Ⅰ. 서 론
경제가 성장하고 국민들의 생활수준이 높아지면 에너지에 대한 수요도 증 가한다. 석유, 석탄, 가스, 원자력, 태양광, 풍력 등 다양한 에너지원이 있고, 이들에 대한 수요는 에너지원 사이의 상대 가격구조에 의해 영향을 받는다.
전체적인 에너지 수요를 다양한 에너지원에 적절히 분산하여 에너지 공급에 차질이 없도록 하는 데 에너지 가격구조가 중요한 역할을 한다. 에너지 가 격구조에는 국제 에너지가격이나 환율 등 국제적이고 거시적인 변수도 큰 영향을 미치지만, 조세정책도 그에 못지않은 영향을 미친다. 예를 들어, 에 너지 수요의 전기쏠림(electrification) 현상이 일어나는 배경으로 두 가지 원 인을 생각해 볼 수 있다. 첫째, 개별소비세, 환경세 등 다양한 세금이 부과 되고 있는 휘발유, 경유, 천연가스에 비해 주요 전기 생산 에너지원인 유연 탄과 원자력에 대해서는 지금까지 거의 세금이 부과되지 않았다. 둘째, 정부 규제로 설정되는 전기의 최종 소비자가격이 전기 대체 에너지원의 가격에 비해 상대적으로 싸다.
사실 전기요금이 상대적으로 낮게 유지될 수 있었던 것은 유연탄, 원자력 등의 주요 발전 에너지원에 대해 지금까지 거의 세금이 부과되지 않았기 때 문이기도 하다. 여기서 거의 세금이 부과되지 않았다고 함은 원칙적으로 부 가가치를 창출하는 모든 거래활동에 부과되는 부가가치세를 제외하면 다른 세금이 부과되지 않았다는 뜻이다. 과거에는 발전 에너지원에 과세하지 않 고 발전 단가를 낮게 유지함으로써 국민들에게 전기를 값싸게 공급하고자 하는 정책이었을 것이다. 하지만 이로 인해 에너지 수요가 전기로 쏠리면서 전기 수급이 불안정해지고 전기 수요 피크시기마다 국민들이 큰 불편을 겪 어왔다. 즉 원자력, 유연탄 등의 발전 에너지원에 대해 비과세하여 전기를 저렴하게 공급하는 정책이 당위성을 잃어가고 있는 것이다.
이렇게 비과세 혜택을 받아온 원자력, 유연탄 등의 발전 에너지원과 달리,
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용도 에너지원 세율 과세소비량
발전
천연가스 822.47 560,542.54
석유 205.83 152,359.77
석탄 0.00 1,936,531.20
원자력 및 신재생 0.00 1,638,178.28
자료: OECD(2013), Figure 19.1(p. 152), http://dx.doi.org/10.1787/888932766624.
<표 Ⅰ-1>의 계속
이 표에서 주목할 점은 수송용 에너지원인 휘발유, 경유, LPG 등이 다른 에너지원에 비해 상당히 많은 세금을 부담하고 있다는 것이다. 하지만 에너 지 소비량에서 보면 수송용 소비는 난방 및 전환용, 발전용 소비에 비해 상 대적으로 적은 수준이다. 그러므로 이를 통해 용도 및 에너지원에 따라 구 분해볼 때 몇몇 부문에 세금 부담이 치우치고 있다는 점을 확인할 수 있다.
그리고 열량 단위(GJ)가 아닌 이산화탄소 배출량 단위(CO2톤)로 세율과 소 비량을 비교하더라도 용도별, 에너지원별로 세금을 부담하는 것에 비대칭성 이 존재한다는 사실에는 변화가 없다.1)
현실적으로 이러한 세금부담 비대칭 현상을 한 번에 바로 잡기는 어려울 것이다. 에너지 소비가 우리의 일상생활과 밀접히 관련되어 있는 만큼 에너 지원에 대한 조세정책을 조정하는 것 역시 민감한 사안이기 때문이다. 하지 만 우선 세금부담 비대칭 현상으로 에너지 가격구조가 왜곡되고 이로 인해 국민들의 에너지 소비 방식도 왜곡될 수 있다는 점을 명확히 인식해야 할 필요가 있다. 그리고 이로부터 에너지 가격구조를 합리화하기 위해 조세정 책을 활용하는 방안에 대해 사회적 논의를 시작할 필요가 있다. 본 보고서 의 목적은 이러한 사회적 논의를 시작하기 위해 필요한 연구 결과를 제시하 는 데 있다.
