서울의 빈곤 사각지대를 파악하기 위해 선행연구에서 정의한 빈곤 사각지대의 개념을 토대로 국민기초생활보장과 서울형 기초보장제도 하에서 발생하는 사각지대의 유형 을 재정의하여 발생 원인을 진단하고, 빈곤 사각지대 규모를 분석하였다.
이 연구에서는 기초보장제도의 선정기준 충족여부와 수급여부를 기준으로 하여 빈곤 사각지대 범위를 구분하였다. 선정기준 충족여부와 수급여부 기준을 적용하면 ‘선정 기준 충족-비수급’, ‘선정기준 미충족-비수급’, ‘선정기준 충족-수급’, ‘선정기준 미충 족-수급’ 등 4개의 이념형 집단으로 구분된다. 이에 따라 [그림 2-2]와 같이, 현재 소득, 재산, 부양의무자 등 선정기준을 좌표로 하여 비수급빈곤층, 제도적 배제집단, 차상위집단, 급여불충분집단으로 유형을 구분하였다. 이어 빈곤 사각지대 유형별 발 생 사유를 살펴보았다.
[그림 2-2] 서울시민의 빈곤 사각지대 유형 연구자
(연도) 기초생활보장제도 사각지대 정의
유형 비수급
빈곤층
제도적 배제
급여의 불충분
차상위 포함
서병수 (2018)
(실제적 사각지대) 급여의 수급요건은 갖추었지만 높은 신청 비용, 고령 노인과 중증장애인의 민원 업무대행 서비스 부족, 담당공무원의 기피 등으로 인한 자발적 비신청자와 복지정보 부족 등에 기안한 비자발적 비신청자 등의 경우
(급여의 사각지대) 급여액이 최저소득보장수준에 미흡한 경우
○ ○ ○ ○
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빈곤 사 각지 대 해소 위한 서울 형 기초 보장 제도 개 편방 안
(1) 비수급빈곤층
비수급빈곤집단은 수급자 선정기준인 소득기준, 재산기준, 부양의무자 기준을 모두 충족했음에도 불구하고 비수급 상태에 있는 집단을 말한다. 이들은 모든 선정기준을 총족한 실질적인 빈곤집단으로 사각지대 해소를 위한 가장 우선적으로 포괄해야 할 대상이다.
비수급(non take-up)의 주된 발생원인은 수급권자가 신청하지 않거나 신청하지 못 하는 데서 발생한다. 자발적 배제와 관리·운영상 배제가 여기에 해당한다. 빈곤층의 비수급 사유를 정확히 알 수 없으나, 선행연구에서는 주로 수급권자가 제도를 잘 모르 거나(정보 부족), 제도의 낙인 효과(수치심을 느껴서, 가족이 피해를 받을까 우려 등), 신청절차의 행정적 부담(제도 자체가 진입장벽으로 작동해서), 신청과 수급에 수반되 는 부담을 감수할 정도로 욕구(급여 혜택)가 크지 않다는 판단 등이 급여를 신청하지 않거나 신청과정에서 중도 포기하는 이유로 제시되고 있다. 서울복지실태조사(2018) 에 따르면, 국민기초생활보장 급여를 신청한 경험이 있는 응답자는 1.7%에 불과하고, 미신청자 중 ‘부양의무자 기준’이나 ‘절차 및 서류의 복잡성’, ‘남들이 알기를 원치 않 음’ 등 사유로 미신청한 사람이 31.6%에 이르는 것으로 파악됐다. 이와 같이 절차 등의 행정적 부담과 수치심 같은 낙인 효과, 정보 부족 등의 사유로 미신청한 사람이 상당함을 알 수 있다.
또한, 서울형 기초보장제도는 국민기초생활보장보다 훨씬 완화된 선정기준을 적용하 고 있는데도 불구하고, 국민기초생활보장 급여 신청자 중에서 수급 탈락한 가구를 대 상으로 서울형 기초보장제도 수급자를 선정하기 때문에 신청 절차의 복잡성으로 인해 서울형 기초보장제도의 사각지대가 발생하기도 한다.
사례 수
신청 경험 있음
신청하지 않은 주된 이유 필요
없음
방법 모름
부양 의무 자유
절차, 서류 복잡
가족의 반대
남의 도움을
원치 않음
남들이 알기를 원치 않음
2,941 1.7 68.4 8.4 13.2 4.1 0.8 2.0 2.9
주: 통계 세목은 각각 반올림된 것이 있으므로, 세목의 합이 전체 합계와 일치하지 않는 경우도 있음.
자료: 김승연 외(2018), 「2018년 서울시 복지실태조사 기초분석보고서」.
