정부의 주택부문에 대한 개입은 두 가지의 뚜렷한 견해 차이가 있다. 하나는 공공개입이 사회에 부 정적인 영향을 주고 과도한 공공지출을 초래한다는 정부개입에 대한 부정적 견해이다. 다른 하나는 시장불완전 또는 시장실패로 인한 주거서비스의 불공평한 배분을 시정하기 위해서는 정부가 반드시 주택시장에 개입해야 한다는 주장이다. 선진국의 주택정책 전개과정은 대체로 정부의 전통적인 시장 개입 논리에 대해 비판적 입장이다. 주택정책의 궁극적인 목표를 달성하는 데 있어서 보편적으로 받 아들여지는 정책모형은 없다. 때문에 국민들로부터 지지받는 방향으로 주택정책은 발전하고 있다. 정 부개입은 복지자본주의체제의 강화를 의미한다. 기본적 동기는 민간부문은 국민이 부담할 수 있는 적 정주거서비스를 수지를 맞추면서 대량으로 공급할 수 없다는 데 기인한다.
자본주의 시장경제체제 선진국은 주택을 단순한 경제재로 인식하고 시장기구를 더 강조하며 경제 적 효율성을 내세우는 나라와 주택의 복지적 성격을 더 강조하여 사회·정치적 합리성, 즉 형평성을 우선적으로 내세우는 나라로 구분할 수 있다. 주택정책이 경제정책의 한 부문이면서 사회적 정치적 요인에 의해 영향 받는 이유는 주거복지가 사회와 정치적 안정에 절대적으로 기여하기 때문이다. 시 장경제체제 국가는 전통적으로 정부가 자본주의적 생산체제와 공생관계를 유지한다. 이 때문에 주택 정책은 ‘자본의 논리’에 쉽게 지배된다. 주택은 자본주의의 근본적 논리인 자본축적과정의 한 부문이 고, 자본주의체제의 사회‧경제 질서를 유지하는 수단이다. 정부는 국민의 지지를 받을 수 있는 주택 정책 목표 즉, 주택서비스의 총체적인 향상과 주택서비스 소비 기회의 균등을 보장할 목적으로 시장 에 개입한다. 선진 시장경제국가의 주택정책 모형은 시장모형과 복지국가모형으로 구분할 수 있다.
가을호 _ 2014. 10 VOl. 07부동산시장 조사분석KRIHS 국토연구원
시장모형은 주택자원을 할당하는 사회적 의사결정과정이 정보경로와 가격기구의 유인을 통해 이 루어지는 사회구조이다. 시장모형은 주택수요에 부응하여 시장이 가장 싼값으로 주택을 공급할 수 있 는 필요조건인 정보와 가격결정기제를 모든 소비자가 고르게 공유할 수 있는지 여부, 그리고 이 모형 이 자산소득과 주택소비가 형평적으로 분배하는지 여부가 불투명하다는 점이 논란의 대상이다. 복지 국가모형은 주택자원이 정치적‧행정적 의사결정에 의해 할당되는 사회구조이다. 복지국가모형은 정 부의 시장개입이 국가총생산에서 주택투자가 차지하는 비중을 높일 수 있는지 여부, 가격규제 및 공 공임대주택 공급이 국민의 주거복지 서비스 수준을 향상시키고 불량주택을 줄이는지 여부가 관심의 대상이다.
주택정책 접근방법 차이는 주택을 상품, 즉 경제재로 보는지, 아니면 사회재 또는 공공재로 보는 지 에서 비롯된 것으로써 지배적 사회사상과 이론 및 이념, 그리고 그 정치적 실천운동과 밀접히 관련된 다. 경제재(economic goods)로서의 주택의 성격은 시장에서 자유롭게 거래되는 내구소비재인 동시 에 투자재이다. 주택은 거주수단으로서의 사용가치와 교환을 통해 자산을 증식할 수 있는 투자재인 것이다. 오늘날 주택은 거처로서의 사용가치보다 교환가치가 더 중요하다. 주택 매입의 일차적 목적 은 주택에서 발생하는 주거서비스 소비, 즉 사용가치를 획득하고, 거래를 통해 화폐로 교환된다.