발전 부문에 과세하는 방법은 크게 두 가지로 나뉜다. 첫 번째 방법은 최 종 소비자 또는 기업이 전기를 소비하는 단계에서 과세하는 것이다. 이러한
1) 탄소배출량을 기준으로 환산한 에너지세부담 비교 결과는 OECD(2013)의 Figure 19.2(p.
153)에서 찾을 수 있다.
경우 정부가 전기에 대한 소비세율을 조정함으로써 전기의 최종 소비자가격 에 영향을 미칠 수 있고, 소비자와 기업에게도 직접적으로 가격신호를 보내 전기 수요를 조절하도록 관리할 수 있다. 하지만 전기소비세제도의 단점은 전기를 생산하는 발전 과정에서 에너지를 효율적으로 전환하는 에너지원에 대해 다른 에너지원에 비해 더 큰 실효세부담이 가중될 수 있다는데 있다.
즉 생산된 전기에 대해 일정한 세율로 세금이 부과되기 때문에, 발전 효율이 높아 동일한 열량을 사용하여 더 많은 전기를 생산하는 에너지원에 대해 더 많은 세금이 부과되는 것이다. 마찬가지로 동일한 에너지원을 사용하더라도 더 효율적인 발전 시설을 갖추고 있다면 더 많은 세금이 부과될 것이다. 그 러므로 전기소비세는 정부가 조세정책을 통해 소비자와 기업에게 바로 전기 수요를 조절하도록 가격신호를 보낼 수 있다는 장점이 있지만, 발전 효율이 높은 에너지원이나 발전시설에 대해 세금부담이 가중될 수 있어 발전 과정 에서 에너지원의 효율적인 사용을 유도하기 어렵다는 단점이 있다.
두 번째 방법은 발전 단계에서 에너지원에 대해 세금을 부과하는 것이다.
화력 발전용 석탄이나 원자력 발전 우라늄에 대해 과세하는 것이 그러한 예 이다. 이러한 경우 만약 전기의 최종 소비자가격이 정부에 의해 적극적으로 규제되고 있다면 에너지원에 과세한다고 하더라도 전기의 최종 소비자가격 에는 직접적인 영향을 미치지 않을 수 있다. 정부가 발전 연료에 과세하여 발전 사업자들이 세금을 더 부담한다고 하더라도 이를 반영하여 전기 가격 을 인상하지 않는다면, 소비자나 기업에게 전기 수요를 조절하도록 가격신 호를 보낼 수 없는 것이다. 한편 여러 발전 에너지원에 대해 개별적으로 과 세하기 때문에 세율을 차별적으로 설정할 수 있고 이러한 장점을 활용하여 발전 효율이 높은 에너지원에 대해 세금부담을 경감하여 발전 과정에서 에 너지원의 효율적인 사용을 유도할 수 있다.
OECD 회원국에서의 가정용 전기가격을 비교하면 우리나라의 전기가격이 다른 나라에 비해 상당히 낮다는 것을 알 수 있다. 2012년 기준으로 우리나 라의 전기가격은 93.1달러/MWh로 OECD 평균의 절반 이하이며, 우리나라 는 멕시코와 함께 전기가격이 가장 낮은 나라에 해당한다. 그리고 구매력
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환산 지수를 활용하여 전기가격을 비교하더라도 이러한 사실에는 큰 변화가 없다.
