문과 심의를 위하여 평가위원회를 구성 운 영하는 것이 바람직하다.
사후 모니터링 실시에 따라 개선이 필요한 사항에 대하여는 행정기관에서 처리하여야 할 사항과 사업시행자가 처리하여야 할 사항에 대하여 일정기한을 정하여 이행하고 그 결과를
공보에 공표함으로써 담당공무원의 자의적인 업무처리를 지양하고, 사업시행자도 역시 사업 계획 이행에 대한 확고한 의지를 보여줄 수 있도록 하여야 한다.
다. 관광개발사업이 관광객 증대에 어떤 영향을 미치고 있는지 등에 대한 효과 분석과 대응 조치
제주자치도를 찾는 관광객은 2015년 12월 기준 1,366만 4,000명을 넘어섰다. 2010년 757만 8,000여 명을 기준으로 연평균 16 %가 증가하는 것으로 나타나고 있다. 이처럼 관광객이 증가 하고 있는 데에는 여러 가지 이유가 있겠지만 관광개발사업 시행과 관련하여 관광객이 증가 하고 있는 지에 대하여 연계 분석되고 있는 바가 없다. 관광숙박시설의 확충으로 관광객을 수 용 가능 여부에 대하여 부분적으로 관리하고 있는 실정이다. 관광개발사업 시행으로 인한 관 광객 증가 또는 재방문 등에 따라 지역경제에 미치는 효과 분석도 병행되어야 한다.
관광자원화는 관광가치가 있는 자연자원을 인공적인 기술로 개발함으로써 관광대상물로 만 들어 나가는 것이다. 제주도가 가지고 있는 천혜의 자연환경이 소중한 자산으로서 어떻게 보 존하고 어떻게 가치있게 개발되어야 하는지에 대하여 도민의 중지를 모아나가야 한다.
라. 복합적인 관광시설로 융복합화 유도 및 야간관광 활성화
관광진흥법령에 따른 관광사업의 구분에서 관광단지는 부지면적 50만 ㎡이상으로서 관광객 의 다양한 관광 및 휴양을 위하여 각종 관광시설을 종합적으로 개발하는 관광 거점지역으로
관광진흥법령에 따른 관광사업의 구분에서 관광단지는 부지면적 50만 ㎡이상으로서 관광객 의 다양한 관광 및 휴양을 위하여 각종 관광시설을 종합적으로 개발하는 관광 거점지역으로