[표 2-10] 국민기초생활보장 급여 미신청 사유
(단위: 명, %)
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02 서울 시민 의 빈곤 사각 지대 유형 과 현황
(2) 제도적 배제 집단
제도적 배제 집단은 빈곤층이지만 제도적 조건으로 수급에서 배제되는 집단을 말한 다. 수급권자의 소득·재산 조건에는 부합하지만, 부양의무자나 근로능력자 기준을 충 족시키지 못해 수급하지 못하는 사례가 대표적이다. 부양의무자와 근로능력자 기준은 현행 제도상 선정기준이지만, 이러한 기준 자체가 현실적이지 못하거나 세부 기준이 적절하게 설정되지 않아 수급에서 탈락한다면 사각지대의 한 유형으로 볼 수 있을 것 이다.
비수급빈곤층 중 제도적 배제 집단은 기초보장권자의 소득·재산기준은 충족하지만, 부양의무자과 근로능력 기준으로 수급에서 탈락한 경우에 주로 발생한다.
부양의무자 기준으로 탈락한 사람을 복지사각지대로 볼 것인지 논란이 있을 수 있다.
부양의무자 기준은 부양능력이 있는 부양의무자가 수급권자 가구에 최저생계비 이상 의 사적이전소득 발생시키다는 것을 전제하는 것이다. 부양의무자 가구의 부양능력에 따른 간주부양비를 적용하는 국민기초보장제도와 다르게 서울형 기초보장제도는 간 주부양비를 적용하지 않지만, 부양능력이 있는 부양의무자 가구에는 사적 이전을 전 제하여 수급자로 진입조차 어렵게 되어 있다. 부양의무자에게 실질적인 도움을 받지 못하거나, 부양의무자의 소득이 실제 부양의무자의 부양능력에 비해 현저히 낮은 수 준에서 ‘부양능력 있음’으로 설정되는 경우, 부양의무자 기준으로 수급 탈락되는 비수 급빈곤층은 복지 사각지대로 볼 수 있다. 손병돈(2016)은 ‘수급권자 가구의 소득인정 액이 맞춤형급여 체계의 각 급여종별 선정기준 이하에 해당하여 소득기준을 충족하나 부양의무자기준을 충족하지 못하여 비수급 지위에 머물러 있는 가구’를 복지 사각지 대로 보았다.
서울형 기초보장제도는 국민기초생활보장제도와 달리, 근로능력이 있는 만 19~64세 미만 가구원을 포함하는 가구는 연간 기본 3개월에서 최대 6개월까지 한시적 보장을 제공한다. 즉, 근로능력이 있으면 빈곤하더라도 수급자가 될 수 없다. 그러나 근로능 력이 있는 가구라도 아동, 노인 등 피부양 가구원이 있을 수 있고, 고령이거나 만성질 환 보유 등으로 근로능력이 미흡할 수 있다. 이들은 저임금·불안정 일자리에 근로할 가능성이 높으며, 근로소득만으로 생활을 영위하기 어려운 근로빈곤층이 다수 포진해 있을 것으로 예상된다. 따라서 이 연구에서는 서울형 기초보장제도의 소득·재산기준 을 충족했지만, 부양의무자 기준 혹은 근로능력 기준으로 수급권을 얻지 못하는 경우 를 제도적 배제로 구분하였다.
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빈곤 사 각지 대 해소 위한 서울 형 기초 보장 제도 개 편방 안
(3) 차상위 집단
차상위층은 제도상 수급조건보다는 소득·재산 수준이 다소 높아 선정기준을 미충족 한 비수급자 중 서울의 물가 등을 반영한다면 적정수준의 소득 보장이 어려울 것으로 추정되는 잠재적 빈곤층을 의미한다.7) 여기서의 차상위층은 법정 차상위 개념과 동일 하지 않다. 사회경제적 변화에 따라 빈곤선인 최저보장수준도 변할 수 있으며, 소득·
재산 선정기준을 어떻게 정할지 구체적인 소득·재산 항목을 무엇으로 볼지에 따라 변 동될 수 있다. 특히, 빈곤선을 구성하는 소득과 재산기준이 적절하게 설정되어 있지 않다면, 이 때문에 수급 탈락한 비수급빈곤층은 빈곤 사각지대로 볼 수 있다. 여유진 (2004)은 소득수준이 최저생계비 이하인 비수급가구를 모두 비수급 빈곤집단으로 보 고, 이들은 부양의무자 기준으로 탈락한 사람과 재산기준으로 탈락한 사람으로 완전 히 분해된다고 가정하였다. 따라서 재산기준(재산의 소득환산액 기준)이 적절하게 설 정되어 있지 않다면, 재산기준으로 수급에서 탈락된 사람들도 ‘진정한’ 복지 사각지대 의 범주에 가깝다고 판단하였다. 이와 같이 소득이나 재산기준을 충족하였지만, 현행 기준 자체가 비합리적으로 적용되거나 서울지역의 높은 주거비와 같은 현실적인 상황 이 고려되지 못한다면, 이에 따라 수급을 받지 못하는 집단을 사각지대로 볼 수 있다.