한편 다른 OECD 회원국과 비교하여 우리나라는 전기가격의 연간 증가율 이 상대적으로 낮다는 것도 확인할 수 있다. 이는 아마도, 전기가격을 우리 정부가 적극적으로 규제하고, 전기와 관련된 에너지 세금부담이 거의 없거 나 매우 적고, 상대적으로 발전 단가가 낮은 원자력과 석탄화력 발전의 비 중이 높기 때문일 것이다. 그리고 우리나라에서 전기 수요의 증가율을 다른 OECD 회원국과 비교해보면 우리나라의 증가율이 가장 크게 나타난다는 것 을 알 수 있다. 이는 아마도 전기의 최종 소비가격이 낮게 유지되기 때문일 것이다.
OECD 회원국에서 에너지 열량 또는 이산화탄소 배출량을 기준으로 용도 별 및 에너지원별 실효세부담률을 비교하면, 우리나라의 실효세부담률이 낮 다는 것을 알 수 있고, 발전 부문에 한정하면 더욱 낮게 나타남을 확인할 수 있다. OECD 평균 실효세부담률은 GJ당 3.28유로이며, 국가별로 GJ당 0.18 유로(멕시코)에서 6.58유로(룩셈부르크)까지 다양하게 분포한다. 우리나라의 실효 세부담율은 GJ당 1.76유로이다. 대체로 우리나라를 비롯한 아시아 국가 와 동유럽 국가에서는 실효세부담률이 낮게 나타난다. 반면 유럽연합(EU) 국 가의 경우에는 실효세부담률이 상대적으로 높으며, 이는 다양한 1차 및 2차 에너지원에 대해 최저 세율을 권고하고 있는 ｢2003 EU 에너지세제 지침 (2003 EU Energy Taxation Directive)｣을 준수하기 때문이다.
발전 에너지원에 과세하는 방안을 검토하기 위해 석탄세와 원자력세 도입 시나리오를 분석한다. 2012년을 기준으로 석탄화력은 우리나라 전체 발전량 의 약 39%를, 원자력은 약 30%를 생산하여, 우리나라의 발전 에너지원 중 에서 가장 큰 비중을 차지하고 있는 것들이다. 그리고 이미 언급한 바와 같 이 우리 정부는 지금까지 발전용 석탄(유연탄) 및 원자력에 대해서는 거의 세금을 부과하지 않았다. 주요국의 과세 사례를 보면, 영국, 일본, 이스라엘 등이 발전용 유연탄에 과세하고 있으며, 독일, 프랑스, 스웨덴, 일본 등이 원 자력 발전에 과세하고 있다.
먼저 석탄세 도입 시나리오 분석에서는 먼저 열량 또는 이산화탄소 배출 량을 기준으로 용도 및 에너지원에 따른 세율을 조정한다. 여기서 시나리오 별로 세율을 계산할 때는 총에너지세수입에 변화가 없고 비수송용 천연가스 에 대한 세율을 동일하게 유지한다고 전제한다. 그러면 시나리오에 따라 발 전용 유연탄에 대한 세율이 킬로그램당 30원에서 97원까지 다양하게 분포한 다. 이에 따라 유연탄 화력 발전 사업자들은 약 2조 4천억원에서 7조 7천억 원까지 세금을 추가로 부담해야 한다. 하지만 모든 시나리오에서 공통적으 로 발전용 유연탄 과세로 증가하는 세금 수입을 다른 에너지원에 대한 세금
먼저 석탄세 도입 시나리오 분석에서는 먼저 열량 또는 이산화탄소 배출 량을 기준으로 용도 및 에너지원에 따른 세율을 조정한다. 여기서 시나리오 별로 세율을 계산할 때는 총에너지세수입에 변화가 없고 비수송용 천연가스 에 대한 세율을 동일하게 유지한다고 전제한다. 그러면 시나리오에 따라 발 전용 유연탄에 대한 세율이 킬로그램당 30원에서 97원까지 다양하게 분포한 다. 이에 따라 유연탄 화력 발전 사업자들은 약 2조 4천억원에서 7조 7천억 원까지 세금을 추가로 부담해야 한다. 하지만 모든 시나리오에서 공통적으 로 발전용 유연탄 과세로 증가하는 세금 수입을 다른 에너지원에 대한 세금