소득보장제도의 종합적 개편에 대한 국내의 논의

가. 개별 제도의 개선이나 일부 제도의 연계 방식과 관련된 논의

개별 소득보장제도가 지닌 문제점이나 개선방안을 다룬 논의의 역사는 각 제도의 역사에 비례할 정도이다. 각 제도별로 사각지대를 어떻게 해소 할 것인지와 관련된 논의에 국한하여 본다면, 국민연금이나 고용보험의 낮은 포괄성과 급여수준(소득대체율) 문제를 지적하는 다수의 논의들을 그 예로 들 수 있다.³⁾ 국민기초생활보장제도의 경우 엄격한 부양의무자 기준이나 부양의무자 기준이 있다는 사실 자체로부터 발생하는 사각지대 의 문제가 지속적으로 제기되어 왔다.⁴⁾ 이러한 논의들은 기존 소득보장 제도들의 대상자 선정기준을 완화하고 급여수준을 인상하도록 하는 근거 가 되기도 하였고 기초(노령)연금이나 사회보험료 지원사업(두루누리 사 업) 등 새로운 제도를 도입하는 근거가 되기도 하였다.

하지만 특정한 제도의 관점에서 바라본 제도 개선 방안은 제도에 대한 최초의 설계가 한정한 시야를 벗어나기 어렵다는 한계를 보여준다. 예를 들어 국민기초생활보장제도의 사각지대 해소를 둘러싼 논의들은 명시적 으로나 암묵적으로 소득 및 재산기준(소득인정액 기준)과 부양의무자 기 준을 완화함으로써 더 많은 빈곤층에게 더 많은 기초보장급여를 제공해 야 한다는 관점에 입각하여 있다.⁵⁾ 하지만 국민기초생활보장제도의 급여

3) 최근의 논의를 중심으로 예를 들자면 이병희(2011), 우해봉(2015), 김태일, 최영준(2017), 양재진(2016), 방하남, 남재욱(2016) 등을 참고하길 바란다.

4) 윤홍식(2003), 여유진(2004), 박능후(2008), 이승호, 구인회(2010) 등이 대표적인 예이다.

5) 류정순(2004), 이승호, 구인회(2010), 이승윤, 김윤영(2016) 등.

를 받지 못하는 빈곤층을 반드시 기초보장제도의 선정기준을 완화하여 대상자로 진입시켜 보호하여야 하는 것은 아니다. 기존의 다른 제도를 이 용하여 보호할 수도 있고 새로운 제도를 만들어 이를 통해 보호할 수도 있는 것이다.⁶⁾ 요컨대 개별 소득보장제도가 지닌 문제를 해결하고자 하 는 모색은 개별 제도의 한계를 벗어나야 하는 경우가 많다.

기초(노령)연금의 도입은 제도 간 역할 분담과 관련된 논의가 본격적으 로 이루어지도록 하는 계기가 되었다고 할 수 있다. 기초(노령)연금의 도 입은 노후소득보장체계 안에서 국민연금과 기초(노령)연금의 관계를 어 떻게 설정할 것인가, 나아가 노인 빈곤을 해소하는 데 있어서 이 두 제도 와 국민기초생활보장제도의 관계를 어떻게 설정할 것인가 하는 문제에 주목하도록 하는 계기가 되었다.

이후에도 노인빈곤율이 크게 줄어들지 않으면서 이 문제에 대한 논의 는 여전히 진행 중이라고 할 수 있다. 박미현, 정영순(2009)은 노후소득 보장의 사각지대를 해소하기 위해 국민기초생활보장제도 안에서 노인을 대상으로 하는 부가급여를 도입할 것을 제안한 바 있고, 손병돈(2012)은 기초노령연금의 제한적 역할과 국민기초생활보장제도의 사각지대 문제 를 지적하면서 공적연금 가입률을 높이고 기초노령연금의 급여수준을 인 상할 것을 제안한 바 있다. 비교적 최근의 논의들은 양재진(2016)이나 김 연명, 한신실(2017)과 같이 국민연금의 강화를 중심으로 노후소득보장제 도를 강화해야 한다는 주장과 정다은, 임현(2016)이나 박진화(2017)와 같이 기초연금과 선별적 공공부조제도로서의 국민기초생활보장제도의 역할 강화에 주목하는 논의들로 구분된다고 볼 수 있다.

노후소득보장제도의 경우에는 이와 같이 개별 제도들 간의 역할분담이

6) 김성희(2009)나 이병희(2013)가 제안하는 실업부조제도, 이상은, 정찬미, 조영식(2017)이 제안하는 노인빈곤 해소를 위한 보충급여제도 등이 그 예라 할 수 있다.

나 조정과 관련된 논의들이 다수 진행되고 있으나, 여타 비노인 연령층이 나 장애인 등을 대상으로 한 소득보장의 경우에는 사정이 다르다. 그 이 유는 노인 빈곤에 비해 타 연령대의 빈곤 상태가 상대적으로 덜 심각한 이유가 있겠지만 그것보다는 이들 집단을 대상으로 하는 소득보장제도가 훨씬 분절화되어 있다는 점을 들 수 있다. 고용보험제도의 경우 임금근로 자에 국한하여 그 대상자를 확대하는 방안으로 논의가 집중되는 경향이 있고, 근로장려세제의 경우 전체 소득보장체계하에서 그것이 담당하는 역할이 제대로 관측되지 않고 있으며, 국민기초생활보장제도는 근로연령 대의 빈곤층에 대해 엄격할 수밖에 없는 제도적 특성을 지니고 있다.