하지만 주택의 본질적 속성 때문에 다른 경제재와 구분하여 사회재(social goods) 또는 집합재 (collective goods)로 정의된다. 이는 주택의 사회적 기능을 강조하는 개념이다. 주거복지를 국제노동 기구나 세계보건기구가 주장하는 인간의 육체적 건강과 사회복지, 그리고 인간다운 삶을 유지하기 위 한 사회조직의 기초단위로 정의한다. 따라서 주거권은 시민권을 확보하기 위한 기본적 권리의 하나 이다. 이 개념에서의 주택은 교육‧보건‧의료 등과 함께 집합적 소비재로서의 사회적 권리를 유지하 기 위한 수단의 하나이다. 국민의 적정 주택서비스는 국가가 책임져야 하는 재화로서 주택은 종합적 복지정책의 일부이다. 국가는 국민의 주거서비스 필요(housing service need)에 맞추어 양질의 주택 을 합리적인 가격으로 공급하여야 한다. 모든 소득계층이 주거비를 부담할 수 있도록 각종 지원정책 을 추진하여야 하며, 소득계층 간 주거수준의 격차를 줄이는 배분정의를 추구할 책임이 있다. 사회재 와 공공재 개념은 주택의 외부효과와 시장실패의 논쟁에 근거하여 최소한의 주택서비스 소비 수준 을 보장하기 위한 개념이다. 이는 경제재로서의 주택의 개념과 대립되어 정부의 주택시장 개입을 위 한 논리적 뒷받침이 된다.
주택부문에 대한 정부개입은 공공정책의 한 형태인 주택정책을 통해 실현한다. 주택정책은 민간이 추구하는 경제적 효율성과 자본주의적 이윤 추구보다는 사회적 효율성과 주택자원 배분 형평성 추구 가 목적이다. 주택시장 개입의 일차적 이유는 시장기제를 통해 적정 주택서비스 구입할 수 없는 시장 약자계층(market weaken group)의 주택문제인 시장실패적(market failure) 속성에서 비롯한다. 이들 에게 인간다운 삶을 보장하고자 하는 주택소비의 형평성과 사회정의의 실현을 목적으로 하는 적극적
인포그래픽스부동산시장 변화와 진단심층분석정책과 시장지역 아파트 시장 동향지금 세계 부동산시장은?부동산시장 연구 동향
인 정부개입은 선택적 정책으로서 현실적으로 주거안정이 시급한 계층을 대상으로 설정한다.
시장모형의 대표적인 국가는 미국으로서 시장기제가 주택서비스와 주택자원을 모든 국민에게 가 장 효율적으로 분배할 수 있다는 입장이다. 유효수요가 주택의 생산, 주택생산비 절감, 그리고 적정 주택재고 유지를 자극하는 강력한 동기라고 주장한다. 정부개입은 주택부문 총투자를 위축시켜 주택 정책의 효율성 및 형평성 목표를 달성하기 위한 잠재력을 오히려 떨어뜨린다는 입장이다. 시장모형 지지자들은 복지모형이 주택서비스를 비효율적으로 분배하고 소비자의 주택선호를 무시하는 커다란 결점이 있다고 주장한다. 시장모형지지자들은 복지국가의 광범위하고 더 현실적인 정치적 기능을 인 정한다 하더라도, 주택자원의 정치적 분배가 시장모형보다 반드시 주택투자를 더 늘리는지 여부는 확 실하지 않다고 주장한다. 시장론자들은 주택자원의 최적 분배와 주택공급을 극대화할 수 있는 수단 은 시장이므로 주택문제는 시장에 맡겨서 해결해야 한다고 주장한다. 시장론자들은 주택필요는 ‘시 장의 힘’에 의해 충족될 수 있기 때문에 정부는 주택시장에 개입할 필요가 없다고 주장한다. 주택가 격이 오르고, 그로 인한 자본이득의 사유화는 정부개입이 불충분한 데에서 비롯된 것이 아니고, 시장 기능이 제대로 움직이지 않기 때문에 나타난 결과라고 설명한다. 시장론자들은 복지국가모형의 비효 율성에 대해 주로 반문한다. 정부가 주택시장에 지나치게 개입하고, 공공정책을 잘못 관리하거나 오 도하여 시장체계의 인과관계를 교란시킨 것이 주택문제라고 인식한다.