서울형 기초보장제도는 국민기초생활보장제도보다 높은 수준의 소득과 재산기준을 적용하고 있지만, 서울시민복지기준선에서 소득보장의 적정기준으로 정의하고 있는
‘서울시 전체가구 중위소득 50%’에 미치지 못하고 있다. 다른 광역시·도보다 높은 주 택가격 등이 반영되지 못하는 재산기준을 고려했을 때, 차상위층도 서울형 기초보장 제도 재설계 시 함께 고려해야 할 빈곤 사각지대로 정의할 수 있다.
(4) 급여불충분 집단
급여불충분 집단은 맞춤형 급여를 수급하는 집단 중에서 추가 욕구를 가지고 있는 집 단을 말한다. 이들은 서울형 기초보장 수급자보다 생활여건이 다소 나을 것으로 예상 되지만, 기초보장 및 기타 지원이 없거나 적다는 점을 감안한다면 생활상의 어려움은 비슷하거나 오히려 더 클 수도 있다. 일자리, 교육, 주거, 의료, 난방 등의 다양한 추 가 욕구가 있을 수 있으며, 이러한 욕구가 제대로 충족되지 못하면 결핍되거나 욕구
7) 서울시민복지기준선에서는 품위 있는 삶의 질을 영위할 수 있는 수준을 ‘적정기준’으로 정의하고, 소득보장의 최저기준과 함께 적정기준을 목표로 설정하여 서울시민의 소득이 국제적 빈곤기준선인 서울시 전체가구 중위소득 50% 이상을 구상하였다(허선, 2016).
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02 서울 시민 의 빈곤 사각 지대 유형 과 현황
충족을 위해 또 다른 비용 지출로 이어질 수 있다.
대표적인 급여불충분 집단으로 국민기초생활보장제도의 주거급여와 의료급여 수급자 를 들 수 있다. 이들은 주거수선비와 의료서비스와 같은 용도가 지정된 현물급여를 수급하고 있어 실제 현금 소득지원을 받지 못하고 있다. 특히, 주거급여의 부양의무자 기준 폐지에 따라 서울형 수급자 중 주거급여 수급자로 전환되어 급여액이 감소된 사 람들도 일시적인 현상이기 하지만 급여불충분 집단에 해당된다고 볼 수 있다. 현재 국민기초생활보장제도와 서울형 기초보장제도는 동시 수급이 불가능하기 때문에 의 료급여 수급자와 주거급여 수급자는 서울형 기초보장 생계급여를 받을 수 없다. 그러 나 의료급여나 주거급여(현금 급여 포함)는 현물급여 성격이 커서 여전히 소득상 어려 움은 발생할 수 있다.
유형 발생 사유 대책
비수급빈곤층 ① 수급조건 충족, 미신청자 행정적 부담 축소, 사각지대 발굴
제도에 대한 홍보 강화
제도적 배제 집단 ② 부양의무자 기준 미충족자, 19~64세 수급권자(근로능력자)
부양의무자 기준 개선
근로연령층에 대한 급여체계 개선
차상위 집단 ③ 소득 및 재산기준 미충족 (잠재적 빈곤층)
가구규모별 기준 합리화
재산기준 적용방식의 조정
물가상승 및 기준중위소득 변동을 고려한 소득평가액 등 기준완화
급여불충분 집단 ④ 추가 욕구 (주거급여 전환자)
맞춤형 급여 전환자에 대한 서울형 급여 보충지원
[표 2-11] 서울시 빈곤사각지대 유형에 따른 발생사유
3_서울시민의 빈곤 사각지대 현황
그동안 서울의 빈곤 사각지대에 대한 높은 관심에도 불구하고, 실제 사각지대 규모에 관한 현황 분석이 이루어지지 못했다. 빈곤 사각지대 해소를 위한 서울형 기초보장제 도 개편방안 도출을 위해 서울시민의 비수급빈곤층 규모를 파악하였다.
우선 국민기초생활보장제도의 급여별 기준과 서울형 기초보장제도의 선정기준을 적