그러나 지난 10년만을 보더라도 중요한 소득보장제도가 새롭게 시행 되었고, 기초생활보장제도의 급여체계 개편과 같이 기존 소득보장제도의 중요한 구조적 변화가 이뤄지기도 하였다. 이러한 현실적 변화는 다수의 소득보장제도들이 유기적으로 결합하여 충분한 성과를 보이고 있는지를 질문하도록 만든다(박능후, 2010).

나. 소득보장제도의 전반적 개편과 관련된 논의

앞서 살펴본 바와 같이 개별 제도나 일부 관련 제도의 부분적 개편 방 안에 관한 국내 연구는 다수 있었으나, 소득보장제도의 전반적 체계에 관 한 연구는 많지 않다. 대표적인 연구로 노대명, 여유진, 김태완, 원일 (2009), 윤희숙(2012), 주은선(2013), 황덕순(2014) 등을 들 수 있다. 노 대명 등(2009)은 사회보장 사각지대의 해소와 소득보장제도의 효과성 제 고, 전달 체계 관련 비용의 절감, 복지제도의 중산층 지지 기반 확대를 위 해서 사회적 수당제도의 도입 필요성에 대해 주장하였다. 윤희숙(2012) 은 기존의 소득보장제도들이 도입되고 발전되는 과정이 분절적, 파편적

이었음을 지적하면서 제도 간의 조율과 통합을 강조하는 한편 훈련 지원 을 통한 소득 보장을 강조하였다.

황덕순(2014)은 근로연령대 인구를 대상으로 한 소득보장제도의 재편 필요성에 특별히 주목하면서 그 대안으로 전통적 소득보장제도의 개선을 통한 전략(장애급여의 보완, 실업부조의 도입 등)과 기본소득을 통한 기 존 제도의 보완 방안을 동시에 검토할 것을 제안했다. 근로연령대의 빈곤 층을 대상으로 하는 소득보장제도 확대의 필요성은 강신욱 등(2015)에서 도 언급하고 있는데, 황덕순(2014)은 더 나아가 기본소득제도의 도입 가 능성에 대해서도 검토의 여지를 남겨두고 있다. 한편 주은선(2013)은 새 로운 소득보장체계의 필요성을 지적하면서 그 방법으로 기존 소득보장체 계의 요소와 보편적 수당(한시적 시민수당)의 도입을 제안하고 있다.

이들 연구는 소득보장제도가 직면한 문제에 대처하기 위해서는 개별 제도의 부분적 개선에 머무르지 않는 근본적 소득보장체계의 개편이 필 요하다는 점을 지적한 점에서는 동일한 문제의식을 지니고 있다. 그러나 그 대안에 있어서는 기존 제도들의 동시적 조정이나 체계성 강화(윤희숙, 2012)로부터 사회수당(노대명 등, 2009; 주은선, 2013, 김교성, 2017) 이나 기본소득의 도입(강남훈, 2010; 이승윤, 이정아, 백승호, 2016, 윤 홍식, 2017, 은민수, 2017) 등 상이한 해법을 제시하고 있는데, 이는 제 도의 환경 변화를 바라보는 시각에 차이가 있기 때문이다.

현재의 소득보장제도를 둘러싼 환경변화가 이전과 다른 질적인 변화가 될 것이라는 점, 그리고 기존 제도를 부분적으로 개선하는 방식으로는 다 가오는 변화에 대처할 수 없을 것이라는 점이 대안적인 소득보장제도를 모색하는 시도들이 기본적으로 공유하는 문제의식이라고 할 수 있다. 예 컨대 취업과 실업, 임금근로자와 자영업자의 구분이 기술적으로 어려워 지는 경우 사회보험 중심의 소득보장제도가 잘 작동할 수 없을 것이라는

우려(황덕순 등, 2016)가 그것이다. 그리고 이러한 우려는 기존의 제도적 보호에서 상대적으로 중시되지 않았던 근로연령대의 빈곤층이나 빈곤 위 험층을 어떻게 보호할 것인가에 주목하는 경향이 있다. 강신욱, 김태완, 정해식, 김현경, 김근혜(2016)는 최근 제시된 대안적 소득보장제도의 쟁 점과 함의를 검토하고 있는데, 이때 대안적 소득보장제도로는 기본소득 제, 청년수당 등의 재분배 프로그램과 최저임금 수준을 대폭 상승하는 분 배 정책 등이 검토의 대상이 되고 있다. 대안적 소득보장제도가 공통적으 로 갖고 있는 특징은 근로능력이 있는 집단(예, 청년, 불완전 취업자, 비 공식부문 취업자 등)에 대한 소득보장을 강화하는 접근이라는 점이었다.

근로연령대의 저소득층에 대해 어떤 방향으로 소득보장제도를 구축할 것인가에 대해서는 크게 훈련지원과 고용촉진을 여전히 강조할 것인가 (윤희숙, 2012) 아니면 고용상태와 관련 없는 무조건적 소득보장 기제를 도입할 것인가(강남훈, 2010; 이승윤, 이정아, 백승호, 2016; 김교성 2017)가 중요한 차이를 발생시키는 쟁점이라고 할 수 있다. 또한 기본소 득제도처럼 기존의 제도들을 근본적으로 대체하는 새로운 제도를 도입할 것인가, 아니면 사회적 욕구에 대한 대응성이나(김병인, 2016) 기존 제도 들의 역할과 효과성(황덕순 등, 2016)을 고려하여 신중하게 접근할 것인 가 역시 쟁점이라고 할 수 있다.