복지국가모형인 사회복지적 주택정책은 주택시장에 광범위하게 영향을 미치는 임대주택부문에 대 한 가격규제와 비영리주택의 공급 확대라고 하는 두 가지 구성요소를 축으로 전개한다. 이 모형의 주 택정책체계는 시장모형과 달리 정보와 가격기구의 유인기능을 통해 촉진되거나 통제되지 않는 특성 이 있다. 복지국가모형의 대표적인 나라인 스웨덴의 경우, 주택부문에 대한 정부의 지원 목적은 ‘더 공평하고, 국민의 주거불안을 제거하며, 인류평등주의를 이념적 배경으로 한 최저주거기준을 확보’
하는 데 있다. 정부는 배분의 사회적 정의와 기회균등원칙에 입각하여 주택서비스를 공평하게 배분 할 목적으로 선택된 목표집단의 이익을 위해 공공자원을 할당하는 정책을 추진한다. 이러한 정책목 표는 복지국가모형이 지향하는 주택정책의 준거이다. 복지국가에서 정부가 주택시장에 개입 통제하 는 이론적 당위성은 주택시장 실패에서 비롯된 여러 가지 사회적 요구 때문이다. 주택의 시장배분은 효율성 측면에서 결코 최적의 주택투자를 이루지 못함으로써 외부효과와 가치재 논쟁을 유발한다. 민 간부문은 형평과 배분의 사회적 정의 보다는 개인적인 이윤 추구가 우선적 가치이다. 주거서비스의 시장배분은 주택소비자 특히 임차인을 착취하는 반면에, 임대인을 더욱 부유케 하여 주택이 계층간 경제적 격차를 확대하는 주요 인자라는 주장이다. 사회복지주의자들은 이러한 점들을 들어 주택의 시 장분배는 잘못된 것이며, 이는 궁극적으로 시장실패를 가져오는 요인이라는 입장이다. 복지국가적 주
하는 데 있다. 정부는 배분의 사회적 정의와 기회균등원칙에 입각하여 주택서비스를 공평하게 배분 할 목적으로 선택된 목표집단의 이익을 위해 공공자원을 할당하는 정책을 추진한다. 이러한 정책목 표는 복지국가모형이 지향하는 주택정책의 준거이다. 복지국가에서 정부가 주택시장에 개입 통제하 는 이론적 당위성은 주택시장 실패에서 비롯된 여러 가지 사회적 요구 때문이다. 주택의 시장배분은 효율성 측면에서 결코 최적의 주택투자를 이루지 못함으로써 외부효과와 가치재 논쟁을 유발한다. 민 간부문은 형평과 배분의 사회적 정의 보다는 개인적인 이윤 추구가 우선적 가치이다. 주거서비스의 시장배분은 주택소비자 특히 임차인을 착취하는 반면에, 임대인을 더욱 부유케 하여 주택이 계층간 경제적 격차를 확대하는 주요 인자라는 주장이다. 사회복지주의자들은 이러한 점들을 들어 주택의 시 장분배는 잘못된 것이며, 이는 궁극적으로 시장실패를 가져오는 요인이라는 입장이다. 복지국가적 주